Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00400-01 Demandante: CARLOS ADOLFO GÓMEZ HIGUITA Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Tema: Tutela contra acto administrativo – declara improcedencia por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad1.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 3 de marzo de 2023, por la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A negó la solicitud de amparo interpuesta por el actor. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El señor Carlos Adolfo Gómez Higuita, a través de apoderado, presentó acción de tutela2 contra el «CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA», con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales «a la igualdad, equidad, trabajo, libre desarrollo de la profesión, mínimo vital y principio de favorabilidad».
Las mencionadas garantías constitucionales las estimó vulneradas por la autoridad en mención, con ocasión a la expedición de su tarjeta profesional de abogado, toda vez que esta se le dio con una vigencia de carácter temporal, mientras que a algunos de sus compañeros de carrera, que ingresaron a estudiar en la misma fecha que él, no se les impuso ninguna restricción. 1.2.
Pretensiones La parte actora solicitó lo siguiente: 1 Se reitera la posición adoptada en la sentencia de 16 de marzo de 2023, con ponencia del magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio, dentro del expediente 11001-03-15-000-2023-00928-00. 2 Mediante escrito radicado el 30 de enero de 2023, en el buzón electrónico tutelaenlinea3@deaj.ramajudicial.gov.co y remitido a la Secretaría del Consejo de Estado, en la misma fecha.
Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO. Por todo lo anterior señor Juez, solicito respetuosamente se ordene al Consejo Superior de la Judicatura que, en la mayor brevedad posible, expida la tarjeta profesional definitiva de abogado a mi prohijado, el señor CARLOS GOMEZ HIGUITA, en aras de impedir que se siga vulnerando su derecho al trabajo, igualdad, libre desarrollo a la profesión, equidad, principio de favorabilidad y mínimo vital.
SEGUNDO. Que se dé cumplimiento al fallo de tutela con radicado No. 11001-03- 15-000-2022-03409-00 mediante el cual se ordenó expedir la tarjeta profesional de abogado a la señora KATHYA MARCELA ALVAREZ y por su parte PREVENIR al Consejo Superior de la Judicatura para que en lo sucesivo se abstenga de exigir el requisito consagrado en la Ley 1905 de 2018, hasta tanto se pueda materializar la presentación del examen de la conforme a las consideraciones expresadas en el proyecto, fallo que solicito se tenga a consideración al dictar sentencia, teniendo en cuenta su efecto INTER COMUNIS, y lo que por efecto, negar la expedición de la Tarjeta Profesional definitiva de abogado, implicaría imponer una carga lesiva a mi prohijado, de la cual, no tiene el deber jurídico de soportar, en virtud del principio de la condición más beneficiosa, teniendo en cuenta que esta supone la existencia de una situación fáctica concreta ya reconocida, siendo esta el fallo de tutela INTER COMUNIS con radicado 202203409 de conocimiento de la SALA PLENA CONTENCIOSA - SECRETARIA GENERAL SECCIÓN QUINTA, toda vez que esta es más favorable a mi prohijado que la impuesta actualmente, ante esto la Corte Constitucional ha manifestado que: […]3. 1.3.
Hechos La parte actora fundó su escrito de tutela en la siguiente síntesis: Señaló que una vez se le reconoció la asignación de retiro por haber laborado al servicio de la Policía Nacional, decidió iniciar sus estudios en derecho en la Universidad Politécnico Grancolombiano, dado que existía un convenio entre este ente universitario y la institución donde laboró por 33 años, a través del cual se le posibilitaba acceder a diferentes beneficios educativos.
Explicó que una vez obtenido su título de abogado y con fundamento en unos fallos de tutela4, el 4 de octubre de 2022 remitió un correo a la dirección electrónica regnal@cendoj.ramajudicial.gov.co, con el fin de que le fuera expedida su tarjeta profesional de abogado, previa acreditación de los requisitos que el Consejo Superior de la Judicatura exigía para ese momento.
Alegó que el 17 de noviembre de 2022, la autoridad accionada le expidió la tarjeta profesional de abogado N.º 395.960, sin embargo, a esta se le dio el carácter de provisional, con una vigencia hasta el 30 de abril de 2024, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1905 de 20185 y el Acuerdo PCSJA2211985 de 20226. Manifestó que el 16 de diciembre de 2022, presentó una petición ante el Consejo Superior de la Judicatura a través de la cual solicitó que se le expidiera su tarjeta profesional definitiva y se le explicaran las razones por las cuales a algunos de sus colegas sí se les entregó el citado documento sin otras exigencias, pese a que iniciaron sus estudios con posterioridad a la expedición de la Ley 1905 de 2018. 3 Trascripción literal del original con posibles errores. 4 El actor cito los fallos proferidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en los procesos 11001-03-15-000-2022-038470-00 y 11001-03-15-000-2022-03409-00. 5 «Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado» 6 «por medio del cual se establecen normas para la expedición de tarjetas profesionales de abogados y se dictan otras disposiciones».
Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comentó que la mencionada entidad le informó lo siguiente: […] el pasado 03 de octubre la Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano, mediante correo electrónico suscrito por Brayan Camilo Garzón Castellanos de Registro y Control Académico, reportó las siguientes fechas de inicio de carrera y de grado: 04/02/2019 y 29/09/22 mediante acta 561 ( ), por lo que conforme con el artículo 85 de la Ley 270 de 1996, la ley 1905 del 2018, el acuerdo PSCJA22-11985 del 2022, y la tarjeta remitida por el señor Carlos Adolfo Gómez y la Institución Universitaria, se le asignó la tarjeta profesional de abogado con vigencia provisional, por lo que se reportó que el inicio de sus estudios fue posterior al 28 de junio del 2018 […]. 1.4.
Fundamentos de la solicitud El actor consideró que el Consejo Superior de la Judicatura vulneró sus derechos fundamentales «a la igualdad, equidad, trabajo, libre desarrollo de la profesión, mínimo vital y principio de favorabilidad», toda vez que le expidió su tarjeta profesional de abogado con carácter temporal y con una vigencia hasta el 30 de abril de 2024, cuando a algunos de sus compañeros de estudio que entraron a la universidad en la misma fecha que él, se les otorgó el documento de manera definitiva.
Al respecto, explicó que si bien no se le limitó el ejercicio de su profesión, con la aplicación del Acuerdo PSCJA22-11985 del 2022 se evidencia un trato desigual, pues existe un listado de personas a quienes se les entregó el documento a pesar de haber iniciado sus estudios con posterioridad a la expedición de la citada ley, mientras que a él no. Informó que está próximo a ser adulto mayor, razón por la cual consideró que la actuación de la entidad accionada vulneró sus garantías fundamentales, dado que se reduce el tiempo en el que podrá ejercer su profesión. Consideró que no se puede catalogar como un hecho superado la posibilidad que se les dio a los graduados en vigencia de la Ley 1905 de 2018 de solicitar su inscripción en el Registro Nacional de Abogados sin necesidad del certificado de aprobación del examen de Estado que implementó la mencionada ley, dado que aun no se ha satisfecho su pretensión, esto es, obtener la tarjeta profesional de carácter definitivo.
Puso de presente que en los procesos de tutela identificados con los radicados 11001-03-15-000-2022-03847-01 y 11001-03-15-000-2022-03409-00, la Sección Quinta del Consejo de Estado ordenó al Consejo Superior de la Judicatura expedir la tarjeta profesional de abogado a los accionantes, a pesar de que estos se encontraban en sus mismas condiciones.
Finalmente, consideró que imponer una vigencia para su tarjeta profesional provoca incertidumbre sobre los procesos judiciales que lleva hasta la fecha, dado que se interrumpirá el ejercicio de su profesión hasta que se materialice el examen de Estado que implementó la Ley 1905 de 2018. Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Trámite de la acción Con auto de 2 de febrero de 2023, la magistrada sustanciadora del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar al presidente del Consejo Superior de la Judicatura, como autoridad accionada. Además, ordenó comunicar el auto a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que si lo considera procedente interviniera en el presente asunto. 1.6.
Contestaciones Realizadas las notificaciones correspondientes, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital de la acción de tutela, se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1. Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia El director de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia solicitó que se niegue el amparo deprecado en la acción de tutela, comoquiera que no existe vulneración a ningún derecho fundamental del tutelante.
En primer lugar, explicó que el artículo 1.° de la Ley 1905 de 2018 dispuso que «Para ejercer la profesión de abogado, además de los requisitos exigidos en las normas legales vigentes, el graduado deberá acreditar certificación de aprobación del Examen de Estado que para el efecto realice el Consejo Superior de la Judicatura». Así mismo, que en el artículo 2.° de la citada disposición se determinó que este requisito se aplicaría a quienes iniciaran la carrera de derecho después de su promulgación. Informó que con ocasión a lo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura autorizó al Director Ejecutivo de Administración Judicial suscribir un convenio interadministrativo con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES) para implementar el examen y poder ejercer la profesión de abogado.
Afirmó que el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo No. PCSJA22- 11985 del 29 de agosto de 2022 en el que se determinó que «para los graduados destinatarios de la Ley 1905 de 2018 que aún no presentan el examen de Estado, podrán solicitar sin la acreditación del certificado de aprobación del examen, su inscripción en el Registro Nacional de Abogados y la expedición de una Tarjeta Profesional de Abogado, que tendrá carácter provisional con vigencia hasta la publicación de los resultados de la primera prueba».
Sobre el caso concreto, puso de presente que el 4 de octubre de 2022, el actor solicitó la expedición de la tarjeta profesional de abogado como titulado por la Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano, sede Medellín, entidad que posteriormente le informó que tutelante inició la carrera de derecho el 04 de febrero de 2019 y la finalizó el 29 de septiembre de 2022.
Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, expuso lo siguiente: No obstante lo anterior, esta Unidad mediante correo electrónico del 22 de octubre de 2022, remitió el oficio de fecha 21 de octubre de la misma anualidad, dirigido a la Doctora NAYIBE PAOLA JIMÉNEZ RODRÍGUEZ, Directora Escuela Derecho y Gobierno Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano Medellín, reiteró las peticiones realizadas mediante los oficios del 14 de septiembre y 30 de septiembre de 2022, donde se solicita se sirva informar a la Unidad la fecha de inicio de la carrera de Derecho de los graduados, teniendo en cuenta los procesos de homologación, transferencias internas o externas y/o cualquier situación administrativa que tenga incidencia en la fecha de inicio del programa académico de Derecho, precisando si conforme a los estatutos internos de la Universidad, esta representa continuidad de dicho programa, con el fin de determinar la aplicación de la Ley 1905 de 2018, para lo cual se anexó un Archivo Excel que contiene la relación de 45 personas que han solicitado la Tarjeta Profesional de Abogado, entre los cuales se encuentra el Dr. CARLOS ADOLFO GÓMEZ HIGUITA, sin que a la fecha se haya recibido respuesta, cuyas copias se adjuntan.
Señaló que de conformidad con la información suministrada por la institución universitaria y en aplicación a lo dispuesto por la Ley 1905 de 2018 y el Acuerdo No. PCSJA22-11985 del 29 de agosto de 2022, se inscribió al actor en el Registro de Abogados y se le asignó la tarjeta profesional de abogado N.º 395.960, bajo el acta N.º 24604 del 17 de noviembre de 2022, con una vigencia provisional, comoquiera que este inició sus estudios después de haber sido promulgada la Ley 1905 de 2018.
Relató que a las señoras Elizabeth Jaramillo Rodríguez y Katya Marchela Álvarez Olivella les fueron expedidas sus tarjetas profesionales en cumplimiento de las ordenes judiciales dadas en los procesos de tutela identificados con los radicados 11001-03-15-000-2022-03847-00 y 11001-03-15-000-2022-03409-00, respectivamente. Además, comunicó que la entidad que representa analizará cada caso particular para que, por conducto de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, se adelanten las acciones judiciales y administrativas pertinentes, cuando se observe que se expidió una tarjeta profesional a quienes iniciaron la carrera judicial con posterioridad al 28 de junio de 2018, sin haber presentado el examen de Estado. 1.7.
Fallo impugnado Mediante sentencia de 3 de marzo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A negó el amparo invocado por el señor Carlos Adolfo Gómez Higuita, al considerar que no se evidenció una afectación a sus garantías constitucionales por el hecho de que la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares haya emitido una tarjeta profesional con carácter provisional.
El a quo constitucional para sustentar su decisión, en primer lugar, destacó que el accionante es destinatario de la Ley 1905 de 2018, pues ingresó a cursar sus estudios en derecho el 4 de febrero 2019, es decir, con posterioridad al 28 de junio de 2018, fecha en la que se publicó la mencionada normativa. Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respectó, explicó que mediante el Acuerdo No. PSCJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, el Consejo Superior de la Judicatura estableció que debido a que el examen de Estado se encuentra en fase de implementación, las personas a las que les resulten aplicables las disposiciones de la Ley 1905 de 2018, están facultadas para obtener su tarjeta profesional de manera provisional, hasta tanto se lleve a cabo y se publiquen los resultados de la primera prueba.
Por lo tanto, aclaró que la negativa de expedirle al tutelante una tarjeta profesional con carácter definitivo no implica una vulneración de sus derechos fundamentales, puesto que para acceder a ese tipo de tarjeta debe cumplir con el requisito exigido en la Ley 1905 de 2018. En cuanto a la presunta vulneración del derecho a la igualdad en relación con sus compañeros, a quienes al parecer les fue expedida la tarjeta profesional sin condicionamientos, explicó que dentro del expediente no obraba prueba que permita evidenciar que hubiesen iniciado los estudios en la misma institución universitaria que el accionante ni en la misma fecha que él, situación que no permite determinar un trato desigual.
Expuso que si la parte actora se encuentra inconforme con la reglamentación dispuesta mediante el Acuerdo PCSCJA22-11985 del 29 de agosto de 2022, al ser este un acto administrativo de carácter general, puede ejercer el medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2014, para obtener su remoción del ordenamiento jurídico.
Por último, comentó que si bien en los fallos invocados por el actor, la Sección Quinta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales de los actores, tales decisiones «no constituye un precedente aplicable al caso bajo estudio, de un lado, porque tiene efectos inter partes y no intercomunis, como se alegó en el escrito de la demanda de tutela, y de otra parte, porque dicha decisión se adoptó con anterioridad a que se dictara el Acuerdo PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, es decir, cuando no existía la reglamentación para expedir la tarjeta profesional temporal, respecto de los casos como los del señor Carlos Adolfo Gómez Higuita»7. 1.8.
Impugnación Mediante escrito enviado el 15 de marzo de 20238, el actor impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se revoque para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la acción de amparo. Por un lado, explicó que el a quo constitucional pasó por alto la página 53 de los anexos de la demanda, donde se evidencia que algunos de los profesionales sí ingresaron en la misma fecha e institución que él, esto es, el 4 de abril de 2019. 7 Trascripción literal del original con posibles errores. 8 La sentencia de primera instancia fue notificada el 10 de marzo de 2023 y el escrito de impugnación fue presentado el 15 de marzo del mismo año. Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, indicó que tampoco se avizoraron las páginas 54 y 55 del mismo anexo ni el listado adjunto en el proceso radicado con el número 11001-03-15- 000-2022-03409-00, en donde la Universidad Politécnico Gran Colombiano relacionó el titulo y fecha de inicio de la carrera de algunos profesionales del derecho, entre ellos Édison Manuel Rincón García, Katya Marchela Álvarez Olivella y Elizabeth Jaramillo Rodríguez, quienes al igual que él empezaron sus clases el 4 de febrero de 2019.
De otra parte, anexó copia del oficio remitido por la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, en donde se solicitó a la Oficina de Registro y Control Académico del Politécnico Gran Colombiano, la aclaración de fechas de inicio de la carrera de derecho de los graduados. Ahora bien, respecto al fallo de tutela de 4 de agosto, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del expediente radicado 11001-03-15-000- 2022-03409-00, en el que se accedió al amparo pretendido por la señora Katya Marchela Álvarez Olivella, explicó que en este sí se dio un efecto inter comunis, comoquiera que en el enunciado del tema de la citada sentencia se dijo: «Tema: Expedición de tarjeta profesional de abogado.
Examen de Estado. Efecto inter comunis de los fallos de tutela. Concepto de amparo». Por lo tanto, solicitó que se tenga en cuenta dicho efecto y se ordene al Consejo Superior de la Judicatura expedir su tarjeta profesional definitiva.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 3 de marzo de 2023, proferida el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 3 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se negó la solicitud de amparo interpuesta por el señor Carlos Adolfo Gómez Higuita. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) las generalidades de la acción de tutela;
(ii) la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia frente a actos administrativos; y (iii) el caso concreto. Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Generalidades de la acción de tutela Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuandoquiera que resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o, excepcionalmente, de particulares.
Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes.
En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine.
Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar del uso inadecuado este mecanismo, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. 2.4. La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia frente a actos administrativos.
El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
Del texto de la norma referida se evidencia que, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia9. 9 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos.
Por tanto, debe haber claridad en que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que tiene la competencia para conocer de las controversias que se puedan suscitar de un acto administrativo, frente al cual se pueden pedir medidas cautelares en los términos de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). No obstante, a pesar de ser este el juez natural de este tipo de asuntos es claro que en determinadas oportunidades el enfoque bajo el cual se resuelven no es suficiente para precaver la vulneración de derechos fundamentales, pues se puede dar el caso de que tal transgresión sea el producto de una decisión administrativa que a la luz del ordenamiento contencioso se encuentre revestida de legalidad.
En esos casos, la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior. 2.5. Caso concreto 2.5.1. En síntesis, en el sub examine la parte tutelante alegó que el Consejo Superior de la Judicatura vulneró sus garantías constitucionales a la igualdad, al trabajo, al libre desarrollo de la profesión, al mínimo vital y el principio de favorabilidad, toda vez que le expidió su tarjeta profesional de abogado con un carácter temporal y una vigencia hasta el 30 de abril de 2024, pese a que a algunos de sus compañeros, quienes al igual que él iniciaron sus estudios en la misma fecha, sí se les entregó el documento sin ningún tipo de restricción. En primera instancia, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, negó el amparo invocado por el actor, al considerar que este es destinatario de lo dispuesto en la Ley 1905 de 2018, pues ingresó a cursar sus estudios en derecho 4 de febrero 2019, es decir, con posterioridad al 28 de junio de 2018, fecha en la que se publicó la mencionada norma.
En ese sentido, aclaró que la negativa de expedirle al actor una tarjeta profesional con carácter definitivo no vulnera sus derechos fundamentales, puesto que, para acceder a ese tipo de tarjeta, el tutelante debe cumplir con el requisito exigido en la Ley 1905 de 2018. Sobre la vulneración del derecho a la igualdad, respecto de las personas que presuntamente iniciaron los estudios en la misma fecha que el actor, explicó que dentro del expediente no obraba prueba que permita evidenciar que hubiesen estudiado en la misma institución universitaria que él ni en la misma fecha, por lo que no encontró un trato desigual.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, destacó que la parte actora cuenta con el medio de control de nulidad para solicitar la remoción del ordenamiento jurídico del Acuerdo PCSCJA22-11985 del 29 de agosto de 2022, ante su inconformidad por lo reglamentado en ese acto administrativo.
Por último, explicó que los fallos mencionados por el actor de la Sección Quinta del Consejo de Estado no constituyen un precedente aplicable al caso bajo estudio, porque tiene efectos inter partes y no inter comunis, como lo alegó el tutelante, y dado que el Acuerdo PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022 fue expedido con posterioridad a los citados fallos de tutela.
Inconforme con esta decisión, el señor Carlos Adolfo Gómez Higuita la impugnó y solicitó que se revoque, para que en su lugar se acceda al amparo deprecado, pues consideró que en el fallo de primera instancia se pasó por alto unas pruebas que demostraban que algunos de sus compañeros sí ingresaron en la misma fecha (4 de abril de 2019) e institución que él. Por último, pidió que se tenga en cuenta el efecto de la sentencia de 4 de agosto, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del expediente radicado 11001-03-15-000-2022-03409-00, el cual sí es inter comunis, pues en el tema de la sentencia se dispuso: «Tema: Expedición de tarjeta profesional de abogado.
Examen de Estado. Efecto inter comunis de los fallos de tutela. Concepto de amparo». 2.5.2. Revisado el material probatorio allegado al expediente, se observa que mediante el acta de registro N.º 24604, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia le asignó al actor la tarjeta profesional con vigencia provisional N.º 395960, hasta el 30 de abril de 2024, como se advierte a continuación: Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, en respuesta a la petición de 14 de diciembre de 2022, radicada por el actor, la entidad accionada le informó mediante el oficio de 30 de diciembre de ese mismo año que no era procedente expedir su tarjeta profesional definitiva, en virtud de las siguientes consideraciones: El 4 de octubre siguiente, el señor Carlos Adolfo Gómez Higuita nos envió al correo electrónico regnal@cendoj.ramajudicial.gov.co el formulario único de múltiples trámites diligenciado, fotocopia de la cédula N.º 71664910, el recibo de consignación con fecha de 30 de septiembre de 2022, la fotografía tipo documento y el acta de grado N.º 561 de la Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano. Por lo que, conforme con el artículo 85 de la Ley 270 de 1996, la Ley 1905 de 2018 y el Acuerdo PSCJA22-11985 del 2022, la información remitida por el señor Carlos Adolfo Gómez Higuita y la Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano, esta Unidad mediante el Acta N.º 24604 de 17 de noviembre de 2022, le asignó la tarjeta profesional de abogado N.º 395.960 con la anotación de vigencia provisional, toda vez que se reportó que el inicio de sus estudios fue posterior al 28 de junio de 2018.
Esta tarjeta profesional de abogado fue entregada el 28 de noviembre de 2022, y hasta esa fecha, en ningún momento la Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano indicó que en su caso se adelantó un trámite de homologación, transferencia externa o cualquier situación administrativa que tenga incidencia en su fecha de inicio del programa académico de derecho.
A partir de lo señalado en el artículo 2 de la Ley 1905 de 2018, esta Unidad ha establecido que, para determinar la procedencia de la anotación de provisionalidad en las tarjetas profesionales de abogado en los casos en que una persona cursó sus estudios de la carrera de derecho en más de una universidad, se tomará como fecha de inicio de estudios, aquella en la que ingresó por primera vez al programa, siempre que este tiempo haya sido homologado por la institución de educación superior que emitió el acta de grado.
Sin embargo, en el caso del señor Carlos Adolfo Gómez Higuita la homologación se realizó sobre asignaturas cursadas en el programa de Técnico Profesional en Servicios de la Policía, y por tanto solo se toma como fecha de inicio la de la carrera de derecho. Vale la pena resaltar, que la tarjeta profesional de abogado con vigencia provisional tiene iguales efectos y alcances a los atribuidos por el Decreto 196 de 1971 a las tarjetas profesionales de abogado que no tienen condicionada su vigencia, por lo que, tener este documento en dicha condición no vulnera o limita de ninguna manera el derecho al trabajo y a la igualdad de los abogados o sus representados.
Por el contrario, simplemente condiciona la vigencia de la misma al cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 1905 de 2018, siempre que el inicio de la carrera de derecho se haya dado con posterioridad a la entrada en vigencia de la citada ley, esto es, el 28 de junio de 2018. Al respecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 27 de octubre de 2022, con radicado N.º 11001-03-15-000-2022-04960-00, señaló: “2.5.6.1.
El hecho de que el Consejo Superior de la Judicatura hubiese expedido el Acuerdo No. PSCJA22-11985 de 2022 después de que el actor solicitó la expedición de la tarjeta profesional, no significa que se esté exigiendo el requisito del examen de Estado de manera retroactiva, como lo sugiere el demandante. Todo lo contrario, el requisito fue creado en la Ley 1905 de 2018 y es a partir de lo dispuesto en esa norma que se determina la exigencia o no del nuevo requisito para el ejercicio de la profesión de abogado.
El acuerdo expedido por el Consejo Superior de la Judicatura simplemente reglamenta la forma de cumplir un requisito previamente previsto en la ley. Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.6.2.
De hecho, a juicio de la Sala, el Acuerdo No. PSCJA22-11985 de 2022 antes que violar derechos fundamentales del actor, procura garantizar que pueda ejercer la profesión mientras se desarrollan las fases necesarias para la implementación del examen de Estado. En este punto conviene precisar que, contra lo dicho por el demandante, la tarjeta profesional con vigencia provisional no puede equipararse con la licencia temporal de que tratan los artículos 31 y 32 del Decreto 196 de 1971.
La licencia temporal fue prevista para quienes hayan terminado estudios de derecho y no hayan obtenido el título de abogado, situación que difiere del registro y otorgamiento de la tarjeta profesional provisional, que permite ejercer, sin restricciones de cuantía o tipo de proceso, la profesión de abogado en el territorio nacional hasta la publicación de los resultados de la primera prueba realizada.” Así mismo, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 3 de octubre de 2022, con radicado N.º 11001-03-15-000-2022-05285-00, indicó: “Por lo que, el hecho de que su tarjeta profesional tenga la anotación de provisional, no establece limitación alguna para el ejercicio de la profesión, puesto que no se condiciona de manera alguna la facultad de representación que con fundamento en dicho documento le asiste a la parte actora, por lo que no se advierte una vulneración alguna de sus derechos fundamentales, en la medida en que, el actor ya puede ejercer su profesión (…)”.
Adicionalmente, se aclara que la tarjeta profesional de abogado con vigencia provisional no constituye ninguna limitante o impedimento para la vinculación laboral de sus titulares en entidades públicas o privadas, teniendo en cuenta que, dicha condición radica única y exclusivamente en el requisito de aprobar el examen de estado, con el que deben cumplir los graduados de las facultades de derecho del país que hayan iniciado la carrera de derecho con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018.
Respecto de los otros casos señalados en donde se expidieron tarjetas profesionales de abogados sin la anotación de vigencia provisional, se informa que en este momento esos casos se encuentran en revisión por parte de la URNA. Así mismo, se precisa que la expedición de estas tarjetas sin la anotación de vigencia provisional, no exime al señor Carlos Adolfo Gómez Higuita de la presentación del Examen de Estado de la Ley 1905 de 2018, y por tanto se mantiene la anotación de provisionalidad en la tarjeta profesional de abogado N.º 395.960.
Es importante señalar que el «ACTA DE REGISTRO DE TARJETA PROFESIONAL No. 24604 CON VIGENCIA PROVISIONAL» constituye el acto administrativo a través del cual el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia determinó que el actor era merecedor de la tarjeta profesional N.º 395960, con una vigencia temporal hasta el 30 de abril de 2024, con fundamento en la Ley 1905 de 2018 y el Acuerdo PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022.
Al respecto, se debe precisar que, en un caso anterior y similar al que se estudia en esta providencia10, en el cual existía un acto administrativo en el que se otorgó una tarjeta profesional con vigencia provisional, la sala estableció que dicha decisión definía la situación jurídica del interesado y, por lo tanto, podía ser controvertida a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en la Ley 1437 de 2011. 10 Ver la sentencia de 16 de marzo de 2023, con ponencia del magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio, dentro del expediente 11001-03-15-000-2023-00928-00.
Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que, por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos, en consideración a que la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo impone al ciudadano la carga razonable de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de solucionar los conflictos con la administración y proteger los derechos de las personas11.
De igual forma, se ha precisado que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente los medios judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando sean idóneos y efectivos para la protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados, pues «[u]na acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados»12.
En el caso objeto de análisis, ante la existencia de otro medio de defensa judicial, esto es, el de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir las decisiones cuestionadas, impide que el juez de tutela se pronuncie sobre la validez de estas al tener claro que este acto administrativo debe ser controvertido ante el juez natural de la causa ordinaria en virtud de lo estipulado en la Ley 1437 de 2011, marco en el cual incluso, se pueden solicitar las medidas cautelares pertinentes.
Es preciso señalar que el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el referido numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 si, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.
La Corte Constitucional ha indicado que cuando una persona acude al servicio de administración de justicia con el propósito de que le sean protegidas sus prerrogativas, no puede omitir los medios judiciales estipulados en el ordenamiento jurídico, puesto que en la Constitución Política de 1991 se colige que la garantía para la efectividad material de los derechos fundamentales no es un asunto exclusivo de la acción de tutela, habida cuenta que todos los mecanismos ordinarios y extraordinarios previstos en cada materia deben buscar la defensa de aquellos.
En la misma línea, la Corte Constitucional manifestó en la Sentencia T – 030 de 2015: «[q]ue conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando 11 Corte Constitucional, sentencia T-260 de 2018. 12 Corte Constitucional, sentencia T-260 de 2018. Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable […]».
De manera que, podrá ejercerse la acción de tutela contra un acto administrativo, excepcionalmente, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. También, en el evento en que se constata que el medio de control preferente carece de idoneidad y/o eficacia para garantizar la protección oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados.
Entonces corresponde a la Sala estudiar si en la causa concreta procede de forma transitoria ante la configuración de un perjuicio irremediable que afecte de manera directa los derechos fundamentales invocados por el actor. La referida alta corte en sentencia T-097 de 2011, señaló que para que aquel perjuicio se configure se requiere: Frente a la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se esté frente a un perjuicio irremediable, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que únicamente se considerará que tal es la magnitud cuando, “dadas las circunstancias del caso particular, se constate que (iii) el daño es cierto e inminente, esto es, que no se debe a conjeturas o especulaciones, sino que se haya sustentado en la apreciación razonable de hechos reales y apremiantes;
(iv) que involucra gravedad, desde el punto de vista de su incontrastable trascendencia y de la naturaleza del derecho fundamental que lesionaría; y (v) de urgente atención, en el sentido de que sea necesario e inaplazable precaverlo o mitigarlo, evitando que se consume una lesión antijurídica de connotación irreparable (…)”13. En el asunto sub examine dicho perjuicio no se evidencia, teniendo en cuenta que en la actualidad el actor tiene vigente su tarjeta profesional, lo cual le permite ejercer libremente su profesión como abogado.
Así, la Sala no advierte una violación protuberante que permita establecer de plano la necesidad de superar el requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela, en consecuencia, ante la ausencia de una vulneración palmaria se desvirtúa la urgencia alegada por el accionante, con fundamento en la cual pretende que el juez de tutela realice un pronunciamiento respecto de la legalidad de los actos administrativos que demanda, pese a que éste no es el mecanismo idóneo ni eficaz para ello.
Ahora bien, el actor señaló que esta sala de decisión amparó los derechos fundamentales de dos de sus compañeras que, en las mismas circunstancias fácticas que él, también se les había negado la expedición de su tarjeta profesional permanente. Igualmente, consideró que estos fallos tenían efectos inter comunis, toda vez que así estaba señalado en la primera hoja de la sentencia. Sobre este aspecto, es necesario señalar que, en efecto, con anterioridad a la expedición del Acuerdo PSCJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en los procesos 11001-03-15-000-2022-038470-00 y 11001-03-15-000-2022-03409-00, tuteló las garantías constitucionales de los actores y ordenó expedir las respectivas tarjetas profesionales.
Así mismo, dispuso lo siguiente: 13 «T-1316 de diciembre 7 de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes». Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: PREVENIR al Consejo Superior de la Judicatura para que en lo sucesivo se abstenga de exigir el requisito consagrado en la Ley 1905 de 2018, hasta tanto se pueda materializar la presentación del examen de la conforme a las consideraciones expresadas en el proyecto.
CUARTO: EXHORTAR al Consejo Superior de la Judicatura para que en el portal SIRNA actualice el requisito indicado por la Ley 1905 de 2018, únicamente hasta que se cumplan las fases de implementación del “examen de Estado”, dado que exigirlo sin tal proceder conlleva a imponer una carga lesiva a los egresados. No obstante, revisados los supuestos fácticos que dieron lugar a dichas sentencias, se evidencia que para la fecha de expedición de esos fallos (4 de agosto de 2022), no había sido expedido el Acuerdo PSCJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, razón por la cual los hechos de esos procesos difieren de los expuestos en el presente caso, dado que el Consejo Superior de la Judicatura estaba negando la expedición de las tarjetas hasta tanto se presentara el examen de Estado, mientras que en este asunto ya se concedió el documento de manera provisional, con fundamento en el citado acuerdo.
En todo caso, como se mencionó en párrafos anteriores, en reciente oportunidad esta sala, en sentencia de 16 de marzo de 2023 dictada dentro del proceso 11001- 03-15-000-2023-00928-00, declaró la improcedencia de la acción de tutela, por considerar que el actor contaba con otro mecanismo de defensa judicial para atacar el acta de registro de la tarjeta profesional expedida por la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia. En esa ocasión se explicó: Así las cosas, se advierte que el Acta de Registro de Tarjeta Profesional número 25553 con vigencia provisional hasta el 30 de abril de 2024 constituye un acto administrativo definitivo, en el cual el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia decidió, de acuerdo a la normatividad vigente, la expedición de la tarjeta profesional provisional, del señor Iván Enrique Martínez López, de conformidad con la Ley 1905 de 2018 y el Acuerdo PSCJA22-11985 de 2022.
En atención a lo anterior, el señor Martínez López cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para proteger los derechos fundamentales invocados, ya que puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa a través de una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., proceso en el cual podría solicitar el decreto de las medidas cautelares consagradas en los artículos 229 a 241 del C.P.A.C.A. para, así, evitar la consumación o agravación del daño alegado.
Así las cosas, la Sala revocará la sentencia de 3 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que negó la solicitud de amparo interpuesta por el señor Carlos Adolfo Gómez Higuita y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de amparo, debido a que no satisface el presupuesto de la subsidiariedad, pues se itera, el tutelante tiene a su disposición otro mecanismo de defensa judicial eficaz, mediante el cual puede poner de presente la presunta vulneración de sus derechos y solicitar la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que considera lesionan sus garantías constitucionales.
Demandante: Carlos Adolfo Gómez Higuita Demandado: Consejo Superior de la Judicatura Radicado: 11001-03-15-000-2023-00400-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 3 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que negó la solicitud de amparo interpuesta por el señor Carlos Adolfo Gómez Higuita y, en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la acción de amparo, debido a que no satisface el presupuesto de la subsidiariedad.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.