25000234100020250006801 — Consejo de Estado

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide las impugnaciones interpuestas por el Ministerio del Interior y el presidente de la República contra la sentencia de 24 de julio de 2025, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Fundación para el Estado de Derecho, a través de su representante legal, demandó al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República por el presunto incumplimiento del parágrafo 2.º del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011, en el escrito se formuló la siguiente petición: Ordenar al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE) el cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011, mediante la presentación al Congreso de la República del proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los principios de participación democrática, autonomía y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con la participación de los representantes de las comunidades indígenas y de las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso. 2.

Hechos La parte actora señalo que el parágrafo 2 del artículo 37 de la Ley Orgánica 1454 de 2011 impuso al Gobierno nacional la obligación de presentar al Congreso de la República un proyecto de ley especial para regular la conformación y delimitación de las entidades territoriales indígenas dentro de los diez (10) meses siguientes a Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co la entrada en vigencia de esa Ley 1454 de 2011; el término legal venció el 29 de abril de 2012.

Sostuvo que, hasta la fecha, el Gobierno nacional no ha presentado el proyecto de ley especial ante el Congreso de la República. En lugar de ello, ha regulado de manera transitoria la materia por vía reglamentaria mediante, entre otras, las siguientes disposiciones: Decreto Ley 1953 de 2014; Decreto Autónomo Constitucional 632 de 2018 (funcionamiento en áreas no municipalizadas de Amazonas, Guainía y Vaupés);

Decreto Autónomo Constitucional 252 de 2020 (adición de normas al Decreto 1088 de 1993 sobre resguardos indígenas); Decreto Ley 968 de 2024; Decreto Ley 1094 de 2024 y Decreto Ley 1275 de 2024 (materias de salud indígena, reconocimiento de autoridades territoriales indígenas y coordinación ambiental en territorios indígenas). Sin embargo, la actora alude que la ausencia de presentación de un proyecto de ley, ante el Congreso de la República, ha mantenido a los territorios indígenas sin un marco legal definitivo, lo que afecta su autonomía, su coordinación con departamentos, distritos y municipios, así como su acceso estable a competencias y recursos.

El 28 de noviembre de 2024, la Fundación para el Estado de Derecho, en adelante, FEDE Colombia, solicitó al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República que cumpliera con la obligación de radicar el proyecto de ley especial ante el Congreso de la República. Sin embargo, no obtuvo respuesta. 3. Admisión de la demanda 1.2.

En auto de 27 de enero de 2025, el ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó la notificación de lo decidido al extremo activo, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y vinculó en calidad de demandados al Ministerio del Interior y al Congreso de la Republica. 4. Informes 4.1.

El presidente de la república indicó que si bien el parágrafo 2.º del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011 prevé presentar una iniciativa legislativa especial al Congreso de la República por parte del Gobierno nacional, la iniciativa y la competencia directa recaen en el Ministerio del Interior (arts. 115 C.P., 140 Ley 5 de 1992 y el Decreto 2893 de 2011, no en él ni en el DAPRE; afirmó que no existe deber claro, expreso y exigible atribuible a su cargo y propuso la falta de legitimación por pasiva y la falta de agotamiento del requisito de renuencia si este no se dirigió a la autoridad competente.

Negó que hubiera incurrido en alguna omisión; explicó que el presidente, Presidencia y el DAPRE son diferentes, y propuso la falta de legitimación por pasiva por ausencia de competencia material para presentar el proyecto de ley que se pretende. 4.3. El Ministerio del Interior indicó que, si bien no se ha presentado el proyecto de ley, ha adelantado actuaciones para concretar el fin de la disposición invocada a traves de la elaboración de un proyecto que cursa la revisión técnica y jurídica en la Dirección de Asuntos Indígenas, será llevado a la Comisión de Ordenamiento Territorial, al Ministerio del Interior y a la Dirección de Consulta Previa, estimando costos cercanos a $ 5 000 000 000 antes de su radicación en el Congreso; negó la inactividad absoluta y la justificó en la complejidad institucional y la necesidad de consulta previa con las comunidades. 4.4.

La Cámara de Representantes alegó la falta de legitimación por pasiva porque no recibió petición del actor y porque la obligación invocada corresponde a la Rama Ejecutiva; invocó el principio de separación de poderes y solicitó su desvinculación. El Senado de la República guardó silencio. 5. Sentencia de primera instancia En fallo de 24 de julio de 20251, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, primero, declaró que no hay cosa juzgada respecto de la sentencia de 11 de julio de 2018 del Tribunal Administrativo de Boyacá, dictada en el radicado 15001-23-33-000-2018-00300-00, en donde se negó la solicitud de cumplimiento del parágrafo 2.º del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011; segundo, que el Gobierno nacional —integrado por el presidente de la República y el Ministerio del Interior— incumplió dicho mandato legal; y, en consecuencia, ordenó a esas autoridades presentar ante el Congreso, dentro de los doce (12) meses siguientes a la notificación, el proyecto de ley especial que reglamente la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, con participación y consulta previa; finalmente, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Congreso de la República así como del DAPRE y dispuso su exclusión del trámite. 1 Se precisa que este proceso había sido remitido a esta Corporación para resolver en segunda instancia la impugnación formulada contra la sentencia de 20 de marzo de 2025.

Sin emabrgo, a traves de auto de 3 de junio de 2025, se declaró la nulidad que el señor presidente alegó en este trámite ante su falta de vinculación por parte del a quo. En consecuencia, luego de garantizar el derecho de defensa y contradicción del señor presidente de la república, el ponente del Tribunal dictó nueva sentencia de segunda instancia que es la que se resume en este punto.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 6. Impugnaciones 6.1 El Ministerio del Inerior se opuso a la decisión de primera instancia y solicitó revocarla, alegando, de un lado, que el proyecto exigido por el parágrafo 2.º del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011 se encuentra en curso un cumplimiento progresivo (borrador estructurado, remitido desde mayo de 2025 a la Comisión de Ordenamiento Territoria, y pendiente de consulta previa) y, de otro, que dicho mandato no es imperativo, actual e inobjetable porque está condicionado a la consulta previa; apoyó este entendimiento en el fallo del Tribunal Administrativo de Boyacá (rad. 018-00300-00), con fundamento en el cual solicita declarar cosa juzgada por identidad de partes, objeto y causa, y, en consecuencia, revocar lo decidido y estarse a lo resuelto en ese precedente. 6.2.

El presidente de la república pidió revocar la sentencia del Tribunal, indicó que la obligación reclamada compete Ministerio del Interior y no en él de forma autónoma; resaltó que el carece de iniciativa legislativa (artículo 140 Ley 5 de 1992) y que, por mandato del artículo 115 constitucional y del Decreto 2893 de 2011, corresponde al Ministerio del Interior liderar la formulación y radicación del proyecto, de modo que no es sujeto pasivo idóneo de la acción. Indicó que existen avances sustantivos en la construcción del proyecto y que la orden impartida resulta, además, de difícil o imposible cumplimiento en los términos fijados; en subsidio, solicitó que se conceda un plazo superior a 12 meses por la compleja articulación interinstitucional y la consulta previa que se impone realizar en este caso.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 24 de julio de 2025 de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 24 de julio de 2025. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes: Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, respecto de la norma invocada en la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? ¿En el presente caso se debe revocar o confirmar la orden del a quo al advertir la existencia e incumplimiento o no de un mandato imperativo, expreso e inobjetable? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto; y (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo2 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló: 2 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), Sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000- 2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo3. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. Frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición, pero enfocado al fin reseñado4.

(ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]5. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. La subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que 3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia (E). 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

(iv) No pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º]. Lo anterior, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,6 a menos que estén apropiados;7 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales.

En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional8. Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política9.

Lo anterior, sin dejar a un lado la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»10. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU).

MP. Darío Quiñones Pinilla. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 8 Sentencia antes citada. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000- 2004-0047-01(ACU), MP.

Darío Quiñones Pinilla. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.3. De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este11 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12. Igualmente, esta Sección13 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no 11Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. 14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»15. En el caso concreto, la accionante acompañó con la demanda copia del escrito de 28 de noviembre de 2024, en el que le pidió al DAPRE el obedecimiento del parágrafo 2.º del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011, con el fin de radique el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades territoriales indígenas.

A su turno, el DAPRE remitió el asunto por competencia al Ministerio del Interior, pero no obra respuesta alguna en cuanto a que lo pedido que se hubiera proferido dentro del término del artículo 8 de la Ley 393 de 1997. Por tanto, la Sala entiende agotado el requisito de procedibilidad. Ahora bien, la primera instancia vinculó al Ministerio del Interior y al Congreso de la República.

Por otra parte, en atención a la disposición que se pidió acatar, el artículo 115 constitucional, las previsiones del artículo 5 de la Ley 393 de 1997, y como el a quo no vinculó al señor presidente de la república, aquel fue notificado de la existencia de este trámite por esta instancia y como alegó la nulidad que se le puso en conocimiento, con el fin de garantizar su derecho al debido proceso y por ende para asegurar su defensa desde la primera instancia, fue la razón que conllevó a la declaratoria de la nulidad de lo actuado.

En cuanto a lo anterior debe precisarse que el presupuesto de procedibilidad de la renuencia se encuentra cumplido porque fue el juez de cumplimiento, quien con fundamento en el artículo 5 de la Ley 393 de 1997, vinculó a este asunto a las 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co mencionadas autoridades y, por ende, esa circunstancia lleva implícito el agotamiento de procedibilidad de este medio de control. 3.4.

Normas que se piden cumplir y procedencia de la acción. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente.

La demandante invocó como disposición incumplida la siguiente: LEY 2037 DE 2020 (Julio 27) Por el cual se modifica el artículo 6 de la ley 388 de 1997 y se Dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] Artículo 37.Desarrollo y armonización de la legislación territorial. El Gobierno Nacional presentará al Congreso las iniciativas de reformas legislativas correspondientes a la expedición del régimen especial para los departamentos, la reforma del régimen municipal orientada por las prescripciones del artículo 320 de la Constitución Política y la reforma de la legislación en materia de áreas metropolitanas.

Parágrafo 1°. El Gobierno Nacional presentará al Congreso en un período no superior a los seis (6) meses de la vigencia de la presente ley los proyectos de ley sobre un Código de Régimen Departamental, un Código de Régimen Distrital, un Código de Régimen de Área Metropolitana y un Código de Régimen Municipal que integre la legislación vigente sobre la materia.

Parágrafo 2°. En virtud de lo establecido en el artículo 329 de la Constitución Política el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los principios de participación democrática, autonomía y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con la participación de los representantes de las comunidades indígenas y de las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso.

En desarrollo de esta norma y cuando corresponda, el Gobierno Nacional hará la delimitación correspondiente, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial, como instancia consultiva del proceso. […]. [Subraya del ponente]. De acuerdo con lo anterior, el primer requisito para la procedencia de la acción, esto es, que se busque el cumplimiento de normas vigentes, se satisface en este caso, dado que la disposición transcrita, no ha sido derogada o inexequible por parte de autoridad judicial.

No obstante, contrario a lo concluido por el Tribunal a quo, en este caso, sí operó la institución jurídica de la cosa juzgada respecto del Ministerio del Interior y el DAPRE toda vez que existe identidad de causa, objeto y autoridades vinculadas, en relación con en el radicado 15001-23-33-000-2018-00300-00, en donde a través de sentencia de 11 de julio de 2018 del Tribunal Administrativo de Boyacá negó una solicitud de cumplimiento del parágrafo 2.º del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011.

En consecuencia, se revocará lo decidido en la sentencia de 24 de julio de 2024 y se declarará la cosa juzgada parcial en cuanto al Ministerio del Interior y el DAPRE. Ahora bien, la anterior conclusión no se puede predicar en cuanto al señor presidente de la república y el Congreso de la República porque, en el mencionado trámite de 2018, no fueron vinculados ni ejercieron su derecho de oposición; frente a esas autoridades no se puede predicar la transgresión del non bis in ídem, por tanto, la Sala procederá al estudio del fondo del asunto. 3.5.

De la existencia de mandatos imperativos, expresos e inobjetables La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes16.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5.º, 7.º, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio y no prosperarán las pretensiones de la demanda.

Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los mandatos imperativos, expresos e inobjetables 16 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española). Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co que son susceptibles de ser materializados por medio de este mecanismo judicial.

Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera17: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.

Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»18.

Del contenido parágrafo 2.º del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011, se observa que se encuentra orientado a lograr el desarrollo y armonización legislativo del territorio nacional, para lo cual no solo corresponde al Gobierno nacional la presentación del proyecto de ley referido a la conformación de las entidades territoriales indígenas, sino que igualmente busca la presentación de proyectos de ley: i) un régimen departamental, II) un régimen distrital, iii) un régimen de áreas metropolitanas y iv) un régimen municipal, en los cuales se integre la legislación vigente sobre la materia.

Además, la presentación del proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las entidades territoriales indígenas, que es lo que se pretende en esta oportunidad, se encuentra sometido a la estricta aplicación y materialización del derecho fundamental a la consulta previa a las comunidades indígenas, derecho fundamental reconocido y amparado no solo a nivel interno, sino que encuentra amplia protección, a través de instrumentos internacionales de los cuales Colombia hace parte, dando lugar al denominado control de convencionalidad, tal y como lo ha precisado la Corte Constitucional, en la sentencia C-054 de 202319, e incluso ha exhortado a su materialización. Segundo. Exhortar al Gobierno Nacional y al Congreso de la República a que, en el menor tiempo posible, en orden a sus competencias, impulsen, tramiten y expidan la ley orgánica para la conformación de las entidades territoriales indígenas, en los términos de la Constitución, la cual debe ser previamente consultada.

No obstante, la consulta previa que se debe realizar implica una condicionalidad al deber que aquí se pretende —presentación de proyecto de ley al Congreso— e 17Consejo de Estado, Sección Quinta sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 2500-23-41-000-2022- 00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 18 Ramelli Arteaga, A. 2000. La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. 19 Corte Constitucional, exp.

D-14817, sentencia de 8 de marzo de 2023, M. P. José Fernando Reyes Cuartas. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co implica que se desarrolle bajo los siguientes principios rectores que ha definido esta Corporación20: 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, M. P. Álvaro Namén Vargas Bogotá, 30 de agosto de 2016, rad. 11001-03-06-000-2016-00057-00(2290).

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 15 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 16 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Como se observa, la especialidad de los procesos de consulta previa implica deberes previos a diversos actores de la Administración y no la simple imposición unilateral de decisiones públicas; conlleva la garantía de derechos fundamentales de las poblaciones a través del uso de mecanismos de diálogo, participación, concertación y cooperación que logren acuerdos con las propias comunidades indígenas.

Así las cosas, la disposición contenida en el parágrafo segundo del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011 no es pasible de ser ordenada de forma automática como se pretende, toda vez que se encuentra sometida a una condición, esto es, la Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00068-01 17 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co realización de la consulta previa a las comunidades indígenas21; procedimiento que, como se ha informado por las autoridades vinculadas, no se ha realizado e implica múltiples actuaciones que conllevan costos cercanos a $ 5 000 000 000, asunto que, de pretenderse u ordenarse, escaparía al objeto de este mecanismo constitucional en atención a las previsiones del artículo 9 de la Ley 393 de 1997.

En suma, la Sala revocará la sentencia de primera instancia en cuanto ordenó el cumplimiento porque no nos encontramos ante un deber imperativo, expreso e inobjetable; declarará la cosa juzgada parcial en cuanto a unas demandadas, y negará la pretensión frente a las demás vinculadas a este trámite. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.

FALLA:

PRIMERO. Revocar la decisión de primera instancia en cuanto ordenó el cumplimiento del parágrafo 2.º del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011. En su lugar, declarar la cosa juzgada parcial en cuanto al Ministerio del Interior y el DAPRE y negar lo pretendido en cuanto al Congreso de la República y el señor presidente de la república, da acuerdo con las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUAREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx 21 En similar sentido puede consultarse, entre otra, sentencia 7 de diciembre de 2023, radicado 05001-23-33- 000-2023-00947-01.