CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación: 25000-23-36-000-2016-01297-02 (67.882) Demandante: Damarys Lanziano Lemus y Otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. Medio de Control: Reparación directa Salvamento de voto Con el acostumbrado respeto por las providencias de la Sala, me separo de la posición mayoritaria por cuanto, si bien considero que la decisión no adolece de algún requisito que afecte su validez, sí considero, debido a la complejidad del caso, que en el sub lite resultaba oportuno decretar una prueba de oficio, con el propósito de establecer y analizar el contexto de los hechos ocurridos en el sur de Cesar en la década de los años noventa, y la primera del siglo veintiuno. Lo anterior se acompasa con el precedente constitucional más reciente relacionado con la manera en la que debe afrontarse el examen del término de caducidad en casos relacionados con violaciones a los derechos humanos ocurridas en el contexto del conflicto armado que vive el país. Desarrollo el salvamento en tres acápites, en el primero preciso las reglas jurisprudenciales que ha señalado la Corte Constitucional, posteriormente, explico las razones por las cuales, en el caso concreto, considero que pudo haberse examinado la decisión desde una óptica territorial y, finalmente, propongo una interpretación alternativa al conteo del término de caducidad en el caso concreto.
Interpretación constitucional del término de caducidad. En los recientes precedentes constitucionales, contenidos, por ejemplo, en la SU-167 de 20231 y T-269 de 20242 se han establecido criterios jurisprudenciales relevantes en la valoración de la contabilización del término de caducidad en los casos de reparación directa por hechos ocurridos en el contexto del conflicto armado.
La Corte Constitucional, dentro del marco de interpretación y aplicación del precedente fijado por el Consejo de Estado en la providencia de 29 de enero de 2020, referido a la caducidad del medio de control de 1 En la SU-167 de 2023 se: “No obstante, la jurisprudencia constitucional ha comprendido que si bien la caducidad debe entenderse como una sanción en los eventos en que determinadas acciones no se ejercen en un término específico, o como la carga procesal para que el ciudadano reclame del Estado determinado derecho dentro del plazo fijado por la Ley, tal figura no puede interpretarse de forma irrazonable por cuanto podría suponer un obstáculo al acceso a la administración de justicia. Entendiendo ello, en algunos casos ha flexibilizado el estándar de aplicación del término, a partir, esencialmente, de las circunstancias concretas del asunto objeto de análisis” (negrillas y subrayado fuera del texto) 2 Indica la providencia: “La Corte Constitucional, por su parte, ha reiterado en términos generales la posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado; no obstante, ha precisado que el cómputo de la caducidad de la acción de reparación directa debe hacerse desde una perspectiva constitucional, de manera que no se utilice para obstaculizar el acceso a la administración de justicia. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha aceptado la flexibilización del cómputo del término de caducidad en aras de asegurar la primacía de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.// (…) Posteriormente, mediante la Sentencia SU-216 de 2022, la Sala Plena precisó que «una aplicación estricta de la ley no puede suponer la configuración de un defecto sustantivo, ya que, por el contrario, ello materializa postulados del debido proceso y suprime la arbitrariedad.
Sin embargo, ello de ninguna manera podría autorizar la desatención de la Constitución». Así las cosas, si bien la aplicación estricta del término de caducidad de la reparación directa no puede ser alegado por sí mismo como un defecto sustantivo, la Sala Plena aclaró que esto no autoriza al juez administrativo a desconocer el enfoque constitucional, por lo que en cada caso se debe estudiar si dicha aplicación puede constituir una violación directa de la Constitución” (negrillas y subrayado fuera del texto). reparación directa en casos de crímenes de guerra y de lesa humanidad ha indicado que, el examen de este requisito del medio de control debe realizarse balanceando los intereses enfrentados.
Por un lado, la seguridad jurídica que protege la institución de la caducidad, pero por el otro, garantizando el acceso a la administración de justicia de las víctimas del conflicto armado. El examen de este requisito no se limita a la confrontación del calendario con la fecha de la ocurrencia del hecho dañoso o el conocimiento del mismo por parte de la víctima, pues cada juez administrativo, caso a caso debe examinar si se presentaron “barreras de acceso” a la administración de justicia. En la SU-167 de 2023 se indicó sobre el examen del término de caducidad que “los criterios dispuestos por el Consejo de Estado no constituían un estándar normativo rígido, ya que el juez contencioso administrativo debía analizar las particularidades del asunto al momento de valorar el cumplimiento del presupuesto de caducidad en el caso concreto (…).
Estas reglas fueron sintetizadas de la siguiente manera: (…) (ii) La procedencia de la demanda de reparación debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto (…)”. En esa misma providencia se insistió en que la aplicación exegética del enunciado normativo que prevé el término de caducidad, por si solo no constituye un defecto que afecte una providencia, pero si recordó que “la caducidad de la demanda de reparación directa o la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto”.
Se estima que la Subsección debe hacer un examen constitucional del término de caducidad, siempre respetando el precedente fijado en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, pero examinando, caso a caso, si se presentaron situaciones que puedan significar “una barrera de acceso” a la administración de justicia. Bajo este contexto, estimo que en el proceso de la referencia era necesario y pertinente determinar si la persistencia de dinámicas locales del conflicto o la presencia de actores armados tuvieron la potencialidad de impedir u obstaculizar de manera significativa el acceso adecuado a la administración de justicia de los demandantes.
Posibilidad de acudir a una prueba de contexto La reparación integral que se solicitaba en el sub judice se produjo en un contexto muy específico, según lo afirmado por la parte demandante, relacionado con la presencia de actores de delincuencia organizada y paramilitares en el sur del departamento del Cesar que, en atención al poder militar y político que acumularon, ejercieron un importante control sobre la población, durante buena parte de la década de los años noventa y la primera década del siglo veintiuno. Al respecto, la parte actora3 dentro del proceso indicó que un obstáculo fundamental para el acceso a la administración de justicia consistió en que, la señora Damaris Lanziano permaneció en la región en la que ocurrió el homicidio de la víctima, y en esos territorios, durante décadas, hicieron presencia actores armados que, ante cualquier acto de denuncia o 3 Memorial de 5 de febrero de 2024.
Índice Samai 0048 “Por lo anteriormente expuesto, solicitamos respetuosamente al Honorable Consejo de Estado, que: 1. Considere las circunstancias especiales de miedo, amenazas, riesgo de muerte, desplazamiento de los menores de edad, en los que se encontraba la familia de José Erminso Sepúlveda como consecuencia de los hechos. Adicionalmente, considere el contexto de paramilitarismo en Aguachica y en las zonas rurales, y el homicidio contra Manuel Guillermo Omeara Carrascal y Héctor Álvarez Sánchez por investigar y denunciar estos hechos.” solicitud de reconocimiento de derechos, traía como consecuencia, el potencial aumento de la inseguridad y revictimización. Considero que, en los casos en los que se reclame la reparación integral por agresiones ocurridas en el contexto del conflicto armado, la Corporación debe avanzar en la construcción de reglas jurisprudenciales, que se acompasen con lo indicado por la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 del pleno de la Sección Tercera, y conforme el precedente constitucional indicado, esto es, que se examine si se presentaron barreras de acceso a la administración de justicia. Al respecto, estimo que, al igual que otras autoridades judiciales4 y administrativas que ya lo han hecho en el desarrollo de procesos judiciales o etapas administrativas previas de procesos ante los jueces del país, debió discutirse el decreto de la denominada “prueba de contexto”, en la que, expertos en estas materias ofrecen a las autoridades judiciales y administrativas explicaciones propias de las ciencias sociales, con el fin de esclarecer dinámicas regionales o locales del conflicto armado, y la manera en la que diferentes actores armados se interrelacionaron.
Es necesario precisar que la denominada “prueba de contexto” tiene como objeto mostrar el marco social de análisis en el que se desarrollaron los hechos que inexorablemente deben ser objeto de prueba por las partes, pues, como su nombre lo indica “contexto” hace referencia al escenario en que se produjo la situación concreta del presunto daño y por lo tanto, dicha prueba permite establecer un marco de referencia en la que se construyen reglas de la experiencia. Esto bajo la premisa que el conflicto armado no se produjo igual en todas las regiones del país y que incluso se ha indicado que en Colombia han ocurrido varios conflictos armados, con diversas dinámicas sociales de escala local5.
En este caso específico, según la información preliminar contenida en el expediente, las dinámicas del conflicto armado en la región del sur del Cesar durante al menos dos décadas, posiblemente pudieron tener la potencialidad de constituir barreras de acceso para que las victimas acudieran a la administración de justicia. Comprender esas dinámicas y las particulares formas en la que los actores armados ejercieron el control territorial, pudo haber sido objeto de prueba dentro del proceso.
Lo anterior, debido a que, se itera, el conflicto armado no se desarrolló de la misma manera en todo el territorio nacional, sino que, por el contrario, operaron lógicas locales y territoriales distinta y, por lo tanto, en asuntos relacionados con el conflicto armado (procesos penales 4 La Corte Constitucional, las Salas de Justicia y Paz de los Tribunales de Distrito Judicial, las Salas de Restitución de Tierras, diversas autoridades administrativas como la UARIV, la Policía Nacional en investigaciones contra organizaciones armadas organizadas al margen de la ley, la Fiscalía General de la Nación, y las instancias de la Jurisdicción Especial para la Paz han acudido a estos medios de conocimiento.
Por ejemplo, la Corte Constitucional, en sentencia SU-599 de 2019. En el mismo sentido, a título de ilustración, la Fiscalía General de la Nación, a través de su Directiva 001 de 4 de octubre de 2012. En igual sentido, “La restitución de tierras en Colombia: del sueño a la realidad. Unidad de Restitución de Tierras”. Manual de análisis contextual para la investigación penal en la Dirección Nacional de Análisis de Contextos (DINAC) de la Fiscalía General de la Nación. ICTJ.
En el caso de las Salas de Justicia y Paz, se puede consultar, Sentencia de 30 de octubre de 2013 de la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior de Bogotá, fundamento jurídico No.356. Rad. 11-001-60-00 253-2006 810099 Rad. interno 1432. 5 El comité Internacional de la Cruz Roja indica que en Colombia co-existen varios conflictos armados con sus propias dinámicas locales: “En Colombia existen ocho conflictos armados de carácter no internacional de acuerdo con nuestra clasificación jurídica actual, basada en los criterios del DIH.
Tres de ellos son entre el Estado colombiano y los siguientes grupos armados, respectivamente: el Ejército de Liberación Nacional (ELN), las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) y las antiguas FARC-EP actualmente no acogidas al Acuerdo de Paz. Los otros cinco conflictos son entre grupos armados no estatales: uno, entre el ELN y las AGC; y los cuatro restantes, entre las antiguas FARC- EP actualmente no acogidas al Acuerdo de Paz y 1) la Segunda Marquetalia, 2) los Comandos de la Frontera - Ejército Bolivariano, 3) el ELN y 4) las AGC.
El CICR clasificó recientemente este último conflicto armado luego de dos años de observación y análisis de las hostilidades entre ambos grupos armados y las consecuencias humanitarias generadas.” En el Costo humano de los conflictos armados en Colombia. https://www.icrc.org/es/document/costo-humano-conflictos-armados-colombia- 2024#:~:text=El%20CICR%20se%20basa%20en,Ambos%20deben%20confluir. ordinarios, aquellos regidos por la Ley 975 de 2005, Restitución de Tierras, etc.) la corporación debe estudiar la necesidad de examinar los casos sometidos a su conocimiento acudiendo a la herramienta de la prueba de contexto.
Respecto la solución del caso concreto Finalmente, estimo que, aunque en el caso concreto no se acudió a una prueba de contexto para determinar las razones o circunstancias particulares que posiblemente le impidieron a los demandantes acudir a la administración de justicia antes de la oportunidad en la que lo hicieron, el medio de control de reparación directa no había caducado, y con el acostumbrado respeto por el buen criterio de la mayoría, no comparto la manera como se contabilizó el término de dicho presupuesto procesal.
En la decisión de la que me aparto, se indicó como hecho indicador, a partir del cual se contabilizó el término de caducidad, el 4 de febrero de 20146, fecha en la que la Fiscalía General de la Nación profirió una decisión sobre la investigación por el homicidio de la víctima. Este razonamiento también lo hizo el tribunal de primera instancia; sin embargo, en la providencia de 19 de marzo de 2021, el a quo profundizó en el examen de la referida decisión, verificó que fue apelada y que la impugnación que se formuló contra ésta fue resuelta en providencia de 21 de abril de 20147.
Por lo anterior, considero que el sub lite el término de caducidad no debe contabilizarse desde el 4 de febrero de 2014, como se hizo en la sentencia en la que presento el voto disidente, toda vez que la decisión que se profirió en aquella fecha, fue apelada y, por lo tanto, solamente quedó en firme, cuando quedó ejecutoriada la providencia de segunda instancia, proferida por el despacho de un fiscal delegado ante los tribunales del Distrito, necesariamente después del 21 de abril de 2014, fecha de su expedición. Así, teniendo en cuenta que la demanda de reparación directa se presentó el 22 de abril de 2016, considero que el medio de control referido se ejerció dentro de la oportunidad legal establecida para tal efecto.
En los anteriores términos se dejan consignadas las razones por las que salvo el voto frente a lo decidido por la Sala en la sentencia dictada dentro del proceso de la referencia. Fecha ut supra, Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Magistrado Nota: Este salvamento de voto fue suscrito en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 6 Se lee en el fundamento jurídico No. 74 de la sentencia: “Así las cosas, se tenía hasta el 4 de febrero de 2016 para presentar la demanda, pero como la solicitud de conciliación la radicaron el 22 de abril de 2016, se impone concluir que lo hicieron cuando el tiempo previsto para ello ya había concluido.” 7 Folio 35 de la providencia de primera instancia. Índice Samai 16.