Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Demandante: MANTILLA OCHOA Y CIA S.A.S. Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI Tema: Confirma sentencia que declaró improcedencia de la acción SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 9 de abril de 2026, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró improcedente la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud 1. En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el apoderado judicial de la sociedad Mantilla Ochoa y CIA S.A.S.1 presentó demanda contra el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- y solicitó el cumplimiento de «los artículos 6, 16, 17, 21, 23 y 24 de la Resolución 1101 de 20202». 2.
Como consecuencia, pidió que se ordene al IGAC expedir decisión de fondo frente a la rectificación o corrección del área del predio identificado con matrícula inmobiliaria No 50C-176928625, en cuanto constituye un procedimiento catastral que se encuentra enmarcado dentro de sus deberes normativos. 2. Hechos 3. En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: 1 Al respecto ver los anexos de la demanda contenido en el índice 2 de Samai del Consejo de Estado. 2 Por medio de la cual se establecen los lineamientos para la aplicación de los procedimientos catastrales con efectos registrales, la corrección y/o inclusión de cabida en procesos de ordenamiento social de la propiedad, y la corrección de área y/o linderos mediante escrituras aclaratorias.
Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. La parte actora manifestó que, mediante la Escritura Pública No. 168 del 10 de febrero de 2010, otorgada en la Notaría Tercera del Círculo de Bogotá, el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A. (BBVA Colombia) adquirió, mediante un contrato de leasing, el bien inmueble identificado como Lote C- 2- 2 con acceso por el Parque Industrial San Jorge, ubicado en el Municipio de Mosquera, departamento de Cundinamarca, kilómetro 19 de la carretera de occidente que de Mosquera conduce a Madrid, sobre la berma suroccidental. 5.
Indicó que, en la escritura pública se estipuló como área del bien inmueble «cuatro mil seiscientos ochenta y cuatro metros cuadrados con sesenta y tres decímetros cuadrados (4.684,63 m2) (sic)» y en el Certificado de Libertad y Tradición del bien inmueble se estipula un área de 4.684,63 m². 6. Afirmó que, mediante Escritura Pública No 1173 del 17 de marzo de 2017 de la Notaría Setenta y Tres (73) del Círculo de Bogotá, se realizó la transferencia del contrato de leasing inmobiliario al Banco Davivienda S.A. A partir de ese momento la sociedad comercial Mantilla Ochoa y Cía. S.A.S., representada por Jaime Alberto Mantilla Ochoa, adquirió la calidad de beneficiario. 7.
Refirió que, a pesar de la coincidencia del área registrada en la escritura pública de compraventa del inmueble y en el certificado de libertad y tradición, se está liquidando el impuesto predial sobre un área total de siete mil ochocientos setenta y un metros cuadrados (7.871m). 8. Sostuvo que, este error no atribuible al titular del inmueble ha ocasionado que el valor liquidado para el impuesto predial sea superior al que realmente le correspondía pagar a la sociedad. 9.
Enseguida, manifestó que, el 15 de diciembre de 2020, el señor Jaime Alberto Mantilla Ochoa radicó ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi una solicitud con el fin de obtener la rectificación o corrección de las dimensiones del predio identificado con matrícula inmobiliaria No 50C-1769286. 10. Indicó que, frente a la solicitud interpuesta, la entidad respondió mediante radicado No. 6010.7-2021- 0000196-EE-001 de 26 de enero de 2021, identificándolo como caso No 1820.
Mantilla Ochoa y Cía. S.A.S. y remitió la información adicional a los correos electrónicos señalados por la entidad. 11. La información y los planos solicitados en la respuesta inicial de la entidad fueron enviados a dos profesionales: Henry Gómez y Catalina Bogotá. La parte actora aseguró que, por tratarse de una distribución interna de trabajo era responsabilidad del señor Gómez efectuar el traslado de los documentos y, de esta manera, viabilizar que se continuara con el impulso del trámite administrativo, sin descargar esta responsabilidad en el solicitante. 12.
Mediante comunicación electrónica remitida el 19 de enero 2022, se solicitó dar continuidad al trámite administrativo frente a lo cual la entidad, a Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 través del funcionario Henry Gómez, respondió el 20 de enero de 2022, conminando a radicar nuevamente la documentación a través de la ventanilla y en los horarios de atención al público. 13.
Como consecuencia, la parte actora afirmó que, con esta omisión, la entidad incumplió el deber jurídico de atender al procedimiento regulado en la Resolución 1101 de 2020 en el que se establece que, luego de recibidos los documentos, el gestor catastral contará con un mes para analizar el aspecto físico del predio, luego de lo cual, al advertir la necesidad de actualizar o rectificar los linderos, deberá emitir acto administrativo en el que se contemple la modificación. 14.
En la demanda se afirmó que, el señor Jorge Alberto Mantilla Ochoa radicó nuevamente una comunicación el 25 de enero de 2022, con la cual entregó la información solicitada tanto en formato USB como físico. 15. El 28 de septiembre de 2023, la entidad dio respuesta en el sentido de indicar que realizado el estudio pertinente se hacía necesario que la sociedad adjuntara documentos adicionales. 16.
El peticionario mediante comunicación con No 2610DTCUN-2024- 0004673 ER, radicó los documentos requeridos por la entidad. 17. En noviembre de 2024, se interpuso acción de tutela, la cual le correspondió al Juzgado 21 de Familia de Bogotá, que ordenó al director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, desplegar las acciones necesarias para responder de fondo la petición del año 2020.
Sin embargo, la entidad no ha actualizado, rectificado o corregido el área del inmueble ni se ha pronunciado con respecto a la calidad de la información remitida con el radicado No 2610DTCUN-2024-0004673 ER. 18. El 27 de junio de 2025, se radicó ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi comunicación No 2610DTCUN-2025-007690-ER en la que se reiteró el requerimiento de actualización, corrección o rectificación del área del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No 50C- 1769286, el cual a la fecha tampoco ha sido atendido por la entidad. 3.
Trámite de la solicitud en primera instancia 19. Mediante providencia del 23 de febrero de 20263, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A admitió la demanda y ordenó la notificación al IGAC. 4. Contestación de la demanda 20. El instituto, a través de apoderada judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que se requiere efectuar una 3 Índice 2 de Samai, del expediente digital del Consejo de Estado Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 rectificación de área con fines catastrales, la cual se encuentra contemplada en la Resolución 1040 del 8 de agosto del 2023 (artículo 4.5.4). 21.
Por lo anterior, procedió a realizar la debida solicitud de documentos necesarios para ejecutar la rectificación mencionada lo cual se evidencia en las respuestas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi a cada una de las solicitudes del demandante. 22. Señaló que, a la fecha, el instituto se encuentra a la espera de que el peticionario aporte los documentos necesarios para culminar el trámite de rectificación de área con fines catastrales. 23.
Como argumento de defensa, sostuvo que el trámite solicitado por el demandante no se ajusta a los lineamientos contemplados en la Resolución Conjunta IGAC N° 1101 SNR N° 11344 del 31 de diciembre de 2020. La rectificación del área del predio N° 25-473-00-00-00-00-0001-0901-9-00-00- 0425 no obedece a imprecisión en los linderos, sino a una inconformidad relacionada con la información reflejada en el impuesto predial. 24.
En síntesis, afirmó que el trámite solicitado por el accionante corresponde a una rectificación con fines catastrales y no a un procedimiento con efectos registrales, por lo que no habría un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo de esta entidad en los términos planteados por el demandante. 25. Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por inexistencia de obligación exigible, en la medida en que el trámite solicitado no es aplicable a la Resolución Conjunta IGAC N° 1101 SNR N° 11344 del 31 de diciembre de 2020, tanto por procedimiento como por vigencia de la norma. 5.
Sentencia de primera instancia 26. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en sentencia del 9 de abril de 20264, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento. 27. Sostuvo que, lo realmente pretendido por la sociedad demandante consiste en que se «expida decisión de fondo frente a la rectificación o corrección del área del predio identificado con matrícula inmobiliaria No 50C-176928625, en cuanto constituye un procedimiento catastral que se encuentra enmarcado dentro de sus deberes normativos», por lo que la acción de cumplimiento resulta improcedente. 28.
Lo anterior, por cuanto la parte demandante sostuvo que ante la vulneración reiterada de su derecho a obtener una respuesta de fondo que atendiera el requerimiento de actualización, rectificación o corrección del 4 Índice 2 de Samai, del expediente digital del Consejo de Estado. Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 metraje del inmueble, interpuso acción de tutela en noviembre de 2024, resuelta a su favor por el Juzgado 21 de Familia de Bogotá que ordenó al director del IGAC que en el término de 48 horas desplegara las acciones necesarias para emitir respuesta de fondo. 29.
Agregó que, a pesar del fallo de tutela, la entidad no ha emitido decisión de fondo lo que configura un claro y evidente desacato a lo ordenado por el juez de tutela. 30. Como consecuencia, concluyó que ya se dictó un fallo de tutela que resolvió lo pretendido mediante la presente acción de cumplimiento; esto es, la expedición de una decisión de fondo acerca de la rectificación o corrección del área del predio identificado con matrícula inmobiliaria No 50C-176928625. 31.
Por tanto, para exigir el cumplimiento del fallo de tutela -que según se aprecia satisface sus pretensiones- la sociedad demandante puede acudir al incidente de desacato. 6. La impugnación5 32. La parte actora solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 33.
Adujo que el fallo incurre en un error de interpretación por cuanto la acción de cumplimiento instaurada no busca ni se agota en obtener una respuesta a las peticiones que en su momento se le presentaron por parte de la sociedad accionante, sino que pretende, en atención a la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, que el Instituto aplique, impulse y lleve a cabo tal como le corresponde en virtud de mandato legal expreso el procedimiento administrativo reglado contenido en los artículos 6, 16, 17, 21, 23 y 24 de la Resolución 1101 de 2020, conforme a las etapas, requisitos y términos perentorios previstos en dicho acto administrativo. 34.
Sostuvo que el tribunal identificó como supuesto mecanismo de defensa alternativo el incidente de desacato derivado del fallo de tutela emitido por el Juzgado el Juzgado Veintiuno (21) de Familia de Bogotá; sin embargo, omitió analizar que este instrumento no es realmente apto para lograr el cumplimiento de las obligaciones previstas en los artículos 6, 16, 17, 21, 23 y 24 de la Resolución No 1101 de 2020. 35.
Afirmó que el desacato tiene como finalidad garantizar la obediencia a una orden concreta emitida por el juez constitucional, en este caso, la respuesta de fondo a la solicitud de información elevada por la accionante en el año 2020, pero no tiene la suficiencia, conducencia, pertinencia y por ende idoneidad 5 La sentencia del 9 de abril de 2026 fue notificada el 17 de abril de 2026 a través de correo electrónico, y el escrito de impugnación fue radicado mediante ese mismo medio el 24 de abril de 2026, término que se encuentra oportuno. Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 para obligar a la Administración a dar cumplimiento integral del procedimiento administrativo contenido en el acto general. 36.
En relación con los argumentos expresados por la apoderada del IGAC en la contestación de la demanda, afirmó que, en todos los documentos suscritos por los funcionarios del IGAC en el trámite de la solicitud presentada por la sociedad Mantilla Ochoa CIA S.A.S. es la misma entidad la que se encargó de señalar la Resolución 1101 de 2020 como el marco normativo bajo el cual debía adelantarse el trámite administrativo que se desprendiere de la rectificación requerida por la sociedad accionante. 37.
Además, afirmó que, fue en ejercicio del principio de confianza legítima que Mantilla Ochoa CIA S.A.S atendió todos los requerimientos realizados por el IGAC en el marco de dicha resolución, para que seis años después, la entidad, en desarrollo de esta acción de cumplimiento, señale que no es ese el acto administrativo llamado a regular la rectificación requerida por la actora y señale que el trámite administrativo reclamado no se ha podido concluir por cuanto Mantilla Ochoa CIA S.A.S no ha remitido la información que se le solicitara desde el diecisiete (17) de noviembre de 2024 cuando la documentación requerida reposa en la entidad desde el primero (1) de diciembre de ese mismo año. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia 38. La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada el 9 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según lo dispuesto en los artículos 1506 y 1527 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado8. 2.
Objeto de la decisión 39. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada Corporación judicial en la sentencia de 9 de abril de 2026, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. 6 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 7 Artículo 152: (…) 14.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 8 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.
Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 40. Con tal fin, deberá absolverse la siguiente pregunta: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del IGAC de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? 41.
De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse si se cumplen con los requisitos de procedencia. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento 42. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 43. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º]. 44.
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 45. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 46. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 47.
Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»9. 48. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»10. 49.
Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento, bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano11. 50. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 51.
Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 10 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 11 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016- 00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.
Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [12] (Negrillas fuera de texto). 52.
Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 53. En el caso concreto se encuentra la solicitud ante el IGAC del 8 de agosto de 2025, en la que la parte actora solicitó el cumplimiento de los artículos 16, 17, 21, 23 y 24 de la Resolución Conjunta 1101 de 2020, artículos 6, 16, 17, 21, 23 y 24 de la Resolución 1101 de 2020. 54.
En el proceso obra constancia de la respuesta otorgada por la entidad, el 3 de marzo de 202, en la que se negó a dar aplicación a lo solicitado. 55. Por tanto, para la Sala se encuentra acreditado el requisito de constitución en renuencia. Como consecuencia, se pasará al estudio de procedencia de este medio de control. 5. Normas que se piden cumplir y procedencia de la acción 56.
La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente. La parte demandante invocó como disposiciones incumplidas los artículos 16, 17, 21, 23 y 24 de la Resolución Conjunta 1101 de 202013, que no han sido derogadas.
Es decir, nos encontramos ante normas vigentes y cuyo tenor es el siguiente: 12 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 13 Por medio de la cual se establecen los lineamientos para la aplicación de los procedimientos catastrales con efectos registrales, la corrección y/o inclusión de cabida en procesos de ordenamiento social de la propiedad, y la corrección de área y/o linderos mediante escrituras aclaratorias.
Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 57. Resolución No. 1101 de 2020: (…) Artículo 6°. Procedimientos catastrales con efectos registrales.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.2.2.16 del Decreto 1170 del 28 de mayo de 2015, adicionado por el Decreto 148 del 4 de febrero de 2020, se consideran como procedimientos catastrales con efectos registrales, los siguientes: actualización de linderos, rectificación de área por imprecisa determinación, rectificación de linderos por acuerdo entre las partes, inclusión de área y/o linderos, y actualización masiva y puntual de linderos y áreas.
Parágrafo. Las verificaciones técnicas realizadas por los Gestores Catastrales en el marco de los procedimientos con efectos registrales serán realizadas mediante métodos directos y/o indirectos o la combinación de los métodos de recolección de información definidos en el Decreto 148 de 2020 o, las normas que lo modifiquen o sustituyan, salvo en los casos en los que en la presente resolución se determine lo contrario.
(…) Artículo 16. Inicio y trámite de los procedimientos catastrales con efectos registrales y otros procedimientos. Los procedimientos catastrales con efectos registrales podrán iniciarse de oficio por el Gestor Catastral competente o a solicitud de parte por los titulares del derecho de dominio. Las entidades públicas que, con ocasión de sus funciones, administren la propiedad de inmuebles propios o ajenos, podrán iniciar a solicitud de parte los procedimientos catastrales con efectos registrales contemplados en la presente resolución. Los procedimientos catastrales con efectos registrales se tramitarán ante el Gestor Catastral que tenga a cargo la prestación del servicio público catastral en el lugar en donde se encuentre ubicado el inmueble.
Para el procedimiento de inclusión en el campo de descripción de cabida y linderos del dato de área y/o linderos en los folios de matrícula inmobiliaria que carezcan de esta información, podrá iniciarse a solicitud del titular del derecho de propiedad, sus herederos, Gestores Catastrales o entidades públicas que administren la propiedad el bien inmueble.
Artículo 17. Solicitud para tramitar los procedimientos de actualización de linderos con efectos registrales, rectificación de área por imprecisa determinación con efectos registrales y rectificación de linderos por acuerdo entre las partes con efectos registrales. Se deberá presentar solicitud con el lleno de los siguientes requisitos generales y específicos: Requisitos generales: Toda solicitud que se presente para iniciar cualquiera de los procedimientos descritos en el presente artículo deberá reunir los siguientes requisitos generales: 1.
La solicitud deberá ser presentada por el titular del derecho de dominio a través de los canales de atención implementados por el Gestor Catastral, bien sea persona natural, jurídica o entidades de derecho público que administren la propiedad de bienes propios o ajenos, éstas últimas solo respecto de los procesos de actualización de linderos con efectos registrales y rectificación de área por imprecisa determinación, o por su apoderado debidamente constituido, indicándose de forma clara y precisa el objeto de la petición, los hechos en que se funda, la dirección de correspondencia y/o correo electrónico.
Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2. Cuando la solicitud sea presentada por parte del propietario del inmueble, se deberá allegar copia de la cédula de ciudadanía, tratándose de personas naturales, o certificado de existencia y representación legal y copia de la cédula de ciudadanía del representante legal, tratándose de personas jurídicas.
Tratándose de personas de entidades públicas, se deberá allegar, copia del certificado de existencia y representación legal de la entidad pública o acta de nombramiento o posesión del representante legal y, en ambos casos, copia de la cédula de ciudadanía del representante legal. 3. Si se actúa mediante apoderado, se deberá aportar el correspondiente poder general otorgado mediante escritura pública o, poder especial debidamente otorgado con la facultad expresa de adelantar el proceso ante el Gestor Catastral competente. 4.
Información que permita identificar los colindantes del predio con nombres y apellidos o razón social, número de identificación, dirección de notificación, y en caso del que solicitante cuente con el número telefónico y/o móvil y correo electrónico. 5. Cuando las entidades públicas dentro de sus procesos misionales hayan elaborado levantamientos planimétricos y/o topográficos y/o actas de colindancias, y/o estudios de títulos estos deberán aportarse.
En todo caso esta información o productos deberán ajustarse a las especificaciones técnicas vigentes expedidas por el IGAC. 6. De manera facultativa, cuando el propietario cuente con estudios de títulos, estos podrán ser aportados con la solicitud. 7. Para certificación de remanentes de predios matrices, el solicitante deberá aportar el plano de localización del predio matriz en medio magnético georreferenciado y editable realizado a través de métodos directos y/o indirectos, en donde se ubique cada una de las ventas realizadas que cuenten con folio de matrícula independiente especificando áreas y colindantes, así como el área y colindantes del remanente.
Al momento de la radicación se confrontará con la base predial (gráfica alfanumérica) cada una de las segregaciones y si alguna no se encuentra incorporada, se deberá radicar trámite para desenglobe, y posterior certificación del área y linderos remanente. 8. La solicitud para los procedimientos de rectificación de área por imprecisa determinación con efectos registrales, actualización de linderos con efectos registrales e inclusión del campo de área, debe ser acompañada por una certificación de la entidad administradora de la propiedad de dicho bien con la precisión del lindero del bien de uso público.
La certificación debe contener los requisitos previstos en esta resolución para el plano predial en el procedimiento de inclusión del dato de área y/o linderos en los folios de matrícula. Parágrafo. Los Gestores Catastrales deben articular con las entidades administradoras de la propiedad de los bienes de uso público de cada jurisdicción, mecanismos de interoperabilidad para facilitar la expedición de los certificados con la precisión del lindero del bien de uso público.
Requisitos específicos: Además de los requisitos generales deberán aportarse los siguientes documentos: 1. Títulos de dominio debidamente registrados del predio objeto de solicitud en donde se identifiquen el área y linderos del predio matriz, así como los predios segregados si existieren. 2. Para predios urbanos superiores a quinientos (500) metros cuadrados y predios rurales desde una (1) hectárea, se deberá aportar el levantamiento planimétrico en medio magnético, georreferenciado y editable, realizado por profesionales competentes o certificados de acuerdo con lo definido por la Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 normatividad vigente, llevado a cabo a través de métodos directos y/o indirectos, el cual debe incluir la descripción técnica de los linderos del predio, su área y mojones debidamente identificados, de acuerdo con los parámetros y especificaciones técnicas vigentes establecidas por la máxima autoridad catastral, con la plena identificación técnica y jurídica del predio y sus colindantes.
Para predios urbanos con área inferior o igual a quinientos (500) metros cuadrados y predios rurales con área inferior a una (1) hectárea el solicitante podrá aportar el levantamiento planimétrico siempre que cumpla con las especificaciones técnicas definidas. (…) Artículo 21. Término de verificación de requisitos de las solicitudes para tramitar procedimientos catastrales con efectos registrales.
El Gestor Catastral competente en el término de diez (10) días hábiles siguientes contados a partir de la fecha de radicación, analizará que la misma cumpla con los requisitos descritos en la presente resolución, según corresponda. De no cumplir con los requisitos, dentro del mismo término requerirá al peticionario para que complete la solicitud en un plazo máximo de un (1) mes.
Antes de vencer el plazo otorgado, el peticionario puede solicitar una prórroga por un término igual de conformidad con lo señalado en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA, o la que la modifique o sustituya. Si la solicitud cumple con la totalidad de los requisitos el Gestor Catastral procederá con la atención del trámite correspondiente al procedimiento catastral con efectos registrales.
Por el contrario, una vez vencido el término aquí señalado o su prórroga, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, el Gestor Catastral competente decretará el desistimiento y el archivo del expediente mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente y contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.
(…) Artículo 23. Trámite de los procedimientos catastrales con efectos registrales. En un plazo máximo de un (1) mes posterior a partir de la fecha de verificación de los requisitos de la solicitud, si la misma cumple, el Gestor Catastral competente analizará el aspecto físico de los predios, a partir de lo consignado en los títulos que reposan en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, los documentos aportados por el solicitante y demás insumos con los que cuente el Gestor Catastral para tal efecto.
Parágrafo 1°. Si el predio ya fue formado o actualizado de acuerdo con los lineamientos técnicos de exactitud posicional y sistema de proyección establecidos por la Resolución 388 de 2020 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, o la que la modifique o sustituya, la descripción de linderos y el cálculo del área se debe realizar de acuerdo con dicha especificación; de lo contrario, se debe realizar con base en el sistema de referencia y proyección de la base geográfica vigente para el municipio a la fecha de atención del trámite.
Cuando el Gestor Catastral efectúe en el municipio la formación o actualización de acuerdo con los lineamientos técnicos de exactitud posicional y sistema de proyección establecidos por la Resolución 388 de 2020 del IGAC o la que la modifique o sustituya, verificará la aplicación de los procedimientos masivos o puntuales descritos en la presente resolución. Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Parágrafo 2°.
El Gestor Catastral será responsable de los procedimientos técnicos surtidos en el marco de su competencia y el régimen jurídico aplicable, debiendo absolver las reclamaciones que surjan con ocasión de los mismos. (…) Artículo 24. Análisis de los aspectos físicos y jurídicos que evidencian que se requiere la actualización de linderos y/o la rectificación de área por imprecisa determinación. Si producto del análisis realizado al aspecto físico y jurídico, el Gestor Catastral competente, evidencia que se requiere la actualización de linderos y/o la rectificación de área por imprecisa determinación, procederá a expedir el acto administrativo y ordenará su inscripción ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva. 58.
Sin embargo, la Sala advierte que, más allá del obedecimiento de los artículos invocados en la demanda, y de la obligación de expedir decisión de fondo frente a la rectificación o corrección del área del predio identificado con matrícula inmobiliaria No 50C-176928625, la parte actora propone un debate que escapa al objeto de este medio de control. 59.
En efecto, de los documentos allegados al proceso y especialmente de la contestación de IGAC se advierte que existe un debate jurídico de carácter subjetivo entre la parte actora y la entidad en torno a si el trámite solicitado por el demandante se ajusta a los lineamientos contemplados en la Resolución Conjunta IGAC N° 1101 SNR N° 11344 del 31 de diciembre de 2020. 60.
Así las cosas, para la Sala es claro que, en la actualidad, existe una discusión entre la sociedad Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. y el IGAC en torno al procedimiento aplicable a la solicitud de rectificación o corrección del área del predio identificado con matrícula inmobiliaria No 50C-176928625 y que debe ser resuelta a través de otros mecanismos judiciales. 61.
En efecto, se advierte que se presenta un debate jurídico en torno a los derechos subjetivos del actor, que escapa al objeto y naturaleza de esta acción constitucional, pues el ordenamiento jurídico previó otros medios judiciales, tal y como lo estableció el legislador en el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997. 62. Con fundamento en lo anterior, se evidencia la existencia de otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces, para determinar si la demandada está creando requisitos no previstos en el trámite y la actuación administrativa se encuentra viciada en su legalidad; adicionalmente, hay que tener en cuenta que el procedimiento administrativo en general indica que cuando una autoridad no profiere una respuesta a las peticiones o a los recursos se configura el acto ficto negativo, susceptible de ser controvertido en nulidad y restablecimiento del derecho. 63.
Al respecto, se recuerda que la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta o contó con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. 64. Lo anterior se explica en «[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]»14. 65.
Es decir, no basta con endilgar el incumplimiento de la disposición legal invocada y procurar a través de esta vía que el juez interfiera en las competencias del IGAC. 66. Finalmente, no se alegó ni se encuentra configurado un perjuicio irremediable que permita excepcionar el requisito de procedencia de la subsidiariedad. 67. Como consecuencia, la Sala confirmará el fallo proferido el 9 de abril de 2026, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, pero, de conformidad con los argumentos en la parte motiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del 9 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que declaró improcedente la acción de cumplimiento, de conformidad con los argumentos expuestos en este fallo.
SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). Demandante: Mantilla Ochoa y CIA S.A.S. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 25000-23-41-000-2026-00106-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx