1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., seis (06) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: MINISTERIO DEL TRABAJO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se cumplen los requisitos de procedibilidad / DEFECTO SUSTANTIVO – Indebida aplicación de la Ley 1437 de 2011.

Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la sociedad Drummond Ltda. –tercero con interés– contra la sentencia del 11 de diciembre de 2023, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 9 de noviembre de 2023, el Ministerio del Trabajo, por conducto de la asesora de la Oficina Jurídica, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 1 Que ingresó para fallo el 26 de abril de 2024.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 2 Hechos relevantes 2. La Dirección Territorial en el Cesar del Ministerio del Trabajo, a través del auto núm. 0058 de 2011, abrió investigación administrativa laboral contra la sociedad Drummond Ltda. por la supuesta violación al Sistema General de Riesgos Profesionales ante la ocurrencia de un accidente que conllevó a la muerte del señor Oscar Rodríguez Calderón, quien prestaba sus servicios a la referida empresa. 3.

Mediante Resolución no. 0390 del 7 de diciembre de 2011, la sociedad fue sancionada con una multa equivalente a $107.120.000, por violación los artículos 1°, 4° y 15 de la Resolución núm. 1916 de 1989, por no adoptar un programa de salud ocupacional ajustado a la ley. Decisión que fue confirmada por medio de las Resoluciones núm. 0031 del 2 de febrero de 2012 y 4835 de 2016. 4.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Drummond Ltda. demandó a la Nación – Ministerio del Trabajo, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos precitados y se ordenara el reintegro de la suma pagada “como daño causado, por dar cumplimiento a los actos administrativos demandados y cuya nulidad solicita”. 5.

Mediante sentencia de 28 de agosto de 2019, el Juzgado 7° Administrativo de Valledupar negó las pretensiones de la demanda. 6. La parte demandante del proceso ordinario apeló esa decisión ante el Tribunal Administrativo del Cesar que por medio de providencia del 11 de mayo de 2023, resolvió: “PRIMERO: REVOCAR la providencia del 28 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Declarar la nulidad de las Resoluciones No. 0390 de fecha 7 de diciembre de 2011, ‘por medio de la cual se decide una investigación administrativa’ y 0031 de fecha 2 de febrero de 2012, ‘por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición’ proferidas por el Director Territorial del Ministerio de Trabajo del Cesar, así como de la Resolución 4835 de fecha 21 de noviembre de 2016, ‘por la cual se resuelve un recurso de apelación’ proferida por la Directora de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo.

TERCERO: Condenar al MINISTERIO DEL TRABAJO a pagar la suma de Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 3 CIENTO SIETE MILLONES CIENTO VEINTE MIL PESOS M/CTE ($107.120.000.oo), a favor de la empresa DRUMMOND LTD., identificada con Nit. 800021308-5.

CUARTO: La anterior suma deberá pagarse debidamente actualizada a la fecha en que esta providencia quede ejecutoriada, (artículo 187 Ley 1437) momento a partir del cual la suma consolidada causará intereses en las condiciones determinadas en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437.

QUINTO: Negar las demás pretensiones. […]”. Pretensiones 7. Solicita la parte accionante lo siguiente: “Por lo anteriormente expuesto, respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado, revocar y dejar sin efecto la Sentencia proferida el 11 de mayo del 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar en contra del Ministerio del Trabajo, donde incurrieron en defecto procedimental, en perjuicio del derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, ordenar al Tribunal Administrativo del Cesar, proferir una nueva sentencia conforme a derecho que proceda a resolver de forma legal y sin desconocer ni amenazar derechos fundamentales al Ministerio del Trabajo”.

Fundamentos de la demanda de tutela 8. El Ministerio del Trabajo planteó que la autoridad judicial accionada aplicó indebidamente el principio de favorabilidad, pues no tuvo en cuenta que “no se aplica en la Función administrativa de inspección, vigilancia y control en el Sector Trabajo en tanto y en cuanto para una investigación administrativa lo que priman son los principios de la función administrativa que señala la Constitución Política de 1991”. 9.

Señaló que la decisión cuestionada desconoció que la actuación administrativa adelantada por la Dirección Territorial del Cesar y la Dirección de Riesgos Profesionales del Ministerio del Trabajo inició y terminó en vigencia del CCA y “eso no lo debe cambiar una decisión judicial que se aviene con la transición del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011”.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 4 10. En ese sentido, agregó: “Los Magistrados del Tribunal no debieron variar en momento alguno el procedimiento administrativo regulado por el CCA, que no contemplaba un capítulo específico sobre procedimiento administrativo sancionatorio, mucho menos un término para resolver los recursos fruto del procedimiento; tampoco como equivocadamente lo decide el tribunal, de aplicar un principio ajeno y que no contemplaba el artículo tercero del Decreto 01 de 1984 como el de FAVORABILIDAD, no señor eso no corresponde, por eso, y lo manifestado en el recurso de alzada el fallo impugnado debe revocarse, es contrariamente a derecho”. 11.

Insistió en que el CCA “no contemplaba el principio de FAVORABILIDAD que guíe al funcionario de la administración pública del sector trabajo, que sí es el principio que empleó, aplicó y exige el Tribunal a esta administración”, por lo que el tribunal accionado debió verificar el contexto en el que se dictaron los actos administrativos cuestionados, pues el CCA era la normativa que regía la actuación para establecer la caducidad de la facultad sancionatoria. 12.

Adujo que la norma en la que se fundamentó la sentencia cuestionada para afirmar que el Ministerio del Trabajo perdió competencia para decidir el recurso de apelación interpuesto dentro de la actuación administrativa (artículo 52 de la Ley 1437 de 2011) no era aplicable, habida cuenta de que el artículo 60 del CCA sólo prevé el silencio administrativo negativo frente a la no decisión de los recursos en el plazo de 2 meses. 13.

En ese sentido, refirió que “pese a que el recurso de apelación en el trámite administrativo fue decidido en el año 2016, al no tener cabida la aplicación de los lineamientos de la Ley 1437 de 2011, no es posible exigir de la Administración el término de un (1) año para decidir el recurso de apelación y la ocurrencia del silencio administrativo positivo al no respetar dicho término”. 14.

Finalmente, concluyó que “en el presente caso no resulta procedente la aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, toda vez que, antes de entrar en vigencia la Ley 1437 de 2011 ya la Administración había impuesto la sanción a la sociedad demandante impidiendo así la ocurrencia de la caducidad de la facultad sancionatoria, y se reitera que la decisión del recurso de apelación en Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 5 el año 2016 no tiene el alcance suficiente para generar el silencio administrativo positivo en los términos del artículo 52 de dicha norma”.

Trámite en primera instancia 15. Mediante auto del 14 de noviembre de 2023, la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cesar como accionado y vinculó, como terceros con interés, al Juzgado 7° Administrativo de Valledupar y a la sociedad Drummond Ltda. 16.

El 12 de marzo de 2024, el consejero ponente manifestó estar incurso en la causal de impedimento contenida en el numeral 1. ° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, por cuanto “en esta causa figura como demandante la Nación – Ministerio del Trabajo, entidad en la que mi hermano, Iván Hernando Pardo Flórez, funge, desde el 05 de julio de 2016, como Jefe de la Oficina de Tecnologías de la Información y la Comunicación”. 17.

A través de providencia del 10 de abril de 2024, el consejero José Roberto Sáchica Méndez declaró infundado el impedimento porque no advirtió que los hechos que dan sustento a solicitud de amparo se relacionen con el ámbito de competencias del jefe de la Oficina de Tecnologías de la Información y la Comunicación de la cartera ministerial, y tampoco se informa “cómo es que los mismos pueden afectar los derechos e interés del hermano del magistrado Pardo Flórez, al punto que éste vea comprometido su buen juicio o imparcialidad”.

Intervenciones 18. El Tribunal Administrativo del Cesar manifestó que “no se avizora arbitrariedad o contrariedad con el derecho en la decisión atacada por vía constitucional, como para asumir la vulneración del derecho fundamental invocado por el actor” y que aun cuando la actuación administrativa se inició en vigencia del Decreto 01 de 1984, en observancia del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 29 de la CP, resultaba aplicable la Ley 1437 de 2011, que “buscó ponerle límites a la actuación y para ello en su artículo 52 estableció la caducidad de la facultad sancionatoria”.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 6 19. Aclaró que, si bien es cierto que el CPACA entró en vigencia cuando el recurso en sede administrativa ya se había interpuesto, también lo es que esa norma estableció una regla de competencia para resolver los recursos, por lo que el Ministerio del Trabajo tenía hasta el 1.° de julio de 2013 para decidir el recurso de apelación (1 año después de la entrada en vigencia de la norma), pero se resolvió 4 años y 6 meses después, si se tiene en cuenta que la última resolución se notificó el 21 de febrero de 2017. 20.

Agregó que otra situación que tuvo ocurrencia en el presente asunto fue el silencio administrativo positivo, también previsto en el artículo 52 del CPACA y que ese estudio conllevó a que concluyeran que “el Ministerio de Trabajo infringió el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 porque expidió y notificó el recurso de apelación que se resolvió mediante la Resolución No. 4835 del 21 de noviembre de 2016, por fuera del plazo de un año que le concedía la norma, circunstancia que conllevó la pérdida de su competencia; vicio que, conforme lo dispone al artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, conlleva la nulidad de los actos administrativos acusados”. 21.

Por lo anterior, adujo que la sentencia cuestionada no vulneró los derechos fundamentales de la entidad tutelante, bajo el entendido de que se explicó por qué debía aplicarse el principio de favorabilidad, esto es, porque al momento de proferirse la última resolución -que resolvió el recurso de apelación formulado por Drummond Ltda.- ya había entrado en vigencia el CPACA, que, en su artículo 52 prevé la figura de la pérdida de competencia. 22.

Las demás partes guardaron silencio. La sentencia de primera instancia 23. Mediante sentencia del 11 de diciembre de 2023, la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Ministerio del trabajo y dejó sin efectos la sentencia del 11 de mayo de 2023.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 7 24. Como fundamento de lo anterior, sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al aplicar el CPACA -en observancia al principio de favorabilidad- en abierta oposición a lo que esa misma codificación prescribe, toda vez que la actuación administrativa -que dio lugar a los actos administrativos enjuiciados- inició en vigencia del Decreto 01 de 1984 y, por ende, “no era aplicable por una supuesta ‘favorabilidad’ del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011”, bajo el entendido de que el artículo 308 del CPACA prevé que los procedimientos administrativos iniciados en vigencia de la normativa anterior (CCA) debían seguir rigiéndose por esta, la cual, además, no fijó término perentorio para la resolución de los recursos administrativos ni para la configuración del silencio administrativo positivo. 25.

De otra parte, refirió que el Tribunal Administrativo del Cesar “erró” al aplicar una supuesta favorabilidad en favor de la empresa sancionada, porque ese principio “opera en materia laboral en aquellos casos en que existan dos normas vigentes cuyo contenido puede ser similar o distar entre sí, pero una de ellas resulte más favorable, sin que ello haya ocurrido en este caso en los términos del artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo, porque la Ley 1437 de 2011 ni siquiera estaba vigente cuando se adelantó la actuación administrativa”. 26.

Concluyó que el procedimiento sancionatorio debió culminar bajo los términos del CCA, como en efecto ocurrió, sin importar que para la fecha de expedición del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación estuviera vigente la Ley 1437 de 2011. 6. La impugnación 27. La sociedad Drummond Ltda. -vinculada como tercero con interés- impugnó la anterior decisión, bajo el argumento de que no se cumple el requisito de la relevancia constitucional, habida cuenta de que lo pretendido por el Ministerio del Trabajo es reabrir, mediante la acción de tutela, un debate legal con efectos económicos de carácter privado que ya había sido definido por los jueces de instancia. 28.

Añadió que “es un abuso del derecho que se pretenda utilizar este mecanismo Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 8 constitucional y sumario como una tercera instancia”. En línea con lo anterior, afirmó que tampoco se cumple ese requisito porque no se configuró ningún error del que pueda predicarse la violación de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 29.

Señaló que tampoco se cumple con el requisito de la inmediatez, dado que la sentencia cuestionada quedó en firme el 23 de mayo de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 9 de noviembre de 2023, esto es, “seis (6) meses después, sin que el accionante demostrara porque (sic) tardó tanto tiempo en interponer la acción de tutela”. 30.

Afirmó que el juez constitucional “no tiene competencia para dirimir un conflicto superado, además el titular para dirimir el conflicto por su naturaleza fue el juez administrativo” y que el Ministerio del Trabajo contó con la posibilidad de presentar el recurso extraordinario de unificación para obtener el fin perseguido y no lo hizo. 31.

De otra parte, refirió que no se configuró un defecto sustantivo, dado que la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2016 (radicado 050012333000201300701 01), validó la aplicación del principio de favorabilidad en materia administrativa sancionatoria, por tratarse de una garantía mínima del debido proceso. 32.

Adujo que, además de la sentencia de unificación que sirvió de fundamento para adoptar la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, existen otros pronunciamientos en los similares términos (sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, radicado: 25000-23-24-000-2010-00642-02 y sentencia de la Sección Primera, radicado: 25000-23-24-000-2002-00176-01). 33.

Aunado a lo anterior, dijo que no puede predicarse la configuración de un defecto sustantivo, porque el artículo 308 del CPACA no aplica para los recursos en sede administrativa, sino para los procesos judiciales en materia de lo contencioso administrativo, “pretermitiendo el Despacho la aplicación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984 el cual dispone la caducidad de las sanciones a los 3 años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 9 34. Insistió en que el artículo 308 del CPACA no dice nada frente a los recursos en sede administrativa debido a que esa norma consagra, en su artículo 52, que “hay un término de 1 año contado a partir de la debida y oportuna interposición de los recursos que la entidad estatal resuelva la vía gubernativa”. 35.

Señaló que, en caso de aceptarse que la normativa aplicable es el CCA, “brilla por su ausencia” el análisis respecto del artículo 38 de ese código, el que “de igual forma conduce a que se niegue el amparo al estar más que probada la caducidad de la sanción”, en la medida en que la Resolución que resolvió el recurso de apelación se notificó después de 5 años de proferida la decisión inicial. 36.

Al respecto, señaló: “Si bien es cierto que el artículo 38 no especifica si dentro de los 3 años debe imponerse la sanción y además resolverse la vía gubernativa cuando a ello hay lugar, o si basta con la simple imposición de la sanción para que la facultad sancionatoria se entienda ejercida, es claro que si la ley ha establecido una finalidad para la imposición de sanciones, al ejercerse la facultad sancionatoria por parte de la Administración dicha finalidad debe cumplirse.

Por ende, si en el ordenamiento jurídico se ha establecido que ‘la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas’, es evidente que al ejercerse dicha facultad debe cumplirse, en el tiempo dispuesto para ello, con la finalidad señalada en el mismo, so pena de contravenirlo”. 37.

Por último, mencionó que, de aceptarse la tesis del Ministerio del Trabajo, se estaría vulnerando el derecho fundamental al debido proceso de la compañía Drummond Ltda. II. C O N S I D E R A C I O N E S 38. Le corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De acreditarse, se abordará el estudio de fondo con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo del Cesar, con la expedición de la sentencia del 11 de mayo de 2023, incurrió en un defecto sustantivo y, en consecuencia, en la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la parte accionante. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 10 Análisis del caso Requisitos generales de procedibilidad 39.

En el presente asunto se encuentra demostrado que (i) el accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto, (ii) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia enjuiciada, (iii) no se está invocando una irregularidad procesal, (iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y (v) no se trata de una sentencia de tutela. 40.

Asimismo, la Sala encuentra que (vi) se cumple con el requisito de relevancia constitucional dado que los cargos están suficientemente argumentados, teniendo en cuenta que la parte accionante explicó las razones por las cuales considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso. 41.

Adicionalmente, se advierte que también se fundamentó la causal específica de procedibilidad alegada consistente en el defecto sustantivo, por cuanto se expuso con claridad que el juez de segunda instancia aplicó indebidamente el principio de favorabilidad y declaró la nulidad de unos actos administrativos de carácter sancionatorio con base en una norma jurídica que no era aplicable al caso. 42.

No es pues, un asunto de mera legalidad o de discrepancia interpretativa, sino de un evento de naturaleza excepcional que habilita la intervención del juez constitucional porque, como ha resuelto en casos similares esta Subsección2, se está frente a una duda sobre la potencial afectación de derechos constitucionales que desbordaría el juicio de los jueces naturales. 43.

De esta manera, y al tenor de lo reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, en este caso, lejos de pretenderse que la tutela se erija en una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho o un medio para resolver desacuerdos de aspectos meramente legales o económicos, 2 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 1° de marzo de 2024.

Rad. 11001-03- 15-000-2023-07457-00. Consejera Ponente: María Adriana Marín. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 11 se trata de un asunto que tiene “la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y se justifica en la medida de una posible “afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

Análisis del defecto alegado 44. El Tribunal Administrativo del Cesar, en la sentencia cuestionada, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, con base en el siguiente razonamiento: “6.2.1. Facultad Sancionatoria del Ministerio del Trabajo. (…) La facultad sancionatoria que otorgan las leyes antes reseñadas al Ministerio del Trabajo, tiene como aspecto principal que sobre las decisiones impuestas en uso de esa prerrogativa existe una caducidad, pues luego de verificada la posible comisión de una falta las autoridades encargadas tenían, desde antes de la vigencia del CPACA, hasta 3 años para imponer las sanciones a que haya lugar, así se plasmó en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984: ‘ARTÍCULO 38.

Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas’. La norma nada estipulaba con respecto al término para resolver los recursos que se interpusieran contra los actos administrativos dictados dentro de dicha actuación. No obstante, el Nuevo Código Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011, respecto de la facultad sancionatoria, incluyó en su artículo 2 lo siguiente: ‘ARTÍCULO 52.

Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.

Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria’. (Subrayas fuera de texto) Nótese el cambio que introdujo el nuevo código referente a la facultad sancionatoria, pues se incluyó la consecuencia jurídica de la pérdida de Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 12 competencia, la que se puede dar en dos momentos: i) el primero entendiéndose cuando no se expiden ni notifican los actos administrativos que imponen sanción dentro de los tres (3) años luego de la ocurrencia del hecho generador. ii) Y un segundo momento cuando no se deciden los recursos dentro del término de un (1) año de interpuestos oportunamente.

Es claro que en este evento existe un cambio normativo sustancial, el cual puede ser favorable respecto del sancionado y sobre el que es necesario verificar la aplicación del mismo en atención al principio de favorabilidad de las normas. Por ello a partir de la vigencia de la Ley 1437 ya no solo la sanción debía ser impuesta dentro de los 3 años siguientes, y entró a operar la figura del silencio administrativo positivo, sino que se fijó un término de un año para resolver los recursos interpuestos, so pena del operar la misma figura (silencio administrativo positivo).

Y como se dijo ya, la autoridad que deje vencer dichos términos pierde competencia para pronunciarse. Para esta Sala, el cambio generado contiene disposiciones que no solo fijan un derrotero y términos muy claros a la administración para adelantar la actuación sancionatoria, y para resolver los recursos interpuestos contra dichas decisiones, que innegablemente favorecen al administrado con la introducción del silencio administrativo positivo y la reducción de los tiempos para imponer las sanciones y resolver los recursos, lo que de contera conlleva a que el investigado tenga un límite temporal para estar sometido al ius puniendi.

Sobre este principio el Honorable Consejo de Estado sentó posición al Unificar la jurisprudencia sobre la aplicación de los cambios introducidos por la Ley 1437, en la materia que nos ocupa (sancionatoria) dentro de un asunto que pese a estar relacionado con el régimen cambiaria, puede ser aplicable al caso que nos ocupa por estar estrechamente enmarcado en el derecho sancionatorio administrativo.

Así se expresó la Alta Corporación: (…) 6.3. Caso concreto. (…) En mérito de lo expuesto, tenemos que la actuación administrativa tuvo su génesis el día 18 de enero de 2011, y su fin el día 21 de febrero de 2017, con la notificación de la resolución del recurso de apelación que dejó en firme la sanción impuesta con la Resolución 0390 del 7 de diciembre de 2011.

Ahora bien, la actuación iniciada por el Ministerio del Trabajo nació bajo la egida del Decreto 01 de 1984, que si bien le indicaba a la entidad que debía producirse la sanción dentro de los 3 años siguientes a la comisión de la falta; empero no mencionaba nada respecto de la resolución de los recursos permitiendo con ello que procesos sancionatorios tuvieran una duración muy prolongada.

Claramente con la expedición de la Ley 1437 de 2011, el legislador buscó ponerle límites a la actuación y para ello en su artículo 52 que ahora se Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 13 translitera a costa de ser repetitiva esta providencia, estipuló: (…) Ha de advertir el Tribunal que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo entró en vigencia el día 2 de Julio de 2012, cuando el recurso ya se había interpuesto, pero dicha norma como se analizó antes en esta decisión generó una regla de competencia para resolver tales recursos, derivada de la inacción de la administración durante el término de un año para la resolución del medio impugnaticio.

Se trata pues de una regla de asignación de competencias, por ende procedimental, sujeta como lo advirtió la jurisprudencia citada en esta decisión a ser aplicada bajo los derroteros que marca el principio de favorabilidad analizado por el Consejo de Estado de cara a su aplicación en el derecho sancionatorio. Con tales derroteros, esta Sala dará aplicación al dicho principio y en consecuencia se revisará la actuación del Ministerio del Trabajo, contemplando la entrada en vigencia del al artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.

Siendo así las cosas, es menester recalcar que el artículo plurimencionado trae la consecuencia de pérdida de competencia cuando los recursos no se resuelven en el término de un (1) año, contados a partir de su interposición, o, como lo interpreta este Tribunal en aplicación del principio de favorabilidad, desde su entrada en vigencia, para el caso de los recursos interpuestos contra los actos sancionatorios que hubieren sido expedidos en vigencia del Decreto 01 de 1984.

En el presente asunto, se tiene que proferida la resolución 0390 de 2011, DRUMMOND LTD, presentó los recursos de reposición y apelación en fecha del 15 de diciembre de 2011, por lo que el Ministerio del Trabajo en virtud de la entrada en vigencia del citado artículo 52 de la Ley 1437, tenía competencia para decidir el recurso de apelación y notificar dicho acto por un año más, esto es, hasta el 1 de julio de 2013.

Sin embargo, como se indicó párrafos atrás los recursos fueron resueltos con los actos administrativos No. 0031 de febrero de 2012 y 4835 de 2016, es decir algo más de 4 años y seis meses después de entrada en vigencia la norma que fijaba un término de un año para adoptar la decisión y enterar a la demandante sobre lo resuelto, atendiendo que la notificación de la última resolución se hizo el 21 de febrero de 2017.

Considera esta Sala que de los argumentos reseñados con anterioridad, el objeto de estudio está delimitado, en relación con los actos administrativos cuestionados y por ello su actuación se enmarca en determinar si aquellos se expidieron con infracción de la normativa que se señaló como violada y el concepto de violación presentado por el demandante aunado al recurso de apelación de la sentencia de primera instancia, donde fue enfático en manifestar que el Ministerio del Trabajo había perdido competencia para pronunciarse sobre los recursos, esto luego de la aplicación del principio de favorabilidad.

Además de ello también es cierto que otro elemento que tuvo ocurrencia fue el silencio administrativo positivo consagrado en el mismo artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, ‘Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 14 disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente…’ lo cual ocurre ipso jure sin que sea necesario invocarlo.

Aspectos estos que llevan a la conclusión inequívoca que el Ministerio de Trabajo infringió el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 porque expidió y notificó el recurso de apelación que se resolvió mediante la Resolución No. 4835 del 21 de noviembre de 2016, por fuera del plazo de un año que le concedía la norma, circunstancia que conllevó la pérdida de su competencia; vicio que, conforme lo dispone al artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, conlleva la nulidad de los actos administrativos acusados, tal como se declara en la parte resolutiva (subrayas del texto original, negrillas adicionales). 45.

El juez de tutela de primera instancia accedió al amparo solicitado, por considerar que el tribunal administrativo ad quem incurrió en un defecto sustantivo al haber aplicado, en virtud del principio de favorabilidad, una normativa que no regulaba el caso (el CPACA), toda vez que la actuación administrativa que dio lugar a los actos administrativos enjuiciados, inició bajo la égida del CCA. 46.

La Sala confirmará el amparo dispuesto en sede de primera instancia por una evidente trasgresión del artículo 308 del CPACA, que dispone: “ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior (se destaca). 47.

Aunque el tribunal administrativo expuso las razones por las que consideraba aplicable la Ley 1437 de 2011 y, por ende, su artículo 52, lo cierto es que en el pronunciamiento del tribunal nada se dijo respecto al contenido del anterior precepto normativo de cara a resolver el caso concreto. 48. Frente a esto, se tiene que el juez natural centró buena parte de su análisis en defender la favorabilidad como garantía del debido proceso resultaba aplicable a todas las actuaciones administrativas, esa cuestión no era realmente la determinante frente al caso concreto, por cuanto si bien hubo un tránsito legislativo entre el inicio de la actuación administrativa y su culminación, lo cierto es que existe una disposición legal que, de manera clara y unívoca, zanjó cualquier interpretación Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 15 frente al régimen aplicable de los procedimientos y actuaciones administrativas iniciadas en vigencia del anterior estatuto de lo contencioso administrativo. 49.

Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;

(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática3. 50.

La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, ‘pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]4. 51.

La Sala estima que el tribunal de segunda instancia, en efecto, resolvió el asunto sometido a consideración mediante una normativa que no le resultaba aplicable, pues el CPACA, al regular el régimen de transición y vigencia de esa codificación, dejó claro que los procedimientos y actuaciones administrativas que se encontraran en curso en vigencia de esa ley se regirán por la codificación anterior, esto es, el CCA. 3 Sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 4 Sentencia T-284 de 2006.

M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 16 52. Al respecto, la decisión de aplicar el CPACA con base en el principio de favorabilidad es contraria a lo que la misma norma dispone, puesto que la disposición anterior, es decir, el Decreto 01 de 1984, no estableció ningún término perentorio para la resolución de los recursos administrativos ni la configuración del silencio administrativo positivo, como inclusive lo reconoció el Tribunal Administrativo del Cesar. 53.

En este orden de ideas, esta Sala considera que le asiste razón a la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado al señalar que el principio de favorabilidad opera en materia laboral en aquellos casos en que existan dos normas vigentes cuyo contenido puede ser similar o distar entre sí, pero una de ellas resulte más favorable, sin que ello haya ocurrido en este caso en los términos del artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo, porque la Ley 1437 de 2011 ni siquiera estaba vigente cuando se adelantó la actuación administrativa, por lo que es claro que el proceso sancionatorio debió culminar, como en efecto ocurrió, en los términos fijados en el CCA. 54.

Como consecuencia de lo expuesto, se confirmará la sentencia del 11 de diciembre de 2023, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de diciembre de 2023, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06864-01 Accionante: Ministerio del Trabajo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 17 TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

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