CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 66001-23-33-000-2018-00181-02 Nº Interno: 4861-20221 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas - Contraloría Municipal Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Insubsistencia de nombramiento por calificación insatisfactoria La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 15 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Gerardo Arley Zapata López, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones 125 de 1°. de diciembre de 2017 y 150 del 28 de diciembre de 2017, por las cuales se declaró insubsistente su nombramiento, como empleado de carrera administrativa, en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 1, de la Contraloría Municipal de Dosquebradas (Risaralda), por calificación insatisfactoria.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: (i) reintegrarlo a la planta de personal en el empleo de profesional universitario, código 219, grado 1, que venía desempeñando o en su defecto en uno de igual o mayor jerarquía; y (ii) pagarle los salarios, prestaciones sociales y demás acreencias laborales dejadas de percibir 1 Las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica Samai. 2 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal desde el momento de su desvinculación hasta que el reintegro se haga efectivo.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El demandante superó el concurso abierto de méritos y fue nombrado en período de prueba, mediante Resolución 66 de 22 de junio de 2015, para proveer el cargo de carrera administrativa denominado profesional universitario, código 219, grado 1, de la Contraloría Municipal de Dosquebradas.

El señor Fernán Alberto Cañas López, en calidad de contralor del municipio de Dosquebradas, desde que comenzó su período, empezó a acosarlo laboralmente, «circunstancia que siempre fue continua y perduró en el tiempo, aprovechándose de la calidad de superior jerárquico […]» (sic). El actor puso en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación el acoso laboral del que fue objeto, organismo que remitió su queja al comité de convivencia laboral de la entidad demandada y, por ello, el señor contralor municipal de Dosquebradas, comenzó a aumentar considerablemente la carga laboral «de manera desproporcionada, injustificada y acortando los términos para entrega de resultados, sin que para ello mediara motivación alguna, a pesar de su buen desempeño para con las labores propias de su cargo como auditor designado de varios procesos internos de la entidad […]» (sic).

El contralor municipal y la directora operativa, durante muchos meses, lo venían atropellando laboralmente, enviándole oficios amenazantes, con observaciones infundadas, obstaculizando cualquier tipo de acción que realizaba en cumplimiento de sus funciones y, además, el primero le negó los permisos que solicitaba. Como consecuencia «de todas las presiones, asechanzas y malos tratos de los había sido víctima» por parte del contralor municipal, experimentó una gran desmejora en su estado de salud, tanto física como mental; por ende, inició proceso de calificación por sospecha de enfermedad laboral, con 3 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal diagnóstico de «SÍNDROME DE AGOTAMIENTO PROFESIONAL (SÍNDROME BURNOUT)” por parte de la Nueva EPS […]».

Igualmente, padeció de estrés laboral y ansiedad, que lo llevó a cometer errores en las funciones que desempeñaba; también consultó especialistas en psicología y psiquiatría, por cuenta del acoso laboral manifestado en la alta carga laboral impuesta, los notables abusos, las conductas desmedidas y los comentarios malintencionados y de grueso calibre.

El contralor municipal de Dosquebradas, en contra del accionante, «de manera irregular y sin mediar justificación, emprendió una calificación de desempeño extraordinaria, lo cual realizó por el período comprendido entre el 2 de febrero al 12 de octubre del año 2017, la que arrojó como resultado un 42.23% y como nivel de calificación “NO SATISFACTORIO” […]» (sic).

El 1.º de diciembre de 2017, el contralor municipal de Dosquebradas expide la Resolución 125, «por la cual se declara insubsistente a un empleado de carrera administrativa por calificación no satisfactoria en el desempeño laboral”, la que sustentó en el resultado de la evaluación del desempeño extraordinaria, que fue llevada a cabo el 12 de octubre de 2017, con un resultado de 42.23%, que lo ubica en un nivel no satisfactorio.

Contra esa decisión interpuso recurso de reposición el 19 de diciembre de 2017, que fue resuelto mediante Resolución 150 de 28 de diciembre de 2017, confirmando la decisión impugnada. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 90, 125 y 209. Las Leyes 136 de 1994, 489 de 1998, 909 de 2004, 1437 del 2012 y 1564 de 2012.

Los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1042 de 1978, 1919 de 2002, 1227 de 2005 y 1083 de 2015. El Acuerdo 565 de 2016 de la Comisión Nacional del Servicio Civil. La parte demandante expuso que los actos acusados están incursos en falsa motivación, porque su calificación del desempeño no satisfactoria fue a todas luces arbitraria, injusta y violatoria del debido proceso, esto es, alejada de los 4 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal lineamientos y parámetros reales a tener en cuenta para dicho fin e inobservó los principios de objetividad, imparcialidad, equidad, justicia y concreción de los hechos al momento de realizar el ejercicio de ponderación o análisis de las evidencias que presuntamente sustentaron la calificación obtenida.

Afirma que fue irregular ya que no observó con la carga de contar con personal que pudiera aportar información verificable en cuanto al cumplimiento de labores o funciones por parte del evaluado (artículo 99 del Acuerdo 565 de 2016 de la Comisión Nacional de Servicio Civil [CNSC]), máxime cuando ni siquiera medió una concertación previa de actividades u objetivos a partir de lo cual pudiere ser medible el rendimiento o propiamente el desempeño. Que los actos acusados están incursos en desviación de poder, toda vez que el procedimiento de calificación se adelantó sin que mediaran los presupuestos legales y el debido proceso, que correspondía para llevar a cabo esta clase de actuaciones; y violaron los principios del orden constitucional y legal referidos al mejoramiento del servicio público y la buena fe que debe regir en las actuaciones de los funcionarios públicos. 2.

Contestación de la demanda. 2.1. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda2. Aseveró que «no se observa en su largo repertorio, más allá de sus manifestaciones, prueba alguna de la supuesta desviación de poder que cree ver el demandante. // Cabe también mencionar que el señor demandante fundamenta el supuesto acoso y presiones en el sentido de indicar que el señor contralor y la señora directora operativa le perseguían por el centro administrativo donde está ubicada la alcaldía y la contraloría en el municipio de Dosquebradas, lo cual no es cierto, en alguna ocasión en vista de sus exageradas y constantes salidas, se le llamó la atención por estar visitando otras dependencias sin estar en una visita de trabajo, también cabe anotar que fueron múltiples los llamados de atención por sus constantes salidas al baño, así lo declararan los testigos compañeros de trabajo, cabe anotar que 2 Folios 145 a 148. 5 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal podía salir 6, 7 y 8 veces al baño en una mañana y lo mismo en la tarde, además de permisos para salir constantemente a otras oficinas, llamados de atención a los cuales […] denominó persecución laboral».

Aclaró que la denuncia por acoso laboral instaurada ante la Procuraduría solo le vino a ser notificada al señor contralor a mediados del año 2018, pues en agosto de 2017, al parecer solo fue remitida al comité de convivencia laboral y desde ese tiempo en adelante no se sabía que había sucedido con esa denuncia, porque de ella solo se vino a tener conocimiento para julio de 2018, cuando notificaron al contralor de la indagación preliminar en la Procuraduría. Aduce que «la evaluación se adelantó tomando todas las consideraciones legales y la declaración de insubsistencia estuvo soportada en fundamentos fácticos y jurídicos ciertos y apegados a la Ley, totalmente alejados de la falsa motivación que pretende mostrar el demandante, menos aún con desviación de poder como lo afirma, tanto las actuaciones precedentes como las definitivas fueron realizadas siguiendo los ritos y procedimientos indicados en las normas». 2.2.

En audiencia inicial de 12 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda decidió vincular como tercero interesado al señor Camilo Arango Rodríguez, quien fue la persona que reemplazó al demandante en la Contraloría de Dosquebradas y, en consecuencia, suspendió la diligencia hasta que fuera notificado (f. 235, e.d.), pero no contestó la demanda. 3.

La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia de 15 de octubre de 2021, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas); considera que «[…] no se advierten conductas que constituyan acoso laboral por parte del señor Contralor de Dosquebradas […] que estuvieran enmarcadas en tratos desiguales, excesivos e imposición de deberes ostensiblemente extraños a las obligaciones laborales.

Que si bien los testigos afirmaron que el señor Contralor hacía más llamados de atención y parecía exigir más al demandante, ello era así debido al constante atraso en que se encontraban 6 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal sus auditorías y a la poca colaboración que exteriorizaba en el manejo de las herramientas ofimáticas […]» (sic).

Que la permanencia en el cargo se encuentra condicionada a la capacidad con la que cuenta el trabajador para cumplir con los objetivos propuestos por la Administración, pues dicho mérito es periódicamente calificado para comprobar el desempeño de sus deberes. Sostiene que «[…] no es admisible pensar que cuando el funcionario calificador, en cumplimiento del control permanente del desempeño laboral del empleado, imparte instrucciones relacionadas con el buen servicio de la administración, hace llamados de atención, supervisa las tareas oficiales encomendadas a sus subalternos advirtiéndoles los posibles errores en que hayan podido incurrir, o lo evalúa de manera insatisfactoria, se constituya en animadversión, por tanto, la evaluación de servicios cumple una finalidad esencial que es comprobar que el funcionario o empleado público conserva los niveles de rendimiento, idoneidad profesional, comportamiento y calidad laboral, así como la eficiencia en el ejercicio de sus funciones, para definir sí el servidor debe permanecer o no en el servicio […]».

Que la parte actora no esgrimió argumento ni aportó prueba tendiente a demostrar que los fundamentos en que se basó la calificación insatisfactoria que obtuvo no fueran ciertos; y las pruebas que obran en el expediente no tienen la contundencia que permita arribar a la conclusión de que el retiro del demandante fue motivado en animadversión del contralor municipal de Dosquebradas, por el contrario, el incumplimiento de labores, evaluado con los actos acusados, no fue desvirtuado.

Menciona que «[…] no resulta entonces suficientemente demostrada la subjetividad y animadversión del señor Contralor de Dosquebradas hacia el actor, y mucho menos, la existencia de una relación causal entre tal situación y el acto de retiro del demandante. En este sentido, estima la Sala que la parte demandante debió acreditar los motivos ajenos a la buena marcha de la administración que determinaron la expedición del acto para desvirtuar la presunción de legalidad, aportando los medios probatorios que dieran cuenta de la existencia de la desviación de poder, sin embargo, en el presente caso 7 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal no atendió la carga probatoria que le correspondía, y por ende, no logró probar los supuestos fácticos en que se fundamentó el cargo de desviación de poder […]» (sic).

Concluye que la parte actora no logró demostrar la existencia de motivos ocultos como supuestos fundamentos de la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento; sus afirmaciones son suposiciones subjetivas y personales que no logran demostrar el alegado cargo de desviación de poder. 5. El recurso de apelación. La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Estima que «[…] El A quo se ha equivocado en la valoración del universo probatorio, cuando la masa de las evidencias y las pruebas nos indican claramente que el trámite de evaluación extraordinaria del actor se encuentra viciado, siendo ésta la que arroja una calificación insatisfactoria que es precisamente en la que se fundamenta equívocamente la declaratoria de insubsistencia aquí demandada […]».

Que el a quo debió revisar de manera minuciosa y detallada los valores porcentuales inmersos en el formato de evaluación extraordinaria, con el fin de establecer las irregularidades, situaciones irreales y datos amañados, que dieron lugar a su calificación insatisfactoria. Dice que «[…] la insubsistencia declarada se basó paradójicamente en evaluación de desempeño NO SATISFACTORIA (extraordinaria), violentándose el proceso para llegar a la misma, y por lo tanto, una actuación trasgresora del debido proceso, ilegal en cuanto al procedimiento, pautas y disposiciones que lo rigen, por modo alguno pueden materializarse como el soporte fáctico y jurídico de los actos administrativos (Resoluciones 125 del 1o de diciembre de 2017 y 150 del 28 de diciembre de ese mismo año) que causan el perjuicio de desvinculación de un empleado de carrera, pues no se les puede dar el alcance o éstos tener la vocación de presunción de legalidad, la misma se cae por su propio peso como se ha dilucidado en el curso de este medio de control y a diferencia de lo concluido por el Tribunal en primera instancia, si se toma en consideración que no hubo compensación o equilibrio valorativo de todas las funciones asignadas a un 8 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal empleado que previamente han sido concertadas (compromisos laborales), que conduzcan a una calificación objetiva, integral y justa, la evaluación llevada a cabo no se fundó en las actuaciones tanto positivas como negativas, razonamientos sobre la medida, cuantificación y verificación del cumplimiento de los objetivos propuestos, sino única y exclusivamente en los aspectos de índole perjudicial frente al evaluado, se omitió la gestión por el jefe de control interno relacionada con la evaluación que sobre el área debía realizar sobre los comportamientos y competencias laborales, habilidades y actitudes del empleado, con el fin de ser tomadas como criterio para la evaluación respectiva […]».

Que existió abuso de autoridad y extralimitación de funciones en este caso, pues no medió un plan de mejoramiento, sino simplemente la evaluación extraordinaria. 6. Alegatos de conclusión En auto de 3 de marzo de 20233, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)4, el 3 Anexo en la herramienta electrónica Samai del Tribunal 4 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 9 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones. Para el efecto se analizará si los actos administrativos acusados que declararon la insubsistencia del cargo que desempeñaba el accionante, por calificación deficiente, se encuentran ajustados a derecho o, por el contrario, fueron expedidos con falsa motivación y/o desviación de poder, porque su retiro fue consecuencia de un sistemático acoso laboral del que fue víctima, como lo afirma en la alzada.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 3.1 Marco normativo y jurisprudencial en materia de insubsistencia de un nombramiento por calificación insatisfactoria; 3.2 Hechos probados; y 3.3 Caso concreto. 3.1 Marco normativo y jurisprudencial en materia de declaratoria de insubsistencia de un nombramiento por calificación insatisfactoria.

El artículo 125 de la Carta Política preceptúa que «[l]os empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley», como que la desvinculación de los primeros «[…] se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley» (se subraya).

En desarrollo de esta disposición, la Ley 909 de 20045, norma que regula el empleo público, en lo relacionado con las calificaciones y el retiro del servicio, prevé: 5 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y otras disposiciones». 10 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal “ARTÍCULO 38.

Evaluación del desempeño. El desempeño laboral de los empleados de carrera administrativa deberá ser evaluado y calificado con base en parámetros previamente establecidos que permitan fundamentar un juicio objetivo sobre su conducta laboral y sus aportes al cumplimiento de las metas institucionales. A tal efecto, los instrumentos para la evaluación y calificación del desempeño de los empleados se diseñarán en función de las metas institucionales.

El resultado de la evaluación será la calificación correspondiente al período anual, establecido en las disposiciones reglamentarias, que deberán incluir dos (2) evaluaciones parciales al año. No obstante, si durante este período el jefe del organismo recibe información debidamente soportada de que el desempeño laboral de un empleado es deficiente podrá ordenar, por escrito, que se le evalúen y califiquen sus servicios en forma inmediata.

Sobre la evaluación definitiva del desempeño procederá el recurso de reposición y de apelación. Los resultados de las evaluaciones deberán tenerse en cuenta, entre otros aspectos, para: […] f) Determinar la permanencia en el servicio.

ARTÍCULO 39. Obligación de evaluar. Los empleados que sean responsables de evaluar el desempeño laboral del personal, entre quienes, en todo caso, habrá un funcionario de libre nombramiento y remoción, deberán hacerlo siguiendo la metodología contenida en el instrumento y en los términos que señale el reglamento que para el efecto se expidan.

El incumplimiento de este deber constituye falta grave y será sancionable disciplinariamente, sin perjuicio de que se cumpla con la obligación de evaluar y aplicar rigurosamente el procedimiento señalado. El Jefe de Control Interno o quien haga sus veces en las entidades u organismos a los cuales se les aplica la presente ley, tendrá la obligación de remitir las evaluaciones de gestión de cada una de las dependencias, con el fin de que sean tomadas como criterio para la evaluación de los empleados, aspecto sobre el cual hará seguimiento para verificar su estricto cumplimiento.

ARTÍCULO 40. Instrumentos de evaluación. De acuerdo con los criterios establecidos en esta ley y en las directrices de la Comisión Nacional del Servicio Civil, las entidades desarrollarán sus sistemas de evaluación del desempeño y los presentarán para aprobación de esta Comisión. Es responsabilidad del jefe de cada organismo la adopción de un sistema de evaluación acorde con los criterios legalmente establecidos.

No adoptarlo o no ajustarse a tales criterios constituye falta disciplinaria grave para el directivo responsable. La Comisión Nacional del Servicio Civil desarrollará un sistema de evaluación del desempeño como sistema tipo, que deberá ser adoptado por las entidades mientras desarrollan sus propios sistemas.

ARTÍCULO

41. CAUSALES DE RETIRO DEL SERVICIO. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: […] b) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa; […]. 11 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal ARTÍCULO

43. DECLARATORIA DE INSUBSISTENCIA DEL NOMBRAMIENTO POR CALIFICACIÓN NO SATISFACTORIA. 1. El nombramiento del empleado de carrera administrativa deberá declararse insubsistente por la autoridad nominadora, en forma motivada, cuando haya obtenido calificación no satisfactoria como resultado de la evaluación del desempeño laboral. 2.

Contra el acto administrativo que declare la insubsistencia del nombramiento procederá recurso de reposición [negrilla fuera del texto].” Resulta pertinente advertir que la precitada normativa (artículo 3º), en cuanto al campo de aplicación, prescribió que «Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad […]», entre otros, a los servidores de carrera que laboren en las entidades territoriales6; y respecto de las contralorías del nivel territorial, en su parágrafo 2°, estableció que «Mientras se expida las normas de carrera para el personal de las Contralorías Territoriales y para los empleados de carrera del Congreso de la República les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley».

Ahora bien, la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 909 de 2004, y el Decreto Ley 760 de 2005, expidió el Acuerdo 565 de 25 de enero de 2016 (vigente a la fecha de la calificación insatisfactoria del actor)7, «Por el cual se establece el Sistema Tipo de Evaluación del Desempeño Laboral de los Empleados Públicos de Carrera Administrativa y en Período de Prueba», y regló la calificación extraordinaria en los siguientes términos: “… ARTÍCULO 27.

EVALUACIÓN EXTRAORDINARIA. Es aquella que se realiza cuando el jefe del organismo la ordene por escrito, basado en información soportada sobre el presunto desempeño deficiente del empleado con respecto a los compromisos concertados o fijados. Esta evaluación sólo podrá ordenarse después de que hayan transcurrido, por lo menos tres (3) meses desde la última evaluación definitiva y comprenderá todo el período no evaluado, teniendo en cuenta las evaluaciones parciales que se hayan realizado.

Es responsabilidad del jefe Inmediato del empleado sujeto de evaluación o de la Comisión Evaluadora según sea el caso, informar al Jefe de la Entidad en forma oportuna sobre el desempeño deficiente del empleado. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 909 de 2004, en firme una calificación de servicios en el nivel no satisfactorio como resultado de la evaluación de carácter anual o extraordinario, el nombramiento del empleado de carrera así calificado deberá ser declarado insubsistente, mediante resolución motivada del Jefe de la entidad. 6 «CAMPO DE APLICACIÓN DE LA PRESENTE LEY.- […]», letra b del numeral 1. 7 Actualmente derogado por el Acuerdo 6176 de 2018 de la CNSC. 12 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal Si la evaluación extraordinaria del desempeño laboral estuviera ubicada en un nivel satisfactorio, destacado o sobresaliente, el lapso comprendido entre la fecha de dicha evaluación y el treinta y uno (31) de enero del año siguiente, constituirá un nuevo período de evaluación, para lo cual será necesario diligenciar nuevamente los instrumentos definidos en el sistema tipo por la CNSC, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de dicha evaluación y se considerará como una evaluación definitiva independiente.

Durante este período se podrán realizar las evaluaciones parciales eventuales a que hubiere lugar. En esta evaluación el evaluador asignará la calificación que corresponda conforme con las escalas establecidas en los numerales 1 y 2 del artículo 17 del presente Acuerdo. Para la evaluación extraordinaria se tendrá en cuenta la sumatoria de la calificación de los compromisos laborales y el desarrollo de las competencias comportamentales, según los siguientes pesos porcentuales: a) Compromisos laborales 85% b) Competencias comportamentales 15% De lo anterior se destaca que el retiro del servicio de los empleados de carrera administrativa se produce por la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento, cuando no se supera la calificación extraordinaria, ordenada por el jefe de la entidad, cuando existen evidencias de un desempeño deficiente. 3.2 Hechos probados. i) El demandante ingresó a la demandada por Resolución 66 de 22 de junio de 2015, en período de prueba dentro de la carrera administrativa, en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 1, de la planta globalizada de la Contraloría Municipal de Dosquebradas (Doc. 01, ff. 83-84, descargado de la herramienta electrónica Samai). ii) A continuación se tendrán en cuenta las pruebas que guardan relación con la calificación deficiente que sustentó el retiro del actor y que también fueron tenidas en consideración por el a quo: - Memorando de asignación de auditoría 8-2016, mediante el cual el director operativo técnico le comunica, entre otros, al actor, su asignación de auditoría regular al Instituto de Desarrollo Municipal (IDM), vigencia 2015 (ff. 87 a 94, ibidem). 13 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal - Oficio de 22 de agosto de 2016, signado por el demandante dirigido al contralor municipal de Dosquebradas (Risaralda), en que informa sobre la afectación de los compromisos laborales con la modificación al plan general de auditoría territorial para la vigencia fiscal 2016 (f. 98, edjusdem). - Oficio de 23 de octubre de 2016, suscrito por el contralor municipal de Dosquebradas, en el que le indica al accionante el retraso en entrega de informes preliminares y finales de auditorías asignadas (ff. 99 y 100, del mismo documento electrónico), en los siguientes términos: “… Mediante Memorando de Asignación No. 0013-2016, del 13 de julio de 2016, le fue encargada la Auditoría Especial vigencia 2015, de las Instituciones Educativas: AGUSTIN NIETO CABALLERO, BOSQUES DE LA ACUARELA, CATAGENA, EMPRESARIAL Y MANUEL ELKIN PATARROYO, en el cual se estableció fecha de cierre el día 31 de octubre de 2016, con la entrega del expediente de acuerdo a la guía de Auditoría Territorial GAT, como en efecto a la fecha del día de hoy 23 de noviembre de 2016, no ha ocurrido.

Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, Artículo 48 Numero 2. Mediante Memorando de Asignación No. 01 del 1 de febrero de 2016, le fue asignada la Auditoria Exprés atención a denuncia DEN 00070-2015, sobre presuntas irregularidades en el contrato de obra No. 538 de 2013, cuyo objeto fue la construcción de la planta de tratamiento de aguas del Acueducto Aguazul del Municipio de Dosquebradas, y el cual fijó como fecha de cierre el 8 de abril de 2016, para la entrega de papeles de trabajo y documentos de la auditoría, sin que a la fecha se haya realizado de [a]cuerdo con la Guía de Auditoría Territorial GAT.

Que mediante D.C.133-2016, se dio traslado por competencia, [a la] solicitud de revisión del contrato No. 087-2015, denuncia presentada por la contratista CLAUDIA MILENA MARIN GARCIA. A la fecha no se conoce el estado actual de la auditoria. Ley 1757 de 2015, Artículo 70. Mediante D.C. No. 142-2016, se dio traslado por competencia, solicitud de revisión del contrato No. 090-2015 por no pago total, de ANDRES CARVAJAL MARIN, sin que a la fecha se conozca sobre el proceso Auditor.

Ley 1757 de 2015, Artículo 70. Mediante D.C. No. 157-2016 Remisión del Derecho de Petición DORF- DPE.000222016, Luis Roberto Restrepo Jaramillo, No se conoce informe del proceso Auditor, de [a]cuerdo con la Guía de Auditoria Territorial GAT. Y Ley 1757 de 2015, Artículo 70. Mediante Memorando No. 016-2016, de septiembre 14 de 2016 fue comisionado para atender denuncias relacionadas con la Secretaría de Educación del Municipio de Dosquebradas con Operador Programa de Alimentación Escolar PAE.

A la fecha no se conoce informe del proceso Auditor, de Acuerdo con la Guía de Auditoria Territorial GAT. Y Ley 1757 de 2015, Artículo 7. Mediante Memorando No. 018 -2016, de fecha septiembre 15 de 2016, le fue asignada atender la Denuncia DORF-.DEN.00051-2016, relacionada con prohibiciones presupuestales en la Institución Bosques de la Acuarela, se determinó como fecha de entrega de informes octubre 21 de 2016, A la fecha no se conoce actuaciones del proceso Auditor.

Es de anotar que en repetidas ocasiones este despacho ha recordado de los términos para 14 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal cumplir con los compromisos de acuerdo con normatividad vigente. […] - Oficio de 1.º de diciembre de 2016, en el que el regente del ente demandado le advierte al accionante acerca de su incumplimiento con el plan general de auditoría territorial - PGAT 2016 (Doc. 01, f. 103). - Escrito de 2 de diciembre de 2016, con el que el contralor de Dosquebradas le comunica al demandante la suspensión de auditoría regular IDM vigencia 2015 y solicita entrega del expediente técnico (ibidem, ff. 99 y 100)8.

A este requerimiento, el actor pidió prórroga para responder (edjusdem, f. 105) y el 7 de los mismos mes y año remitió la documentación solicitada (f. 106, mismo documento electrónico). - Resolución 11 de 25 de enero de 2017, por medio de la cual el contralor municipal de Dosquebradas niega un permiso sindical al accionante porque «la ausencia del mencionado funcionario, traería consigo la reprogramación del PGA, modificar los memorandos de asignación corriéndose el riesgo de incumplirse con el PGAT 2017, lo que hace que sea necesaria la estadía de todos y cada uno de los servidores públicos comprometidos laboralmente con este Órgano de Control.

Que es necesario consignar los reiterados incumplimientos del mencionado funcionario al PGAT de la vigencia 2016 […] Que sumadas todas las anteriores consideraciones y por necesidades del servicio es mi deber NEGAR de plano la solicitud realizada por ASDECCOL» (ff. 121 a 125). - Oficio 82-2017 de 6 de febrero de 2017, suscrito por el contralor municipal de Dosquebradas, dirigido al secretario general del sindicato Asdeccol, subdirectiva Risaralda, que sobre el demandante informa que a «30 de enero de 2017 no presenta incumplimiento según evaluación de Control y Seguimiento, adelantado por la Dirección Operativa Técnica» (f. 128.ibidem). - Requerimiento al actor del director operativo administrativo y financiero de la Contraloría de Dosquebradas, en el que pide explicación acerca de su 8 «[…] solicito en un término de un (1) día poner a disposición el material documental que soporta el Informe Preliminar de fecha 24 de noviembre de 2016, esto es: el expediente técnico, que contiene el Plan y Programa de Auditoría, Cronograma de Ejecución, Papeles de Trabajo, Determinación de Muestra, Comunicados dirigidos al IDM, los soportes o documentos suministrados por el ente vigilado; es decir toda la información que soporta el (sic) dicho informe Preliminar y tal como lo establece Guía de Auditoría Territorial (GAT), ampliamente difundida y conocida». 15 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal ausencia reiterada de las instalaciones en horario laboral para dirigirse a la Comisaría de Familia de Dosquebradas, cuando el puesto de trabajo asignado se encuentra en esa Contraloría (f. 151, edjusdem). - Copia de la historia clínica del accionante (ff. 159 y ss, documento electrónico citado) y notificación a la ARL SURA de 26 de diciembre de 2017, de la calificación de enfermedad de origen laboral de «TRASTORNOS DE ADAPTACION», efectuada por la Nueva EPS al señor Gerardo Arley Zapata López (f. 167, ibidem). - Evaluación parcial ordinaria del señor Gerardo Arley Zapata López por el período comprendido entre el 16 de mayo de 2017 y el 31 de julio de 2017 (ff. 190 a 197). - Copia de investigación disciplinaria adelantada por la Procuraduría Provincial de Pereira, en virtud de queja presentada el 31 de octubre de 2017 por el actor contra el contralor municipal de Dosquebradas (Samai, Doc. 33); contiene denuncia por acoso laboral elevada el 8 de agosto de 2017 ante la Procuraduría General de la Nación (f. 9, ibidem). - Dictamen de determinación de origen y pérdida de la capacidad laboral y ocupacional, realizado al demandante el 22 de agosto de 2019 por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que confirma el efectuado el 20 de marzo de 2019 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda, con enfermedad de origen laboral «TRASTORNO DE ADAPTACION» (ff. 197 a 204, edjusdem). iii) En sede judicial se recibieron las siguientes declaraciones, de las que se destacará lo que atañe al proceso: - Óscar Alexánder González Herrera: “… Yo laboré hasta marzo de 2016 y tengo entendido que para la época de los hechos, él estaba laborando conmigo para esa época, ya después no sé nada al respecto. […] Doctor, le reitero, tengo entendido que eso fue posterior al tiempo que estuve laborando, yo laboré hasta marzo de 2016 y en esa época de los hechos tuve la oportunidad de calificarlo y la calificación fue satisfactoria. […] Digamos que, en el tiempo, hasta el año pasado se manejaban unas 16 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal guías que se llamaban guías de auditoria territorial y esta guía permitía que el auditor hiciera tres tipos de asesorías, la regular, la especial y la express.

La regular es donde yo ofrezco si se hace o no el fenecimiento de la cuenta de los sujetos de control, en este caso, municipio dos quebradas, Serviciudad y digamos que en sujetos de control grandes hay una auditoria especial que son auditorias muy especiales como su nombre lo indica, digamos que la evaluación de un contrato o de pronto un informe fiscal o financiero o un informe contable son auditorias dirigidas a una sola cosa, digamos que a una contratación, a un presupuesto o a una parte contable de la entidad y la contabilidad de una entidad.

Y la express, son denuncias, nosotros considerábamos que las denuncias se hacían a través de una auditoria express que reiteraba hace un momento; muchas veces, una denuncia se convierte en un tema muy complejo en el que supuestamente usted daba dos o tres meses para una auditoria express o inclusive menos, pero la complejidad de la auditoria implicaba que llevara más tiempo, entonces era un poco complicada” - Gustavo Vargas Torres: “… La parte legal, entonces un equipo interdisciplinario tenía que intervenir ahí, entonces trabajamos en equipo cuatro auditores, tres profesionales y una técnica, pero el doctor Cañas a mediados del año 16, decidió que esas auditorías las deberían modificar, y por ahí en el mes de agosto sacó una resolución sin ninguna motivación, sin ningún argumento, sino que a él le parecía que las auditorías muy largas y ya estábamos nosotros muy adelantado el proceso y nos eliminó dos o más meses del plazo de la auditoría, lo que era imposible de modificar y lo modificó por resolución, de una manera abrupta, sin consultarnos, sin tener en cuenta los procedimientos para una auditoría y nos lo suspendió, con lo que nos dejó en aprietos a los auditores porque era muy complicado hacer las cuatro auditorías, éramos cuatro auditores haciendo cuatro auditorias regulares, al municipio de dos quebradas, otra a la empresa de servicios públicos, otra al cuerpo oficial de bomberos y al IDM que es el instituto que tiene que ver con lo de vivienda. […] Las auditorías estaban asignadas a todos los cuatro, a los cuatro mismos auditores. […] Sí doctor, solo que cada uno era el líder de cada uno de las diferentes auditorías, entonces, pero los cuatro interveníamos en las auditorías, el líder le corresponde no más llevar la carpeta, llevar el expediente y llevarlo bien organizado y organizar la parte administrativa de la auditoría, pero todos éramos líderes en las cuatro auditorías. […] Era amenazante totalmente con palabras grotescas y, por eso, esa reunión… Y lo otro que yo les digo, es que él no tenía, él estaba – para mi conocimiento – impedido para participar en las mesas de trabajo de las auditorías.

O ser juez y parte, quedaría como Juez y Parte, esas reuniones eran bastante… en vez de volverse unas reuniones de las mesas de trabajo… las mesas de trabajo se hacen mientras la auditoría, para que en un equipo interdisciplinario, analice cada una de las observaciones antes de que se conviertan en hallazgos y cada uno desde su profesión, aporta algunas observaciones, aporta de qué puede mejorar, qué no está bien, y esas reuniones de mesas de trabajo se volvieron unas mesas de inquisición, eran mesas para hacernos quedar mal a Gerardo y a mí, para decirnos que no sabíamos cómo trabajar, que algunas observaciones que nos hacía el señor contralor Cañas, era que incluyéramos o sacáramos de la auditoría unos contratos o unas líneas a auditar, que nos fijáramos en tal cosa porque él sabía que ahí pasaba algo, nosotros le decíamos al señor contralor que nos diera argumentos legales, siendo él abogado, jurídicos para sacar o meter algún procedimiento o algún contrato de la auditoría y él decía “No es que eso se hace porque yo sé que eso se hace así”.

A él le chocaba mucho que nosotros lo enfrentáramos de esa forma y empezaba a amenazarnos 17 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal más […] […] No, las auditorías nos las asigna él y la doctora María del Pilar, de acuerdo al perfil de cada uno, de acuerdo a su criterio, pero el direccionamiento que se daba era que el señor contralor nos quería cambiar los procesos y procedimientos a auditar de acuerdo a lo que él creía que era, sin ninguna sustentación de procedimiento o legal, él nos direccionaba, trataba…, direccionaba las auditorías de que hiciéramos esto o lo otro, por eso, es que él decía que no podía estar ahí, porque él tenía que atender la segunda instancia y yo creo que él cometió algunas irregularidades ahí, no sé, y le pusimos eso en conocimiento a la auditoría y no sé que llamado de atención le habrán dado porque, al tiempo, a él le toco que modificar la resolución y dejar a la directora de responsabilidad fiscal ¡Peor! Nombró después a la directora de responsabilidad fiscal como que era ella quien dirigía la auditoría y ella era la ejercía la segunda instancia. Si se pueden ver en los archivos de la auditoría que estuvo ese año, 2016 – 17, se encuentran esas irregularidades.

Eso era lo que sucedía en las mesas. Y en las reuniones que él citaba, reuniones ya de todo el personal, no hacía sino humillarnos a Gerardo y a mí, descalificándonos el trabajo delante de los compañeros, no hacía sino tratarnos de una forma muy grotesca y nos decía que nosotros no sabíamos auditar, que nosotros qué hacíamos en la auditoría, que el doctor Gerardo qué llegó a hacer allá, siendo que el doctor Gerardo era – para mí – uno de los mejores auditores que empezó. Con el tiempo, el doctor Gerardo se fue…, con esa persecución que le montó el señor contralor, se le fue deteriorando la salud, la concentración, se le fue deteriorando el ánimo de trabajar porque el señor no nos dejaba actuar (…) […] Ocupar el cupo de Gerardo con contratistas o con otros técnicos o con otras personas, pero eran capacitaciones muy importantes para el proceso de auditar, pero no lo enviaban a él, en dos o tres oportunidades me di cuenta que eso sucedió […] El horario laboral, a raíz de la persecución que inició el señor contralor como a mediados del 2016 desde que no estuvimos de acuerdo con esos métodos, […] primera vez en los 14 años que llevaba, un libro radicador en donde nosotros los auditores teníamos que firmar la hora de entrada en la mañana, la hora de salida al medio día, la hora de entrada por la tarde y la hora de salida, era un libro que supuestamente lo debíamos llenar todos los funcionarios, inicialmente lo llenábamos todos, pero poco a poco fueron desistiendo los funcionarios y los últimos que quedábamos firmando ese libro fue algunos auditores, no todos, algunos les era permitido entrar y salir.

Ah otra cosa, no nos permitían quedarnos en horas no hábiles en la contraloría, algunos, a veces por el cúmulo de trabajo, la dificultad d ellos pocos tiempos que nos imponían, teníamos que quedarnos adelantando trabajo a medio día, el señor contralor nos obligaba a salir a las 12 en punto y entrar a la 1 en punto, nadie se podía quedar.

En el transcurso de los días empecé a observar que no era para todos los funcionarios, algunos funcionarios, una funcionaria, la doctora Lesly, un contratista a veces los encontraba cuando yo llegaba temprano, dentro de la contraloría, entonces la norma no era para todos, nos la exigían muy puntualmente a mí, al doctor Gerardo y a la doctora Cristina inicialmente, éramos lo más observados para que cumpliéramos la norma de no poder quedarnos ni un minuto más dentro de la contraloría en horas hábiles, era bastante extraña. […] La doctora Pilar también se inventó otro libro radicador para nosotros los auditores, la doctora Pilar como directora operativa, de hacernos un control de los tiempos de los auditores cuando salíamos de la contraloría, teníamos que firmarle otro libro a ella […] […] Que estaba el doctor Leonardo como contralor, las auditorías se repartían de una forma equitativa de acuerdo al trabajo que tuviera cada uno, le tenían en cuenta a uno, le preguntaban a uno el tiempo disponible, le preguntaba a uno que profesión tenía uno y le asignaba el tema de la auditoría, de acuerdo a su conocimiento y de acuerdo a la complejidad de la auditoría, se iban entregando los trabajos, no sé, ya en el año 2016 que entró el doctor cañas a la auditoría, esa distribución de las auditorías no fueron muy equitativas, era a dedo, empezó a distribuir 18 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal las cargas extrañas.

Por ejemplo, a mí me sacó, en el caso mío, me sacó de todos los procesos auditores de obras civiles que era mi especialización y me puso a hacer auditorías de cumplimiento de legalidad pues como yo ya tenía mucha experiencia pues me podía desenvolver en eso, me puso a auditar colegios que nunca me había tocado. Me sacó de todos los procesos, me sacó de todos los procedimientos de serviciudad que era uno de los fuertes míos y de obras públicas que era lo que yo más auditaba, utilizaba mis conocimientos para ello y me empezó a entregar otras auditorias.

Al doctor Gerardo, también le entregaban auditorias indiscriminadamente sin tener análisis de su conocimiento, de su… las auditorias no eran muy concertadas al momento de entregar, eran impuestas y uno no podía objetar nada, tenía que hacerla llegar. […] Antes, uno hablaba, hacía una coordinación con el director operativo de turno y le presentaba todas las disposiciones que uno tenía y le presentaba toda la especialidad que uno tenía, ellos eran conscientes de eso y así mismo distribuían las cargas.

Eso ha ido mejorando ahora, en este último año, han vuelto a entregar las cargas, entendió – la doctora María del Pilar (margarita María Gallego) – ella ya está entendiendo y entregando las auditorías de acuerdo a la especialidad y conocimiento y de acuerdo a la formación profesional de cada uno. A mí, me volvieron a entregar auditorías que tienen que ver con obras de los municipios, también hago otro tipo de auditoría, pero ya es por mi experiencia y porque he sido muy capacitado en otras cosas, pero las cargas impuestas por el doctor Cañas no eran estudiadas, eran subjetivas, eran lo que él pensaba y quería hacer, no tenían ningún tipo de estudio respecto a cuál auditoría entregarle a un auditor o a otro. […] Me preocuparon auditorías muy especializadas que se la entregaron a un técnico, no sé qué logrará el técnico haciendo una auditoría tan compleja.

Es complicado, tiene que tener mucho conocimiento y experiencia el técnico, pero las entregaba así. No había mucho estudio o análisis de qué tipo de auditoría entregar. No fue muy analizado. […] Como yo estoy en un periodo pre-pensional, ya estoy que me pensiono, de pronto les quedaría más difícil interponerme esa salida de la contraloría y porque de pronto yo tenía un poquito más de experiencia en elaborar esos documentos internos, logré tener una calificación mínima.

Es que no sé, porque no… vea, es que uno con una calificación mínima (…) que yo con 60 puntos quedaba mal calificado, me pusieron 60 puntos 01, como para no dejarme por fuera porque el proceso mío era muy diferente al de Gerardo porque yo ya estaba en u periodo que era pre pensional y quizás por eso lo analizaron jurídicamente y se dieron cuenta que no me podían sacar tan fácil como a Gerardo (…) […] Me sacaron del proceso auditor grande, me sacaron del municipio, me sacaron del municipio que era mi especialidad y venían saliendo buenos trabajos sobre eso y me entrego a auditar unos doce colegios, no recuerdo bien y me entregó unas denuncias, a los otros compañeros les puso a hacer las auditorias que yo no hacía, unos técnicos y unos profesionales recién egresados unas auditorias muy complejas, no sé cómo las habrán adelantado, es muy compleja, no sé qué resultados habrán obtenido.

Sin embargo, no podíamos pronunciar mucho porque había que correrle demasiado y nosotros eso era lo que le criticábamos al doctor cañas, que con tanto trabajo laboral de auditorías, ya sea para nosotros o para otra persona afecta el resultado de la auditoría. No sé qué afán tenía el señor contralor ahí. […] Pues no tengo mucho conocimiento de eso porque, es que no, de alguna auditoría que yo tuve, el señor contralor en la mitad del trabajo la suspendía sin ningún base jurídica, que porque no habíamos cumplido las expectativas, de un momento a otro me la suspendía en la mitad del proceso, en el informe preliminar, al doctor Gerardo también se lo hacían mucho, le ponían muchas trabas sobre la rueda para que no cumpliéramos, se notaba la obsesión del señor contralor de ponernos más carga y más traba para que no cumpliéramos, a los otros compañeros, les eran más permisivos con ellos, les permitían más 19 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal facilidades, les permitían más apoyo, contrataban contratistas para que los apoyara en las auditorias, a nosotros nos dejaban solos, a ellos les ponían más apoyo. […] Así era hasta antes de que llegara el señor contralor Cañas a desbaratar el equipo auditor, el señor Cañas empezó a sacar auditorias individuales, el equipo auditor era únicamente el auditor y la directora operativa y el contratista, un abogado contratista externo, que les mostraba las observaciones o hallazgos en la legalidad.

Él entró y desbarató la auditoría, entonces toda la auditoría empezamos a trabajar individualmente. Pero, dentro de los funcionarios de la auditoria, habían otros contratistas, se contrataban otros contratistas que eran los que apoyaban a los técnicos y a los otros funcionarios, a Gerardo y a mí nos dejaban solos.” - Rodrigo Alberto Perlaza, quien era el presidente del sindicato de la Alcaldía y depuso sobre lo que de oídas escuchó del demandante. - José Asdrúbal Zapata López, de profesión médico hermano del demandante, declaró acerca de los perjuicios morales que sufrió, a consecuencia del acto demandado en este proceso. - Marcial Alberto Benavides Machado, persona que tiene una finca conjunta con el demandante, declaró sobre los perjuicios morales y materiales que padeció el actor. - María del Pilar Loaiza Hincapié: “[…] se le hizo seguimiento a todas las actividades como auditor que le correspondían dentro de la dirección técnica y operativa de la Contraloría, […] yo fui la que lo calificó en su última evaluación […] los criterios que se tuvieron en cuenta fueron los de eficiencia, eficacia y oportunidad, el manejo y dominio del proceso auditor amparados en las directrices de las GAP, que se tenían en consideración para la época donde fue evaluado […] el proceso auditor se le entregaba […] no se cumplió con los criterios y objetivos encomendados en un memorando de encargo lo que generaba indicadores de insatisfacción y por debajo del promedio que exigía la nota de evaluación […] en el 2016, con la llegada del nuevo contralor se reordenó el proceso auditor que inicialmente se había planteado como extenso y con un cronograma muy amplio, pero de acuerdo al conocimiento y experiencia del señor contralor pues él reorientó los tiempos para poder cumplir con un plan general de auditoría para la vigencia 2016, eso se llevó para todos en ese año (yo era auditora) y algunos estábamos de acuerdo y otros en desacuerdo […] pero finalmente se llevó a cabo con un 100%, donde comparado con otros planes de auditoría de otras vigencias marcó una diferencia muy importante por el cumplimiento de esa plan de auditorías […] siempre fuimos compañeros y amigos […] siempre compartíamos […] tenía dificultades con algunos negocios personales […] tenía dolor por la pérdida de su mamá […] la ausencia de su macota […] un vehículo que no fue bien reparado […] eso le angustiaba para poder cumplir bien con sus auditorías […] siempre iba en retraso con sus auditorías […] lo del acuso laboral se vino a conocer luego de la salida del doctor Zapata […] siempre fueron los mismos compromisos laborales […] yo le hice seguimiento a los compromisos que se pactan dentro de las auditorías […]. 20 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal - Lesly Jhojana Sánchez Correa, “… Estamos al mismo nivel porque éramos equipo auditor, estábamos vinculados a la misma dirección operativa y teníamos reuniones de trabajo constantes con la coordinadora y la líder que era la directora técnico operativa y pues allí se trataban los temas de avance en el desarrollo de las auditorias y cómo iba cada funcionario con el tema y había otro asunto donde regularmente siempre se coincidía en que dos de los compañeros presentaban como retrasos y demoras en cuanto a la ejecución de estas auditorías. […] Pues doctor, lo que recuerdo si fue una auditoría en el año 2016 que fue regular, es una auditoría de gran magnitud porque pues allí se evalúan muchos componentes, es decir, todos los componentes de la guía de auditoría territorial y cada uno de los compañeros que hacía parte de la dirección operativa técnica tenía a cargo la coordinación de una auditoría de una entidad y pues partiendo de los resultados, pero como tal de las reuniones, porque yo no podía visualizar su trabajo solo lo hacía la directora operativa, sin embargo, sí me consta que en el mes de diciembre – porque teníamos vacaciones colectivas – solamente dos de los cuatro auditores entregamos las auditorías completas y los otros dos compañeros sí se pasaron al siguiente año para terminarlas (…) […] Me costa la reasignación de auditorías que venían a cargo del señor Gerardo Zapata y me eran entregadas a mí y a un compañero pues para terminarlas porque estaban en sus manos dos, tres, cuatro meses en la fase de planeación y no se avanzaba realmente mucho, esto puede evidenciarse en los expedientes de las auditorías que reposan en la controloria, incluso hubo auditorías en las que ni siquiera podía partir de esa fase de planeación sino que tenía que iniciarlas casi que desde cero porque la verdad el trabajo no se evidenciaba mucho y no había de dónde agarrar para darle continuidad a esas auditorías.

Eso sí me consta. […] Sí, esa auditoría que del que hablan, la regular que cada uno tenía una entidad a cargo en el 2016, pues por cambio de contralor, obviamente, él llegó con su plan estratégico nuevo y pues objetivos y metas diferentes a los que traía el anterior. Y pues, el anterior le entrega un plan general de auditorías que se hacen en el mes de diciembre del año anterior y el contralor llega en enero con ese plan general de auditorías, entonces él entra como a hacer modificaciones en tiempos, en plazos y en aumentar el número de auditorías porque obviamente traía otras metas diferentes, pero eso sí fue parejo para todos, no específicamente a una persona, fue a todos que hubo recorte de plazos.

Sin embargo, estos en medio de los sustentos y justificaciones fueron ampliados hasta el mes de octubre o noviembre de ese mismo año. Eso dio para terminar las auditorías, pues a mí me dio, porque yo tenía adicional de trabajo misional que era la auditoría, también administraba una plataforma que se llama sí observa y que pues demanda muchísimo tiempo porque es donde las entidades – los sujetos vigilados – cargan su contratación de forma mensual y el presupuesto que van ejecutando, entonces pues me dio en esos plazos que nos dieron porque fue igual a todos, realmente sí dio para terminarlas. […] Pues las exigencias eran por parejo y las reuniones igual, pues la verdad no, un trato desigual no. […] Cuando son tipos de auditoría de la misma especificidad, es decir, cuando fueron las regulares, todo fue lo mismo.

Pero, cuando eran auditorías express en donde se atendía una sola denuncia en específico, obviamente los plazos eran menores a los de una auditoría especial o una auditoría regular. Eso dependía del tipo de auditoría, no del tipo de auditor. […] No, incluso, al decir tipos de auditoría, hacer la más sencilla, la auditoría express, entonces requería menos tiempo, podría hacer uno más en el año auditorías express, eso depende del tipo de auditoría. Pero, que hubiera desigualdad, no. Incluso podrían pedir los planes generales de auditoría y ahí aparece a qué auditores les asignaban.

Yo 21 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal considero que tuve mucha carga laboral cuando trabajé para la contraloría porque hacía auditorías de las más complejas que eran especiales, regulares e incluso sé que al señor Gerardo Zapata le asignaban como las más sencillas que eran las express que eran solamente atender una denuncia y ya. [Usted pudo percatarse de algún tipo de animadversión o de expresiones injuriosas o descalificadoras del señor Cañas en relación con el señor Gerardo].

Pues la verdad que recuerde, no señor. - El interrogatorio de parte del tercero interesado, quien reemplazó al demandante en el cargo, señor Camilo Arango: “[…]Yo soy administrador público de profesión y cuando yo ingresé, ingresé como técnico, o sea como un nivel más bajo […] todos los que llegamos, llegamos sin conocer temas de auditoría porque el único que conocía era Gustavo porque tenía experiencia de años atrás en la contraloría, de resto, cuando llegó Gerardo – yo en ese tiempo no estaba – pero cuando llegaron Gerardo, Lesly, Pilar, ellos también llegaron sin experiencia en temas de auditoría. Es que las auditorías en las contralorías se hacen con base a las guías de auditorías territoriales (las GAT), entonces a uno lo ponen a practicar y lo que lo ponen a hacer es a estudiar la GAT y con base a eso es que uno empieza a trabajar.

Obviamente, se tienen que tener unos conocimientos básicos en administración pública, que yo los tenía por mi carrera y porque en años anteriores había tenido experiencias en el sector público como contratista […] cuando yo ingresé – el 4 de abril del año 2016 – todos me recibieron muy bien, bueno Pilar fue la encargada de hacerme como la inducción, pero todos los compañeros fueron bien, me acuerdo que los primeros días – como para ir cogiendo práctica – me tocó apoyar al arquitecto Gustavo en la llenada de los papeles de trabajo y así mientras fui adquiriendo experiencia. Luego me entregaron la primera auditoría para mi solo. […] mi relación con el mismo Gerardo era muy buena, hasta recochábamos y todo porque yo llegué a meterle un poquito de chiste al cuento por mi forma de ser, pero ningún momento tuvimos algún percance.

Ya para el año 2017, que fue que las cosas […] por el ambiente mismo que se vive ahí en la contraloría (anteriormente lo manifestaban y las cosas hay que decirlas como son, el ambiente era muy pesado por el rife rafe que tenían Gustavo y Gerardo con el contralor, por lo mismo, porque quizás ellos no estaban acostumbrados a que por parte del contralor de turno se presentara tanta exigencia. Cañas sí era muy exigente en lo laboral, él le apostaba, o era – digámoslo así – muy ambicioso en el trabajo, en las planeaciones de las auditorías, él no se conformaba con poquito sino que quería demostrar mucho trabajo, así que estuvimos como muy apretados en cuanto a términos para las auditorías, pero así y todo, nosotros hacíamos lo posible por responder, de pronto eso fue lo que no les gustó a ellos y ahí fue donde se presentaban como esos inconvenientes porque la verdad sí eran muy malucos los inconvenientes que se presentaban entre ellos y el contralor, tanto así que en algún momento estábamos en una reunión en el despacho y yo vi que Gerardo sacó el celular para grabar, yo no quise decir nada por evitar problemas, pero yo sí lo vi como en una o dos ocasiones a él intentando grabar las conversaciones que teníamos en las reuniones del despacho del contralor. […] llegó un momento en el que Lesly y yo teníamos más trabajo que ellos porque nosotros además de ser auditores, a mí me correspondía manejar toda el área de participación ciudadana, entonces a parte de todas las auditorías, que obviamente eran dispendiosas, ya en 2017, yo estaba manejando el proceso a los contralores estudiantiles, estar pendiente de las capacitaciones a los muchachos y aparte de eso, responder todo lo relacionado a derechos de petición, que eso tampoco es nada fácil, sobre todo por los términos que conlleva.

Y Lesly, aparte de hacer auditorías, le correspondía manejar el Siaobserva, que el Siaobserva era la plataforma donde las entidades que nosotros vigilamos deben cargar 22 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal toda la información de la contratación, entonces ella debía estar pendiente de que cargaran la información, de resolver dudas.

Desde que Lesly se fue de la contraloría, eso pasó a cargo a mi nombre, ese tema del sia y eso es muy complicado, porque no falta todos los días el que escribe a preguntar “que no me funciona esto, que no me funciona esto” entonces aparte de la auditoría también había que dedicarles tiempo a los representantes de cada entidad para resolver dudas en el manejo del SIA.

Ellos no hacían eso, ellos respondían exclusivamente por las auditorías, es más, en algún momento, las auditorías grandes quedaron a cargo de mi persona y de Lesly porque Gustavo llegó un punto en el que solo le tenían haciéndole auditoría a instituciones educativas – y me disculpan la comparación – pero nada que ver con la auditoría al municipio, a serviciudad o al IDM. […] A mí no me tocó esa parte cuando ellos tenían unos plazos y con la llegada de Cañas se dieron otros, no, desde que yo entré a la contraloría, ya estaba cañas, desde que yo entré me tocaron los plazos “reducidos” que el manejaba, pero cuando nosotros veíamos que de pronto no nos iba a alcanzar el tiempo por x o y razón porque teníamos 3 o 4 auditorías al tiempo o porque de una u otra forma la información se retrasaba pues uno solicitaba la prórroga y las prórrogas las concedían; o sea, no había inconvenientes con las prórrogas, siempre y cuando, estuvieran como ajustadas y bien justificadas. […] En el año 2017, vuelvo y lo digo, yo tenía muy buena relación con él, la relación se daña es por los mismos roces e inconvenientes que él y Gustavo tenían con el Contralor.

A veces él, pues estábamos trabajando, nos pedía que le pasáramos un bosquejo de la planeación de una auditoría, entonces me decía, venga usted tiene la planeación de la auditoria tal, me la puede enviar para montar la mía con base a la suya y pues yo se la enviaba o a veces uno veía que estaba encartado sacando algo en Excel o necesitaba un informe en Word entonces uno lo ayudaba o muchas veces él le pedía ayuda – eso sí me consta porque yo lo ví – a los dos chicos que eran practicantes de la universidad, la niña de la UTP que era la practicante de ambiental y al chico que era practicante de ingeniería de sistemas, les pedía ayudaba para que le ayudaran a consolidar cosas en los informes, más cosas como de manejo de Excel o Word, ese tipo de cosas que yo sí notaba que eran cosas que le costaban un poquito a él y ya ese era el apoyo que uno trataba de brindarle.

En el 2017, a todos nos entregaron unas auditorías, creo que cada uno tenía como de a 4, yo tenía dos denuncias y dos instituciones educativas y Gerardo tenía 4 auditorías, solo recuerdo que una era una denuncia del IDM, porque la primera semana de octubre, a mí mediante un oficio, el contralor nos pidió que entregar las auditorias, yo entregué las mías, las que yo tenía, las denuncias y las instituciones educativas.

Y a los días de haber entregado esas auditorías, nos entregaron otras diferentes que eran unas que venían trabajando Gerardo, me entregaron una denuncia (que era una auditoría express) y una auditoría especial que era al IDM, estas llevan un proceso de planeación, cuando yo entro a revisar, veo que los términos que le habían dado a él inicialmente eran de 2 meses, entre junio y agosto, para hacerlo.

A mí me entregan el expediente el 1 de octubre, o sea, ya iban 4 meses y ya se había vencido el plazo para la auditoría. Cuando entro a revisar los avances que llevaba, no vi, vi puras actas de las reuniones de control que teníamos con Pilar que eran individual, y ahí estaban las actas que aportaban esas reuniones, no vi papeles de trabajo o cosas por el estilo, es más hasta logré identificar que en la auditoría del IDM había una mala planeación porque la muestra de contratos que él sacó estaba errada, no correspondía a los contratos de esa vigencia del IDM, ni en cantidad de contratos ni en nada.

Entonces, cuando yo vi eso, yo a él no le dije nada, cuando Lesly me dijo a mí lo mismo, que en los dos contratos que le entregaron a ella que eran de Gerardo, ella también notó lo mismo, que no habían avances de nada y a nosotros nos entregaron eso con los tiempos muy pedidos, entonces nos tocó sentarnos y hacer una carta firmada por los dos al contralor cañas solicitándole que nos diera más tiempo porque esa auditoría no tenía ningún tipo de avance, como 23 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal evidencia está el expediente que reposa en la contraloría, el expediente que yo hice, del IDM, reposa en los archivos de la contraloría, ese expediente yo lo dejé como me lo entregaron.

Yo dejé la parte que avanzó Gerardo y a partir de ahí empecé a archivar la parte mía, es más, la parte mía se diferencia porque le puse un separador que se llamaba “reasignación proceso auditor” y a partir de ahí empieza toda la parte que yo hice. Entonces ahí está la evidencia de que no se había avanzado nada en esa auditoría ¿por qué? No sé y tampoco me interesa, pero para curarnos en salud, Lesly y yo solicitamos más tiempo porque nosotros tampoco podíamos quedar mal porque era nuestro trabajo. […]No, impedimentos no había, sino que lo que pasaba era que en el momento en que yo llegué, yo llego en abril y hasta antes de yo ingresar a la contraloría, ellos hacían las auditorías por equipos de trabajo, entonces entre los 4 hacían exclusivamente el IDM, entre los 4 hacían exclusivamente administración municipal, pero ya después pasamos a hacerlo individual […] la única que hacían así en equipo era la especial, pero cuando yo ingresé, esas especiales se hacían cada dos años, entonces cuando yo ingresé no hubo auditorías especiales sino en 2018 que ya no estaba Gerardo.

Entonces en el 2017 las auditorías que estábamos haciendo eran especiales, pero en ningún momento el contralor nos prohibía eso, es más muchas veces cuando yo tenía alguna duda, yo le podía preguntar a Gustavo y él me respondía porque mi relación con Gustavo, pues no somos los más parceros, pero tratamos de llevarla como por tema de ser compañeros de trabajo.

Pero no, no era que nos prohibiera eso, lo que pasaba era que Gerardo pedía mucha ayuda entonces lo que nos daba entender era que no podíamos dejar de hacer lo de nosotros por estarle ayudando a él a hacer lo de él. […]Pues yo como acoso no lo veía, yo lo veía más como una exigencia porque pues obviamente el que esté de turno quiere mostrar sus resultados, y yo lo que notaba era que cañas tenía su temperamento y su forma de ser, era un poco fuerte y de pronto a veces no sabía decir las cosas y yo muchas veces se lo daba a entender a él, pero las cosas son de saberlas llevar y hablar.

De pronto en su momento Gustavo y Gerardo no lo supieron hacer además porque – con todo respeto – ellos llegaron a un punto en el que se dedicaron a poner cuanta denuncia de lo que se les ocurría en la procuraduría, empezaron a involucrarnos a nosotros, a Lesly, a mí que no teníamos nada velas en ese entierro y así y todos nos hicieron subir escalas a la procuraduría ¿Con qué fin? No sé, esta es la hora en la que me pregunto lo mismo. […] Pero no, si estábamos estresados era por la cantidad de trabajo que había porque es una contraloría pequeña, el presupuesto es reducido y somos muy poquitos, todavía se vive lo mismo porque seguimos siendo muy poquitos y el presupuesto sigue siendo muy pequeño y es mucho lo que hay que hacer.

Esta dentro de lo normal, no somos una contraloría grande, es más el compromiso de cada uno de querer sacar los procesos adelante. Pero acoso como tal no, es más, por qué digo que no, porque el mismo contralor, cuando yo ingresé, se sentó conmigo y me dijo “acá no me gusta que la gente trabaje horas extras, que haga lo que tenga que hacer en su horario de trabajo, no me gusta que nadie se quede en las oficinas” Listo, no hay problema y que tampoco se llevaran trabajo para la casa, no porque nada raro, sino porque él decía que la casa era para descansar no para estar trabajando, entonces era el concepto de él y pues nosotros tratábamos de hacer lo de nosotros en los horarios laborales. - Gerardo Arley Zapata López, insistió en los hechos de la demanda y que fue objeto de acoso laboral por parte del entonces contralor municipal.

Actuación administrativa 24 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal i) Resolución demandada 125 de 1º de diciembre de 2017, emitida por el contralor municipal de Dosquebradas, por medio de la cual se declara insubsistente el nombramiento del accionante como profesional universitario, código 219, grado 01, inscrito en el escalafón de carrera administrativa, por calificación no satisfactoria en el desempeño laboral (Samai, Doc. 1, ff. 67 y 68), de la que se extrae: “… Que el señor Gerardo Arley Zapata López, […] empleado de carrera administrativa en el cargo de profesional universitario, Código 219, Grado 01, de la Contraloría Municipal de Dosquebradas, obtuvo como resultado de la evaluación extraordinaria efectuada el día 12 de octubre de 2017 una calificación del 42.23%, la cual se ubica en un nivel no satisfactorio. […] Que el señor Gerardo Arley Zapata López fue notificado personalmente el día 17 de octubre del 2017 de los resultados de la evaluación del desempeño extraordinaria, realizada el 12 de octubre de 2017.

RESUELVE

ARTÍCULO 1 °.- Declárese insubsistente el nombramiento del señor GERARDO ARLEY ZAPATA LÓPEZ, […] empleado de carrera administrativa quien ocupa el cargo de profesional universitario, Código 219, Grado 01, de la Contraloría Municipal de Dosquebradas.” ii) Resolución 150 de 28 de diciembre de 2017, por la cual se desata un recurso de reposición y se confirma la anterior decisión (ibidem, ff. 76 a 82): “… La evaluación del desempeño laboral cuestionada, como se ha evidenciado en el curso de toda la actuación administrativa adelantada para la fecha, estuvo fundada en evidencias objetivas y realizada de forma integral, evaluando todos y cada uno de los componentes concertados en el mes de febrero de 2017, bajo parámetros de cuantificación objetiva; teniendo en cuenta tanto los aspectos positivos como negativos del desempeño laboral.

Es decir, la evaluación fue imparcial y objetiva porque la totalidad de los compromisos concertados fueron apreciados y valorados con fundamento en evidencia de carácter fáctico y en ningún caso testimonial o subjetivo, fue objetiva porque se fundamentó; fue equitativa y justa ya que, el evaluado fue notificado e informado de todas las actuaciones adelantadas y concurrió tanto a la concertación de objetivos, a la evaluación del desempeño laboral extraordinaria como a las otras evaluaciones realizadas, en las mismas condiciones que los demás servidores públicos de la entidad, es decir, según lo estipulado en la Constitución, la Ley y normatividad vigente sobre la materia.

Que en el desarrollo de la evaluación extraordinaria del desempeño laboral recurrida se ha observado el debido proceso, que no existe falsa motivación del acto administrativo que dio origen a la evaluación, ni falsa motivación en la misma, que de manera precisa y detallada el evaluador sustentó los motivos de la calificación efectuada en los incumplimientos encontrados dentro de las 13 auditorías asignadas, con base en las carpetas y documentos producidos por el auditor-evaluado y los seguimientos efectuados al mismo, donde se cuestiona no solo la entrega dentro los términos y plazos establecidos sino también, la entrega en términos de calidad; lo cual se evidencia también en oficios del 4 y 5 de octubre del 2017 en donde los auditores Lesly Johana Sánchez Correa, Camilo Arango Rodríguez y María del Pilar Loaiza indican no encontrar soportes de ejecución frente a 25 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal auditorías a ellos reasignadas y provenientes del evaluado.

Aunado a lo anterior, no resultan de recibo las críticas sobre el ejercicio de valoración o ponderación efectuado por el evaluador y que dieron lugar a los resultados obtenidos en la evaluación, cuando las evidencias apuntan a que el recurrente no dio cumplimiento de las tareas a él encomendadas desde la concertación de objetivos, que conllevaran a replantear el análisis efectuado en la evaluación y obtener el porcentaje mínimo satisfactorio o alcanzar un porcentaje superior, teniendo en cuenta además que, desde los resultados de la evaluación parcial semestral realizada al señor Gerardo Zapata ya se venía evidenciando un bajo desempeño laboral y que, los objetivos trazados por la dependencia si han sido posibles de ejecutar con el respaldo y apoyo de otros funcionarios de la entidad.

Que no puede cuestionarse la prontitud en el análisis de la información o evidencias o soportes por parte del evaluador, ya que, lo mismo indica que el funcionario evaluador contaba con claridad y precisión sobre las evidencias que soportaban el porcentaje de cumplimiento de los compromisos concertados; además, finalmente el recurrente nunca presentó pruebas o evidencias que sustentaran el supuesto cumplimiento de los compromisos laborales y competencias comportamentales a evaluar y que, demuestren que existieron deficiencias en la ponderación, valoración o análisis efectuado en la evaluación, o en su objetividad e integridad.

Frente a la incorrecta designación de comisión evaluadora esgrimida en el recurso, se insiste que conforme a lo indicado en el parágrafo 3* del artículo 10 del Acuerdo No 565 del 2016 aplicable al caso concreto, los empleados de carrera que se encuentren en comisión o encargo en un empleo de libre nombramiento y remoción serán responsables directos de evaluar sin que sea necesario conformar comisión. evaluadora; de manera que, al encontrarse la evaluadora del señor Zapata López, comisionada en un cargo de libre nombramiento y remoción — Director Operativo Técnico-, no era necesario conformar comisión evaluadora en este caso.

(Concepto Marco 01 de 2014 Departamento Administrativo de la Función Pública, en su numeral 6) Sobre las evidencias en la evaluación del desempeño cuestionadas se indica que conforme a lo establecido en el literal f), numeral 8, del artículo 8 del Acuerdo No - 565 del 2016, el evaluador sustentó de manera objetiva y transparente los resultados del análisis efectuado frente al desempeño laboral del evaluado, aportó y custodió las evidencias que soportan los resultados de la evaluación obtenida, las cuales son plenamente conocidas por el señor Zapata López, sin embargo, el mismo nunca aportó prueba en contrario que conduzca a variar los resultados de la evaluación. Con relación a la realización de seguimientos y planes de mejoramiento por parte del evaluador, con antelación a la evaluación se aportaron los resultados del proceso de seguimiento y control efectuado por la funcionaria evaluadora y la información de retorno cruzada con el evaluado durante el periodo a evaluar; que en la misma información se evidencian solicitudes al empleado para que corrija su desempeño laboral y cumpla con los compromisos laborales adquiridos, así como, acta de control y seguimiento donde el mismo evaluado se comprometía a efectuar tareas o labores, que fueron incumplidas.

Además, en la evaluación cuestionada se dio cumplimiento a lo señalado en el artículo 27 del Acuerdo No 565 del 2016, en el cual se exige que, trascurrieran por lo menos 3 meses desde la última definición definitiva y comprendió el periodo no evaluado, teniendo en cuenta las evaluaciones parciales efectuada. Frente al procedimiento para ordenar la evaluación del desempeño laboral extraordinaria, se insiste como ya se dijo en la decisión que resolvió el recurso de apelación frente a los resultados de la evaluación del desempeño que, en los términos del capítulo VI del Acuerdo 565 del 2016 mediante Resolución No. 105 del 6 de octubre del 2017, se ordenó la realización de evaluación extraordinaria del desempeño laboral al señor Gerardo Arley Zapata López, en su condición de profesional universitario código 219, grado 1, empleado adscrito a la Dirección Operativa Técnica de la Contraloría Municipal de Dosquebradas, con base en información previamente suministrada y soportada mediante oficio DOT-994 del 3 de octubre del 2017, por parte 26 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal de la señora María del Pilar Loaiza Hincapié, en su condición de Directora Operativa Técnica y jefe inmediata del empleado a evaluar.

Debe precisarse también que, en cumplimiento de un deber legal (Acuerdo 565 del 2016 artículo 27 inciso 2º), el evaluador reportó ante el respectivo jefe de la entidad las evidencias sobre el desempeño deficiente del empleado, que en el expediente no existen pruebas y tampoco las allega el recurrente, que conduzca a establecer que la evaluación fue amañada, direccionada o poco objetiva, además, la sola presentación de una queja en contra del evaluador no implica la obligación de designar otro evaluador y el trámite dado a una queja que pueda enmarcarse dentro de la ley de acoso laboral, es diferente e independiente al trámite que se encuentra establecido para la declaratoria de impedimento del evaluador.

El recurrente hace una manifestación en su escrito donde sugiere que el mismo cuenta con fuero sindical sin respaldar dicho argumento con prueba alguna, además, a la fecha la Contraloría Municipal no ha -sido comunicada. de algún cambio en la composición de la organización sindical denominada: Asociación de los servidores públicos de los órganos de control de Colombia-ASSDECOL y, en la última comunicación recibida por parte del Ministerio del Trabajo mediante oficio radicado número 7166001-03665 recibido el 14 de octubre del 2016, no figura registro alguno frente al señor Zapata López.

En conclusión, no se encuentra acreditado y por tanto no puede establecerse que en la decisión recurrida haya existido falsedad o divergencia entre la realidad fáctica o jurídica, inexistencia de fundamentos legales, ausencia de relación entre los preceptos que sirvieron de fundamento para la decisión, indebida aplicación o invocación de disposiciones legales, violación de las competencias o potestades públicas, utilización de poderes o atribuciones con la finalidad de buscar un resultado solo acorde a intereses personales, violación del debido proceso o de los postulados mínimos contenidos en la Constitución, la Ley, para la administración pública, ni contra los fines esenciales del Estado.

Por las razones expuestas se procederá a confirmar el contenido de la Resolución número 125 del 2017, aclarando que la separación en el cargo […], se hará efectiva a partir del 1º de enero del 2018, para la cual se ordenará a los Directores Operativo Técnico y operativo Administrativo y Financiero recibir el cargo de conformidad con lo establecido en normatividad vigente para tales fines.” 2.3.

Caso concreto. El demandante acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la nulidad de los actos administrativos que declararon la insubsistencia de su nombramiento como profesional universitario, código 219, grado 1, de la Contraloría de Dosquebradas. El Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos acusados, en la medida en que no demostró los cargos de anulación propuestos.

La parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, puesto que, en su criterio, las resoluciones acusadas no se encuentran 27 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal ajustadas a derecho, porque fueron expedidas con falsa motivación y/o desviación de poder, toda vez que su retiro fue consecuencia de la culminación de un sistemático acoso laboral, del que fue víctima.

En el sub lite se tiene que (i) el actor prestó sus servicios en la Contraloría Municipal de Dosquebradas (Risaralda), entre el 22 de junio de 2015 y el 31 de diciembre de 2017; (ii) ingresó por concurso, superó el período de prueba y gozó del fuero de relativa estabilidad laboral derivado de su inscripción en carrera administrativa en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 1, de este ente de control; y (iii) el demandante fue desvinculado a partir 1º del enero de 2018, por no haber superado la calificación extraordinaria a la que fue sometido conforme al procedimiento arriba descrito.

Sea lo primero anotar que el demandante tenía derechos de carrera y esto no es objeto de discusión dentro del proceso, asimismo, que la causal invocada por la Administración para su insubsistencia fue la calificación extraordinaria cuyo resultado fue insatisfactorio. En efecto, el artículo 41, letra b), de la Ley 909 de 2004, instituye como causal de retiro del servicio de los empleados de carrera administrativa la declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio de la evaluación del desempeño laboral, puesto que la Administración pública tiene unas exigencias del servicio, entre ellas, que los servidores tengan un rendimiento proporcional a las necesidades públicas y al interés general, encauzado a permitir una mayor eficacia y eficiencia en sus actividades.

Por su lado, la calificación extraordinaria es una autorización para el jefe de la entidad, otorgada en caso de que un empleado no ofrezca las condiciones mínimas que disponga la valoración de su trabajo, y luego de producida esta, de manera desfavorable, se podrá prescindir de sus servicios; comporta un mecanismo ágil para evitar la desmejora del servicio.

No obstante, el procedimiento para la declaratoria de insubsistencia por calificación insatisfactoria debe garantizar, conforme al artículo 29 de la 28 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal Constitución Política, el debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades administrativas, entre otros aspectos, en la posibilidad de presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que afecten al interesado; cuando ello no se garantiza el retirado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en procura de obtener la nulidad de las decisiones adoptadas por la Administración y el amparo de sus derechos conculcados.

Congruente con lo anterior, el trámite de calificación (ordinaria o extraordinaria), en el evento de que fuere desfavorable al servidor y declarada su insubsistencia por esta causal, tiene la posibilidad de recurrirla en sede administrativa, en virtud del principio de corrección, que orienta a las autoridades administrativas. Asimismo, los pronunciamientos del funcionario calificador y del jefe del organismo deben expresarse a través de actos preparatorios y definitivos motivados y congruentes; debe existir una proporcionalidad entre las actividades desarrolladas por el empleado calificado y sus evaluaciones, de manera que sirvan de sustento para su retiro por declaratoria de insubsistencia; sumado a que el evaluado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, las decisiones que lo afectan.

Ahora bien, reitera esta Colegiatura que aunque la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades, que a la vez constituyen derechos de los sujetos amparados por la carrera administrativa, tampoco se puede desconocer que los actos de la Administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones regladas, máxime como en el asunto sub judice cuando su formación estuvo precedida de la participación activa del servidor con quien previamente se le concertaron sus metas, de la presentación de los aspectos de la calificación con su respectiva ponderación y de la resolución de los recursos interpuestos, tanto en el acto preparatorio de calificación como en los actos definitivos de retiro del servicio.

De ahí que en sede judicial se realice un 29 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal juicio de validez de la actuación administrativa, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procedimental tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos.

En cuanto a los compromisos incumplidos nos referimos a los fijados el 31 de enero y 18 de mayo de 2021 respectivamente. Sobre el punto de la concertación de metas, vale la pena destacar que existieron compromisos laborales que fueron incumplidos por el apelante. Por ejemplo, basta remitirnos al Acta No. 161 de 2017 del 14 de noviembre de 2017, en donde la evaluadora María del Pilar Loaiza Hincapié le hizo ver al señor Gerardo Arley Zapata López que en las labores a él encomendadas correspondientes al PGAT 2017 de la Contraloría Municipal de Dosquebradas y las auditorias express Ley 1757 de 2015, el cumplimiento estuvo en el 50%.

Fruto de esta evaluación, el accionante entró en un plan de mejoramiento del cual se suscribió en un formato denominado “7. Plan de mejoramiento” de la Comisión Nacional del Estado Civil, el cual data del 27 de diciembre de 2016 y fue suscrito por él y María del Pilar Loaiza Hincapié. Asimismo, debe anotarse que esta evaluación se hizo con fundamento en el Acuerdo 565 del 25 de enero de 2016 de la Comisión Nacional del Servicio Civil, norma por la cual se establece el Sistema Tipo de Evaluación del Desempeño Laboral de los Empleados Públicos de Carrera Administrativa y en Período de Prueba.

Del mismo modo, en el plenario obran las evaluaciones correspondientes al 6 de enero,16 de marzo, 31 de julio y 9 de agosto de 2016, respectivamente; así como las de 31 de enero, 10 de febrero, 31 de mayo, 10 de agosto y 12 de octubre de 2017, respectivamente. En ellas se puede advertir la verificación de las tareas asignadas. En ese sentido, no puede alegarse que no se concertaron metas y sobre todo que no se evaluaron.

Tampoco puede esgrimirse que no hubo un proceso de evaluación continuo, por el contrario, se le hizo seguimiento a las labores a él encomendadas y fruto de esa labor la Administración emitió la decisión que 30 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal aquí se cuestiona.

Lo anterior se demuestra al remitirnos al formato 8 EVALUACION PARCIAL EVENTUAL del 10 de agosto de 2017, en el que se evaluaron los compromisos laborales correspondientes al interregno del 01/02/2017 y 01/06/2017, así como el 31/05/2017 y 31/07/2017. Igualmente, es de destacar el seguimiento permanente que se le hizo a la labor desempeñada por el señor Gerardo Arley Zapata López en la Contraloría de Dosquebradas, lo cual se demuestra con el abundante material probatorio destacado en precedencia como las evaluaciones y los compromisos.

Por otro lado, el demandante alega que, previo a su retiro, había formulado una queja por acoso laboral en contra del contralor de Dosquebradas y por ello, no podía ser removido; al respecto, debe aclararse que si bien se radicó la queja el 6 de agosto de 2017, la Procuraduría Provincial de Pereira lo devolvió a la demandada para que agotará la etapa del comité de convivencia y como esta fue fallida, se retornó el 31 de octubre de esa misma anualidad para iniciarla, data para la cual ya había sido calificado insatisfactoriamente, para la Sala este trámite no le daba fuero adicional de estabilidad ni impedía que se cumpliera con el mandato legal de retirarlo del servicio, por no superar la calificación extraordinaria a la que se había sometido.

En efecto, ante la existencia de una calificación insatisfactoria, en principio, el jefe del organismo debe proceder a retirar al servidor que no alcanzó los objetivos concertados y cuyo rendimiento deficiente afectaba la buena prestación del servicio. Lo anterior, sin perjuicio de que el jefe del organismo pueda adoptar decisiones de corrección, cuando observe que el procedimiento de calificación vulneró los derechos del servidor, que exista un evidente yerro en la evaluación o, en general, que no se cumplen con los propósitos de eficiencia y eficacia que se quieren garantizar.

Por otra parte, constata la Sala que durante el curso de la actuación administrativa se le respetó al actor las garantías procedimentales y 31 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal sustanciales para ejercer los derechos de contradicción y defensa, pues fue escuchado, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas aunque no lo hizo en el momento concedido para tal propósito, interponer recursos, etc., por mencionar las más relevantes; es decir, que no se afectó su participación como evaluado en ese trámite, ni sus prerrogativas iusfundamentales.

La Sala tampoco echa de menos en los actos demandados ninguno de los requisitos formales y sustanciales previstos en la Ley 909 de 2004 y el Acuerdo 565 de 25 de enero de 2016 de la CNSC, puesto que si se examinan las decisiones acusadas, se verifica que el organismo fiscalizador analizó las pruebas, sustentó su calificación, relacionó las normas legales y reglamentarias pertinentes y las razones por las cuales la mantenía y, en fin, expuso claramente las razones por las cuales su evaluación resultó deficiente.

En todo caso, en sede judicial se realiza un juicio de validez de la actuación no de corrección. En fin, el demandante no probó que se hubiera actuado con desviación o abuso de poder en la insubsistencia de su nombramiento por calificación deficiente o que el acto estuviese falsamente motivado; quien alega tal vicio tiene la obligación de demostrarlo con suficiencia, de manera que conduzca al juez al convencimiento sobre la existencia de tal situación. La jurisprudencia constitucional ha sido coincidente en señalar que «se requiere, por consiguiente, que se alegue [la desviación de poder] y se demuestre, en cada caso, que la finalidad perseguida por el legislador es contraria a las normas que en concreto recogen los valores, los principios, los derechos, los deberes y los fines constitucionales» (sentencia C-456 de 1998, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa).

Ahora bien, dentro del proceso se recibieron los testimonios de los señores Óscar Alexánder González Herrera, Gustavo Vargas Torres, Rodrigo Alberto Perlaza, José Asdrúbal Zapata López, Marcial Alberto Benavides Machado, María del Pilar Loaiza Hincapié y Lesly Jhojana Sánchez Correa, los cuales valorados, individualmente y en conjunto con las demás pruebas, no llevan a la Sala al convencimiento de que la calificación insatisfactoria que implicó la 32 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal salida del demandante de la entidad estuviese permeada de falsa motivación, desviación de poder o expedición irregular, como lo alega el actor.

En efecto, todos los testigos son contestes en afirmar que el nuevo contralor municipal tenía, como plan de gobierno, el aumento de las cargas laborales en todo el ente de control, pero el demandante y el señor Gustavo Vargas Torres se opusieron a esa nueva política y fueron renuentes a asumir estas nuevas directrices; es más, trataron de que otros empleados como las señoras María del Pilar Loaiza Hincapié y Lesly Jhojana Sánchez Correa, hicieran causa común con ellos, pero ellas y la mayoría estuvieron de acuerdo con la mejora de producción, como lo pidió el nuevo regente del control fiscal territorial.

Lo anterior fue ratificado por los testigos María del Pilar Loaiza Hincapié, Lesly Jhojana Sánchez Correa y el señor Camilo Arango Rodríguez, quienes insisten en que el demandante no presentó el rendimiento laboral esperado, testimonios que no fueron tachados ni refutados de falsos. Además, la declaración del señor Óscar Alexánder González Herrera, quien destaca al actor como un excelente empleado, no sirve para infirmar su calificación deficiente, pues cuando se hizo la evaluación insatisfactoria el deponente estaba retirado del servicio; él le calificó el periodo de prueba satisfactoriamente y le sirvió para lograr su escalafón en la carrera administrativa, pero bajo la exigencia del anterior contralor, que según lo probado en el proceso tenía unas políticas más flexibles en cuanto a las metas a cumplir por los auditores fiscales.

Del mismo modo, los documentos arriba relacionados dan cuenta de que el demandante no se ajustó a los lineamientos institucionales otorgados por el nuevo contralor y que no entregó en tiempo las auditorías a su cargo, lo que provocó su calificación extraordinaria. Respecto de esta última, tampoco se demostró que fuera parcializada, que obedeciera a fines injustos o ajenos al buen servicio, es más la testigo María del Pilar Loaiza Hincapié ratificó las razones por las cuales se evaluó al actor, sin que esta deposición se tachara o discutiera de falsa, lo que sirve para 33 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal mantener la legalidad de su contenido y, por supuesto, conservar la presunción de legalidad de los actos acusados.

Por otro lado, los dictámenes de 20 de marzo y 22 de agosto de 2019, emitidos por las Juntas Regional y Nacional de Calificación de Invalidez, que le calificaron de origen laboral la enfermedad de «trastorno de adaptación» y valoraron la pérdida de la capacidad laboral del accionante, no pueden ser tenidas en cuenta, pues se emitieron luego de concluido el procedimiento de evaluación extraordinaria de desempeño; pero, en todo caso, el demandante no demostró haber allegado las excusas médicas o puesto en conocimiento de su empleador las circunstancias que le impedían, presuntamente, cumplir en debida forma sus deberes en el lapso calificado.

En consecuencia, el evaluador no podía tener en consideración una presunta enfermedad o incapacidades médicas que no se alegaron ni probaron durante el período de evaluación. En suma, para la Sala, pese a que el demandante ingresó a la entidad demandada luego de concursar, obtener el primer puesto, superar el período de prueba en carrera administrativa y estar inscrito en carrera administrativa, en razón a su bajo rendimiento laboral, fue objeto de calificación extraordinaria deficiente, que causó su retiro del servicio; no obstante, las pruebas obrantes en el expediente no son suficientes para infirmar esa calificación deficiente, por ello la presunción de legalidad que ampara los actos acusados se mantiene.

Por consiguiente, para la Sala, las alegadas desviaciones de poder9, falsa motivación10, extralimitación de funciones y violación del debido proceso no existieron. Las acusaciones de la parte actora resultan, en general, 9 Según la jurisprudencia de esta Corporación, para que se configure la falsa motivación de los actos administrativos «es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente» (sentencia de 26 de julio de 2017, expediente 11001-03-27- 000-2018 00006-00 [22326]). 10 En lo concerniente a la desviación de poder, la Corte Constitucional ha sostenido que este vicio «en la expedición de un acto administrativo se presenta, cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia» (sentencia C-456 de 1998, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). 34 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal contraevidentes de cara a las pruebas recopiladas y a la especificidad de la motivación fáctica y jurídica de las decisiones demandadas.

En consecuencia, los actos administrativos acusados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda. 2.4. Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Gerardo Arley Zapata López contra Dosquebradas - Contraloría Municipal, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. 35 Nº Interno: 4861-2022 Demandante: Gerardo Arley Zapata López Demandada: Dosquebradas – Contraloría Municipal La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente En comisión de servicios JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS