CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia. Subtema: requisito sobre la vinculación docente antes del 31 de diciembre de 1980.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 26 de mayo de 2022, que negó las pretensiones de la demanda.

1. SÍNTESIS DEL CASO La accionante solicita la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de una pensión gracia, al no haber prestado sus servicios en calidad de docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Como fundamento de la demanda, afirma que su primer vínculo laboral fue con ocasión del nombramiento como maestra, realizado por medio del Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980 por el gobernador del Tolima, en la Escuela Rural Mixta San Pedro de Armero.

No obstante, el Tribunal advirtió, a partir de las pruebas obrantes, que la actora se posesionó en dicho empleo el 23 de enero de 1981, es decir, con posterioridad a la fecha que exige la Ley 91 de 1989 para tener derecho a dicha prestación. 2.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. La señora Claudia Yanuba Munévar de Gallego, mediante apoderada, presentó Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 2 demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 25 de octubre de 20201, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con las siguientes pretensiones: i) Se declare la nulidad de la Resolución RDP 13538 del 11 de junio de 2020, por la cual la entidad demandada le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y de la Resolución RDP 20694 del 10 de septiembre de 2020, con la que confirmó la anterior decisión. ii) A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia desde el momento de la adquisición del estatus pensional (6 de junio de 2016), liquidada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a dicha fecha. iii) Además, pidió que se condene a la entidad accionada al pago de los ajustes de valor a los que haya lugar en aplicación del índice de precios al consumidor y de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la correspondiente sentencia, de conformidad con los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)2. 2.1.1.

Hechos 2. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 3. La accionante prestó sus servicios como docente por más de 20 de años y tiene más de 50 años de edad, por lo que el 27 de febrero de 2020 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, que le fue negado a través de la Resolución RDP 13538 del 11 de junio de 2020, confirmada por la Resolución RDP 20694 del 10 de septiembre del mismo año. 4.

Estimó que la UGPP desconoció su nombramiento como docente seccional de la Escuela Rural Mixta San Pedro de Armero, realizado por el gobernador del Tolima, mediante el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980; y que por el Decreto 115 del 19 de febrero de 1990 fue incorporada en condición de docente nacionalizada a los planteles que funcionaban en Ibagué. Por lo tanto, completó más de 20 años de servicios como maestra territorial y nacionalizada, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 2.1.2.

Normas violadas y concepto de violación 5. En la demanda se citan las siguientes normas vulneradas: La Ley 4ª de 1966. 1 Samai, índice 00002, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2, 002_ACTA DE REPARTO. 2 Samai, índice 00002, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2, 004_DEMANDA Y ANEXOS. Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 3 La Ley 114 de 1913.

La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 91 de 1989. La Ley 60 de 1993. La Ley 115 de 1994. La Ley 715 de 2001. 6. Al explicar el concepto de violación, la demandante adujo que la UGPP se apartó de la normativa y de la jurisprudencia de esta corporación aplicable al caso, para lo cual transcribió apartes de esta última relacionada con el reconocimiento de la pensión gracia y concluyó que la entidad hace una interpretación errónea de la ley, al asimilar los términos de docente nacional y territorial como iguales. 2.2.

Contestación de la demanda 7. La UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, por ser contrarias a derecho y no encontrar respaldo probatorio. Afirmó que no existen fundamentos fáctico-jurídicos que acrediten que la demandante cumple los requisitos legales para ser beneficiaria de una pensión gracia, por cuanto se vinculó como docente desde el 23 de enero de 1981, es decir, con posterioridad a lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Así mismo, planteó las excepciones de mérito que denominó inexistencia de la obligación, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, prescripción y buena fe3. 2.3. Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo del Tolima, en la sentencia del 26 de mayo de 2022, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte accionante4. 9.

Consideró que los tiempos de servicios laborados por la demandante como docente nacionalizada sumarían 20 años; sin embargo, no acreditó haber estado vinculada en condición de maestra territorial antes del 31 de diciembre de 1980, pues si bien su primer nombramiento fue a través del Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980 del departamento del Tolima, su posesión se realizó el 23 de enero de 1981, por lo que no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 2.4.

Recurso de apelación 10. La demandante, mediante apoderada, interpuso recurso de apelación5 para que se revoque la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes razonamientos: 3 Samai, índice 00002, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2, 014_UGPP CONTESTA DDA Y PROPONE EXCEPCIONES. 4 Samai, índice 00002, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2, 022_SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. 5 Samai, índice 00002, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2, 026_Recurso de Apelación. Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 4 11.

Con el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980 quedó probado que el gobernador del Tolima nombró a la demandante como docente seccional de la Escuela Rural Mixta San Pedro del municipio de Armero, en reemplazo de Ismael Malaver Guillén, a quien se le aceptó la renuncia a partir del «15 de septiembre de 1980»; por ende, cumplió el requisito de estar vinculada al 31 de diciembre de 1980 en condición de maestra territorial. 12.

De igual modo, los documentos aportados con el escrito de demanda permiten demostrar que la actora laboró en calidad de docente nacionalizada antes y después del año 1980 e incorporada como territorial a partir del Decreto 115 del 19 de febrero de 1990. 13. Por último, en cuanto a la condena en costas, señaló que esta procede cuando las demandas no tengan una justificación legal; no obstante, en la presente se aportaron pruebas que permitían establecer que lo solicitado estaba acorde con lo pretendido. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 14. Mediante auto del 18 de febrero de 20256, el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 15. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 3.2.

Problema jurídico 16. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y en razón a la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 3287 del Código General del Proceso (CGP), corresponde a la Sala definir si: 17.

¿La actora acreditó la vinculación laboral con anterioridad al 31 de diciembre 6 Samai, índice 00033. 7 CGP, artículo 328. «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».

Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 5 de 1980 en calidad de maestra territorial, para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia, al haber sido nombrada mediante el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980 del gobernador del Tolima, como docente seccional de la Escuela Rural Mixta San Pedro de Armero, por renuncia del anterior titular del empleo acontecida el «15 de septiembre de 1980», pese a que, como lo estimó el tribunal de primera instancia, su posesión se realizó el 23 de enero de 1981? 18.

¿Procede la revocatoria de la condena en costas impuesta en primera instancia a la parte demandante? 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. La pensión gracia 19. La pensión de jubilación gracia fue establecida por la Ley 114 de 19138, beneficiando a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años, siempre que desempeñe el empleo con honradez y consagración y no se reciba otra pensión o recompensa de carácter nacional. 20.

La Ley 116 de 19289 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los inspectores de instrucción pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, por lo que se equiparó la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 21.

Posteriormente, la Ley 37 de 193310 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 22. Por su parte, la Ley 91 de 198911, en el artículo 15, numeral 2, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, señalar textualmente la norma en mención que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 8 «Por medio de esta ley «se crean pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 11 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».

Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 6 23. Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado: son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1012 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 24.

La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso– Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199713, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad […] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 25.

La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201814, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, 12 “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.

M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 7 para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 26.

La citada sentencia estableció las reglas de unificación respecto a que los recursos que la Nación le transfería o cedía para los fondos educativos regionales, cuando ingresaban a los presupuestos locales, pasaban a pertenecer a los entes territoriales, de modo que la intervención en el acto de nombramiento del delegado del Ministerio de Educación Nacional no cambia la calidad de docente territorial o nacionalizado que es otorgada por la ley.

En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales […], una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados15, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales […]. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal16; y (ii) por el argumento de que los 15 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 16 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990.

Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 8 recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar […]. 27. De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.

No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 3.4. Hechos probados 28. En el plenario obran las pruebas que dan cuenta de los hechos, según se muestra a continuación: - Edad 29. Para reconocer el derecho pensional reclamado se requiere haber cumplido 50 años de edad. En el caso concreto, la señora Claudia Yanuba Munévar de Gallego nació el 6 de junio de 196117, en consecuencia, acreditó la edad de 50 años el 6 de junio de 2011. - Vinculación docente 30.

Mediante el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980, expedido por el gobernador del Tolima, se le aceptó la renuncia al señor Ismael Malaver Guillén a partir del 1.° de noviembre de 1980 como «seccional de la Escuela Rural Mixta San Pedro del Municipio de Armero» y se nombra a la demandante en su reemplazo18. Dicho acto administrativo se encuentra relacionado en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – secretaría de educación de Ibagué el 5 de abril de 2019, del cual se extrae que la accionante tomó posesión del anterior empleo el 23 de enero de 198119. 31.

Por medio del Decreto 115 del 19 de febrero de 199020, el gobernador del 17 Samai, índice 00002, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2, 004_DEMANDA Y ANEXOS, p. 61. 18 Samai, índice 00002, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2, 004_DEMANDA Y ANEXOS, p. 47. 19 Samai, índice 00002, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2, 004_DEMANDA Y ANEXOS, pp. 53 y 54. 20 Samai, índice 00002, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2, 004_DEMANDA Y ANEXOS, p. 49.

Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 9 Tolima incorporó al personal docente nacionalizado en los planteles del municipio de Ibagué, cuyos salarios se pagarían con cargo al presupuesto del fondo educativo regional del Tolima. Conforme al precitado formato único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – secretaría de educación de Ibagué el 5 de abril de 2019, respecto de la accionante esa incorporación se materializó en esa misma fecha por la secretaría de educación de Ibagué. 32.

En el mismo formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 5 de abril de 2019, se indica que, a través de la Resolución 7102455 del 22 de diciembre de 2010, la actora fue objeto de ascenso; y con el Decreto 1092-1116 del 26 de mayo de 2015, fue reubicada con efectos a partir del 1.° de octubre de 2015. De igual modo, se señala que la demandante a la fecha de su expedición se hallaba activa como docente en propiedad con vinculación nacionalizada. - Actos demandados 33.

La UGPP, mediante la Resolución RDP 13538 del 11 de junio de 202021, le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia, como quiera que no acreditó vinculación como docente anterior al 31 de diciembre de 1980. 34. Esta decisión fue confirmada por medio de la Resolución RDP 20694 del 10 de septiembre de 202022, al sostener que la primera vinculación de la accionante, en condición de maestra, fue el 23 de enero de 1981, por lo que, pese a que el nombramiento se realizó por el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980, este se hizo eficaz en 1981. 3.5.

Caso concreto 35. En el asunto bajo análisis, la accionante solicita la nulidad de las resoluciones que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto su primera vinculación como docente territorial no fue con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 36. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, al corroborar que, según las pruebas aportadas con la demanda, la posesión de la actora en el empleo de docente territorial fue el 23 de enero de 1981, con ocasión del nombramiento efectuado por el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980 del gobernador del Tolima. 37.

Inconforme con esta decisión, la demandante interpuso recurso de apelación para que se revoque la sentencia y se acceda a las pretensiones de la demanda, en tanto su nombramiento en condición de maestra territorial del departamento del Tolima se realizó mediante el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980, es decir, como lo exige la norma, antes del día 31 de ese mismo mes y año. 38.

Sea lo primero advertir que la vinculación docente territorial antes del 31 de 21 Samai, índice 00002, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2, 004_DEMANDA Y ANEXOS, pp. 33 y 34. 22 Samai, índice 00002, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2, 004_DEMANDA Y ANEXOS, pp. 41 a 45. Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 10 diciembre de 1980 comporta un requisito indispensable para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, la Sala destaca que en el proceso se encuentra probado que por medio del Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980, tal como lo aduce la apelante, fue nombrada por el gobernador del Tolima, en calidad de maestra territorial, en la Escuela Rural Mixta San Pedro de Armero, con ocasión del retiro del servicio de quien era titular de ese empleo, a quien se le aceptó la renuncia desde el 1.° de noviembre de 1980. 39.

No obstante, de conformidad con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 5 de abril de 2019, la posesión de la demandante en el mencionado cargo de docente de la Escuela Rural Mixta San Pedro de Armero se realizó el 23 de enero de 1981, fecha a partir de la cual el aludido nombramiento surtió efectos. 40.

En cuanto a la prueba del tiempo de servicio y la vinculación para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia, recuérdese que el fallo de unificación del 21 de junio de 201823 determinó que la calidad de docente oficial se prueba con la copia de los actos de nombramiento o, en su defecto, con la certificación de la autoridad nominadora que informe de manera inequívoca sobre el tipo de vinculación. 41.

Ahora bien, aunque el acto de nombramiento fue aportado con la demanda y este da cuenta de que su designación como maestra territorial fue el 2 de diciembre de 1980, lo cierto es que, de acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 5 de abril de 2019, no es dable desconocer que dicha situación administrativa surtió efectos desde el 23 de enero de 1981, cuando tomó posesión del empleo en el que fue nombrada. 42.

Sobre el particular, cabe precisar que lo que exige la normativa regulatoria de la pensión gracia —en particular la Ley 91 de 1989, en el artículo 15, numeral 2, literal a)—, es la vinculación como docente con carácter distrital, departamental o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, la cual no se concreta solo con el acto de nombramiento, pues la titularidad en un empleo público se adquiere a partir de la posesión de la persona designada. 43.

Acerca de este último aspecto, la Constitución Nacional de 1886, vigente para la época de nombramiento de la accionante, en sus artículos 63 y 65, establecía que «No habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o en reglamento» y «Ningún funcionario entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de sostener y defender la Constitución, y de cumplir con los deberes que le incumben».

Similares preceptivas normativas contiene el actual artículo 122 de la Constitución Política, al disponer: 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018, proceso con radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 11 No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. […] (Subraya la Sala). 44. A partir de las anteriores disposiciones constitucionales, esta corporación24 ha precisado que «para que una persona natural desempeñe un empleo público se requiere que su ingreso se realice por medio de una designación válida, nombramiento o elección según el caso, seguida de la posesión para poder ejercer las funciones del empleo.

Es decir que la persona nombrada y posesionada es la que se encuentra investida de las facultades, cumple con sus obligaciones y presta el servicio correspondiente», lo que le permite acceder a los derechos que de ese vínculo laboral se deriven25. 45. Por lo tanto, la vinculación laboral de carácter legal y reglamentario, como es la de los docentes oficiales, no se agota únicamente con el respectivo nombramiento, puesto que es condición para su existencia la correspondiente posesión en el empleo en el que se designó, momento a partir del cual procede el ejercicio de las funciones propias del cargo a desempeñar, así como los efectos fiscales para el pago de los salarios y prestaciones sociales a las que tenga derecho. 46.

En este orden de ideas, carece de asidero jurídico y fáctico lo aducido por la apelante, pues si bien la persona a la que reemplazó la accionante se retiró a partir del 1.° de noviembre de 1980, lo cierto es que su vinculación laboral se hizo efectiva desde el momento en que tomó posesión del empleo de docente, que aunque no se aportó la correspondiente acta, de acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 5 de abril de 2019, tuvo lugar el 23 de enero de 1981. 47.

Por lo tanto, la Subsección concluye que la accionante no probó la vinculación como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, requisito sin el cual no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. En similar sentido se pronunció la Subsección A de esta sección, en fallo del 25 de septiembre de 202526, frente a un caso análogo al presente, en los siguientes términos: 30.

Aunque en el plenario no se encuentra el acta de posesión, las certificaciones aludidas en los párrafos 25 a 27 de esta sentencia evidencian que el demandante desempeñó dicho cargo desde el 23 de enero de 1981, sin que existan pruebas adicionales que contradigan o refuten esta información. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, proceso con número interno 1943-2012.

M. P. Luis Rafael Vergara Quintero. 25 Sentencia reiterada en Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de mayo de 2016, proceso con radicado 85001-23-31-000-2012-00032-02(2119-14). M. P. William Hernández Gómez. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de septiembre de 2025, proceso con radicado 73001-23-33-000-2020-00066-01 (0205-2023).

M. P. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 12 31. Es importante destacar que, en relación con la carga de la prueba, el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP) establece que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». 32.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, no hay duda de que la parte demandante tenía la carga de respaldar sus argumentos y pretensiones con material probatorio suficiente que demostrara inequívocamente su vinculación con posesión debidamente formalizada antes del 31 de diciembre de 1980, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 33.

Por lo tanto, la Sala concluye que no se puede considerar como cierto el supuesto de la relación legal y reglamentaria del demandante antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que la vinculación de un servidor público, en este caso un docente oficial, requiere la combinación de un acto de nombramiento y el acto de posesión, los cuales son elementos necesarios para acreditar su vinculación formal al servicio público. 48.

Por consiguiente, en respuesta al problema jurídico planteado se establece que la demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que su primer vínculo como maestra de carácter territorial se suscitó con ocasión de su posesión en dicho empleo ocurrida el 23 de enero de 1981, por lo que no colmó el requisito de vinculación laboral docente antes del 31 de diciembre de 1980, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 49.

En consecuencia, se confirmará el fallo del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda. 3.6. Conclusión 50. La Subsección concluye que la señora Claudia Yanuba Munévar de Gallego no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, dado que su primera vinculación con la docencia oficial tuvo lugar el 23 de enero de 1981, cuando tomó posesión del empleo de maestra de la Escuela Rural Mixta San Pedro de Armero, por lo tanto, no satisfizo el requisito legal consistente en la vinculación laboral docente antes del 31 de diciembre de 1980, como lo exige el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 3.7.

Costas 51. La presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario27 de la Subsección sobre el artículo 188 de la 27 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;

(ii) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;

(iv) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (v) los parámetros antes enunciados son Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 13 Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 52.

Por lo tanto, la Sala revocará la condena en tal sentido impuesta en primera instancia y se abstendrá de imponer costas en esta instancia, dado que no se advierte que la parte demandante haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso– Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima del 26 de mayo de 2022, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva.

Segundo: Revocar el ordinal segundo de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 26 de mayo de 2022, que condenó en costas a la parte demandante. Tercero: Sin condena en costas en segunda instancia. Cuarto: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14). Radicación: 73001-23-33-000-2020-00362-01 (0949-2023) Demandante: Claudia Yanuba Munévar de Gallego Demandada: UGPP 14 consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx