CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-04199-001 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado Vinculado:: Consejo de Estado, Sección Primera Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena - Cormacarena Acción: Tutela Derechos Tema:: Debido proceso y acceso a la administración de justicia Tutela contra providencia, acto administrativo relacionado con plan de manejo y protección de humedal Decisión: Sentencia de primera instancia – niega Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por José Guillermo Velasco Galindo contra el Consejo de Estado, Sección Primera, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. I.

ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.

La demanda de tutela. José Guillermo Velasco Galindo, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Primera. 1 Expediente digital disponible en Samai.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 2 Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos la sentencia de 14 de marzo de 2024, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera decidió, en única instancia, la demanda de nulidad simple promovida contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena – Cormacarena (expediente 11001-0324-000-2012-00070-00), en el sentido de negar las pretensiones.

En su lugar, pidió ordenar a la autoridad accionada emitir una nueva providencia en la que se concedan las súplicas del aludido asunto ordinario. Hechos2. Relata el accionante que, el 27 de febrero de 2012 instauró demanda de nulidad contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena – Cormacarena, con el fin de cuestionar la legalidad parcial del Acuerdo 12 de 20093 en los apartes que adoptan el plan de manejo del Humedal Caracolí, artículos 1°, 2° y 4° (numerales 4.4, 4.4.1, 4.2, 4.4.3) y 7°, así como el Acuerdo PS- GJ.1.2.42.2.11.014 de 20114 que, en su artículo 1° modifica el artículo 2° del Acuerdo 12 de 2009 y declara como área de recreación el humedal suburbano de Caracolí; lo anterior por cuanto, en su criterio, esos actos administrativos incurrieron en falsa motivación y fueron expedidos sin contar con la participación de los interesados directos en todas las etapas del proceso de planificación del manejo, conforme lo ordenan “el artículo 3° de la Resolución 157 de 2004 y el aparte 4° contenido en la Figura 2 del Anexo I de la Resolución 196 de 2006”.) Dicho asunto correspondió al Consejo de Estado, Sección Primera que, mediante sentencia de única instancia de 14 de marzo de 20245 negó las pretensiones formuladas, al considerar que se demostró que “en la elaboración y Plan de Manejo del Humedal Caracolí se adelantaron espacios de diálogo con la comunidad que habitaba en el área de influencia, lo cual denota que la autoridad ambiental sí 2 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 00002. 3 “Por medio del cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental de los Humedales de Coroncoro, Calatrava, El Charco, Caracolí y Zuria en el municipio de Villavicencio y laguna de San Vicente en el municipio de Puerto Rico-Meta, se establece su delimitación, se reglamentan sus usos y se dictan otras disposiciones”, acto expedido por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena Cormacarena. 4 “Por el cual se declara como área de recreación el humedal suburbano de Caracolí ubicado en el Municipio de Villavicencio- Meta de acuerdo a la categorización de áreas protegidas señaladas en el Decreto No. 2372 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial- MAVDT, se establece su delimitación, área y se dictan otras disposiciones”, acto administrativo expedido por el Consejo Directivo de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena- Cormacarena. 5 Cabe advertir que frente a esta decisión judicial el consejero de Estado Oswaldo Giraldo López formuló salvamento de voto, al estimar que “la manera de demostrar que se ha surtido una fase tan importante como la que echaba de menos el accionante lo era con fundamento en planillas de asistencia en las que se identificaran a los comparecientes, pues no hay constancia de la presencia el experto en esas reuniones y las fotografías no son prueba concluyente, como lo ha dicho la Corporación en reiterada jurisprudencia, pues no dan cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar”.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 3 adelantó espacios de participación, de información y de concertación del plan de manejo ambiental con la población asentada y en especial con los propietarios de los predios[, lo cual] no fue desvirtuado”.

Aunado al hecho de que el estudio técnico que sirvió de fundamento analizó las condiciones físicas, ambientales e hidrológicas para efectuar la delimitación del humedal. Expone que la providencia censurada incurre en defecto sustantivo, defecto procedimental absoluto y defecto fáctico, por cuanto omitió valorar en debida forma los testimonios de María Isabel Velasco Galindo, Mónica del Rosario Pérez Uribe y Luis Carlos Cadena, conforme al artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, aplicable cuando se instauró la demanda, los cuales acreditaban que “los propietarios, que por ley y por lógica eran interesados, no participaron en el proceso administrativo previo a la expedición de los actos […] demandados”, pero sí le otorgó plena validez al estudio técnico que los sustentó, en el que se mencionaron interacciones con la comunidad y vecinos del área considerada humedal, cuando la realidad es que ni él ni los testigos fueron incluidos.

II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 15 de agosto de 2024, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Primera; y (ii) dispuso vincular a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena - Cormacarena, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Consejo de Estado, Sección Primera6.

Adujo que la presente acción no satisface el requisito general de relevancia constitucional, puesto que “el accionante, […] tiene como finalidad reabrir el debate del proceso ordinario, cuestionando su sustento jurídico y la valoración probatoria efectuada en el mismo, generando una instancia adicional a este litigio”. 6 Por conducto del ponente de la sentencia reprochada, visible en el índice 00010 de Samai.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 4 2.1.2 Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena - Cormacarena7. Pidió declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, toda vez que no cumple el presupuesto de la subsidiariedad, dado que “contra la sentencia de única instancia, proceden dos recursos [extraordinarios], […] de revisión […] [y] […] de unificación de jurisprudencia […]”.

Agregó que, “el actor […] cont[ó] con las figuras y los medios legales para dentro de un proceso Contencioso Administrativo, lograr que sus pretensiones salieran airosas, pero la sección primera de la Sala Contencioso Administrativa las negó, basado en el marco jurídico de los ecosistemas del humedal en Colombia, la importancia internacional basada especialmente en el hábitat de aves acuáticas adoptada en 1971, lo convenios sobre la Diversidad Biológica celebrado en Rio de Janeiro el 5 de junio de 1992, la resolución de 157 de 2004 y el Decreto 2372 del 2010, que reglamentó el Sistema de Áreas Protegidas, SINAP;

Aunado al procedimiento realizado para la declaratoria del humedal suburbano Caracolí y la función ecológica y social de la propiedad”, lo cual no quebranta derecho fundamental alguno y, en todo caso, este mecanismo constitucional no se implementó como una instancia adicional para cuestionar asuntos que ya fueron dirimidos por el juez natural.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos 7 Índices 00009, 00012 y 00013 de Samai.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 5 cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 14 de marzo de 2024, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Primera decidió, en única instancia, la demanda de nulidad simple promovida por el tutelante contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena – Cormacarena (expediente 11001-0324-000-2012-00070-00), en el sentido de negar las pretensiones; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 6 se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 7 esto hubiese sido posible.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales8, rectificó su posición 8 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 8 mediante sentencia de 31 de julio de 20129, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos10. 3.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del tutelante;

(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 19 de abril de 202411 y la solicitud de amparo se presentó el 12 de agosto siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (3 meses y 24 días); y (v) el fallo acusado no es una sentencia de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto fáctico, pues, pese a que el actor alegó también los defectos sustantivo y procedimental absoluto, su inconformidad se contrae a (i) la indebida valoración de los testimonios de María Isabel Velasco Galindo, Mónica del Rosario Pérez Uribe y Luis Carlos Cadena; y (ii) a la validez que se le otorgó al estudio técnico que sustentó los actos AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 9 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. 10 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 11 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 12 de abril de 2024, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 16 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 9 administrativos demandados en el proceso de nulidad con radicado 11001-0324- 000-2012-00070-00, el cual, en su criterio, estaba viciado de nulidad por falsa motivación, lo que conllevó a que la providencia objeto de discusión fuera desfavorable a sus intereses, por lo que, en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial12, resulta procedente analizar este trámite a la luz de la aludida causal. 3.5.1 Defecto fáctico.

Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, “surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”13. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.

El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra14.

En el presente caso el demandante sostiene que la decisión reprochada incurre en defecto fáctico, puesto que omitió valorar en debida forma los testimonios de María Isabel Velasco Galindo, Mónica del Rosario Pérez Uribe y Luis Carlos Cadena, conforme al artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, aplicable cuando se instauró la demanda, los cuales acreditaban que “los propietarios, que por ley y por lógica eran interesados, no participaron en el proceso administrativo previo a la expedición de los actos […] demandados” dentro del proceso de nulidad con radicado 11001-0324-000-2012-00070-00, pero sí le otorgó plena validez al estudio 12 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: “Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.

En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda”. 13 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 10 técnico que los sustentó, en el que se mencionaron interacciones con la comunidad y vecinos del área considerada humedal y se adjuntaron unas fotografías, cuando la realidad es que ni él ni los testigos fueron incluidos, por lo que aquel estaba viciado de nulidad por falsa motivación. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca: a) Acuerdo 12 de 5 de noviembre de 2009, “[p]or el cual se declara como área de recreación el humedal suburbano de Caracolí ubicado en el Municipio de Villavicencio- Meta de acuerdo a la categorización de áreas protegidas señaladas en el Decreto No. 2372 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial- MAVDT, se establece su delimitación, área y se dictan otras disposiciones”, en el que se señaló: “CORMACARENA en virtud de la priorización realizada para iniciar las acciones inmediatas de protección y conservación de las áreas de especial importancia ecológica y ambiental en el municipio de Villavicencio suscribió con el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial el contrato interadministrativo de cooperación administrativa técnica y financiera N° 420 de 2008 cuyo objeto fue la "Formulación del plan de manejo ambiental de los humedales urbanos y suburbanos de Coroncoro, El Charco, Calatrava, Juanambú, Caracolí, Zuria en el municipio de Villavicencio y la laguna de San Vicente en el municipio de Puerto Rico -departamento del Meta”. b) Estudio denominado “Plan de Manejo Ambiental de los Humedales urbanos y suburbanos de Coroncoro, El Charco, Calatrava, Juanambú, Caracolí, Zuria en el municipio de Villavicencio y la laguna de San Vicente en el municipio de Puerto Rico- Departamento de Meta” elaborado por el ingeniero y especialista en gestión y legislación ambiental, Nelson Barrera Torres, cuyo objetivo general es: “[…] impulsar el manejo ambiental de los humedales Coroncoro, Juanambú-Calatrava, El Charco,|Caracoli|y Zuna; para detener los procesos de deterioro de los ecosistemas e incentivar su desarrollo sostenible, utilizando correctamente las potencialidades y respetando las limitaciones que presenten sus recursos naturales.

Estas acciones, al realizarse en un marco de planificación integrada, deberán posibilitar el mejoramiento de la calidad de vida de la población actual y de las generaciones futuras, minimizando los conflictos existentes entre el uso y la conservación de los recursos”. Y se indicó que se contó con la participación de la comunidad con el fin de dar cumplimiento a las exigencias previstas en los instrumentos internacionales y en la normativa interna que integra el marco de protección de estos ecosistemas, en especial, la Ley 357 de 1997, la Resolución 157 de 2004 y la Resolución 196 de 2006, así: Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 11 “ASPECTOS SOCIOPOLÍTICOS ORGANIZACIONES COMUNITARIAS Sobre el sistema de organización de la comunidad de' barrio manantial, se conoce que actualmente se encuentra organizada a través de la Junta de Acción Comunal, creada el 1 de Julio de 2008, ya que desde hace 8 años esta organización no existía- La J.A.C está liderada por la Señora Gloria Falla y refleja el interés de los miembros de la comunidad en la organización y en la participación ciudadana de una forma activa”. c) El 15 de febrero de 2012 el tutelante instauró demanda de nulidad contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena – Cormacarena (expediente 11001-0324-000-2012-00070-00), con el fin de cuestionar la legalidad parcial del Acuerdo 12 de 200915 en los apartes que adoptan el plan de manejo del Humedal Caracolí, artículos 1°, 2° y 4° (numerales 4.4, 4.4.1, 4.2, 4.4.3) y 7°, así como el Acuerdo PS-GJ.1.2.42.2.11.014 de 201116 que, en su artículo 1° modifica el artículo 2° del Acuerdo 12 de 2009 y declara como área de recreación el humedal suburbano de Caracolí; lo anterior por cuanto, en su criterio, esos actos administrativos incurrieron en falsa motivación y fueron expedidos sin contar con la participación de los interesados directos en todas las etapas del proceso de planificación del manejo, conforme lo ordenan “el artículo 3° de la Resolución 157 de 2004 y el aparte 4° contenido en la Figura 2 del Anexo I de la Resolución 196 de 2006”. d) Declaraciones rendidas en diligencia celebrada el 12 de septiembre de 2017 por los señores María Isabel Velasco Galindo (hermana del actor), Mónica del Rosario Pérez Uribe (cuñada del accionante) y Luis Carlos Cadena, quienes manifestaron ser propietarios de algunos lotes de terreno ubicados cerca de las inmediaciones del área del humedal Caracolí y afirmaron que no fueron citados a participar en la adopción del plan de manejo de aquel, pese al interés directo que les asiste. e) Dictamen presentado el 18 de octubre de 2017 por el ingeniero civil y ambiental William Rodrigo Bayona al Consejo de Estado, en atención a una orden de 15 “Por medio del cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental de los Humedales de Coroncoro, Calatrava, El Charco, Caracolí y Zuria en el municipio de Villavicencio y laguna de San Vicente en el municipio de Puerto Rico-Meta, se establece su delimitación, se reglamentan sus usos y se dictan otras disposiciones”, acto expedido por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena Cormacarena. 16 “Por el cual se declara como área de recreación el humedal suburbano de Caracolí ubicado en el Municipio de Villavicencio- Meta de acuerdo a la categorización de áreas protegidas señaladas en el Decreto No. 2372 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial- MAVDT, se establece su delimitación, área y se dictan otras disposiciones”, acto administrativo expedido por el Consejo Directivo de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena- Cormacarena.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 12 inspección judicial del humedal Caracolí, según despacho comisorio 21, en el que se concluyó: “[…] el espejo de agua del denominado "Humedad Caracoli" es una laguna natural, que debe preservarse en su estado actual, y a pesar de las denominaciones dadas en los acuerdos de CORMACARENA a este espejo de agua, el mismo definitivamente no tiene las características de un humedal […], comprendido su área máxima de 0.71 hectáreas y con su zona de protección, de acuerdo a la normatividad vigente, el área máxima a proteger es de 1.90 hectáreas.

Luego las áreas protegidas en los acuerdos de CORMACARENA: 0012 del 5 de noviembre de 2009 y Acuerdo No. PSGJ.1.2.42.2.11.14 del 17 de junio de 2011, no consultan las condiciones reales de la zona a la cual se denominó "Humedal Caracolí". f) A través de sentencia de única instancia el Consejo de Estado, Sección Primera negó las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad con radicado 11001- 0324-000-2012-00070-00, al considerar: “95.

El enfoque participativo en la zonificación del complejo de los humedales, el cual abarca el Humedal Caracolí, comprendió las siguientes etapas: 96. 1) Socialización a través de talleres y recorridos de campo con líderes de la comunidad. 97. 2) Encuestas. El mismo estudio señala que, con el propósito de definir los aspectos demográficos del Humedal Caracolí se efectuó una compilación documental recurriendo a la información suministrada por la comunidad y una encuesta que se realizó sobre una muestra poblacional del 75% de la población, encontrando que el número de familias que ejercen presión directa sobre el humedal Caracolí comprende a cuatro familias. 98. 3) Entrevistas.

Con el fin de recolectar información relevante en la etapa de diagnóstico se efectuaron entrevistas a los miembros de la comunidad local para así establecer el uso e importancia de la flora y fauna, el estado de conocimiento y definir el grado de sensibilidad que tiene la comunidad humana hacia este elemento biótico. […] 100. 4) Reuniones y charlas de tipo informativo con la comunidad a través de las Juntas de Acción Comunal para dar a conocer el objeto del plan de manejo y la metodología. 101.

Además, se indica que la comunidad, desde un enfoque constructivo, realizaron aportes significativos en la construcción, formulación y ejecución de dicha herramienta, en especial, en la descripción del estado actual de los humedales, en la identificación de los aspectos que influyen positiva y negativamente en los humedales y en las propuestas en cuanto al potencial educativo, científico y ecoturístico. […] 104.

Así las cosas, resulta dable señalar que la autoridad ambiental, en la elaboración y adopción del plan de manejo sí contó con la participación de la comunidad interesada, lo cual convierte en impróspero el cargo de nulidad que se funda en el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 3° de la Resolución 157 de 2004 y el aparte 4° contenido en la Figura 2 del Anexo I de la Resolución 196 de 2006. 105.

Precisamente, según los hechos descritos con anterioridad, en la elaboración y Plan de Manejo del Humedal Caracolí se adelantaron espacios de diálogo con la comunidad que habitaba en el área de influencia, lo cual denota que la autoridad ambiental sí adelantó espacios de participación, de información y de concertación del plan de manejo ambiental con la población asentada y en especial con los propietarios Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 13 de los predios.

Ello no fue desvirtuado por el demandante, por lo que el cargo no prospera. 106. En efecto, en el expediente no se aportó ningún elemento de prueba que refute las conclusiones a las que llegó el dictamen. Es decir, el actor no aportó elementos de juicio que demuestren que la autoridad ambiental se negó a adelantar la etapa de concertación o que las encuestas o los encuentros con las comunidades no se hayan realizado. […] 108.

Ahora bien, conviene precisar que en el presente proceso se recibieron las declaraciones de los señores María Isabel Velasco Galindo, Mónica del Rosario Pérez Uribe y Luis Carlos Cadena quienes, de manera coincidente (i) reconocieron ser propietarios de algunos lotes de terreno ubicados cerca de las inmediaciones del área del humedal Caracolí y;

(ii) afirmaron que no fueron citados, ni notificados ni participaron en la adopción del plan de manejo del Humedal Caracolí. […]. […] 113. Así las cosas, la Sala encuentra que las declaraciones rendidas por los referidos ciudadanos refieren al hecho de que, en su calidad de propietarios de unos predios ubicados cerca al Humedal Caracolí resultaron afectados como consecuencia de la adopción del plan de manejo. 114.

En este sentido, la credibilidad del relato del señor Luis Carlos Cadena resulta cuestionable, ya que el referido declarante admitió que nunca ha vivido en el predio que resultó afectado con ocasión de la declaratoria del humedal Caracolí. En esa medida, sus afirmaciones no resultan suficientes para demostrar que la instancia de participación ciudadana no se surtió. 115.

Además, las declaraciones rendidas por las señoras María Isabel Velasco Galindo y Mónica del Rosario Pérez Uribe, en sí mismas, resultan cuestionables no solo por haber admitido ser familiares del demandante sino, además, por el claro interés directo que les asiste en el resultado del proceso. Precisamente, en su relato aseguraron de forma reiterada que se vieron afectadas con la declaratoria del Humedal Caracolí. Estas circunstancias, sin lugar a equívocos, ponen en duda la imparcialidad y credibilidad de su relato. 116.

Dichas manifestaciones no resultan suficientes para desvirtuar las conclusiones a las que arribó el estudio técnico elaborado por el experto en geología y especialista en gestión ambiental, las cuales demuestran de manera clara y fehaciente que en la formulación del Plan de Manejo del Humedal Caracolí las comunidades locales y afectadas participaron en la concertación del Plan de Manejo Ambiental. 117.

Se reitera, además, que el debate en este caso se centra en determinar si la autoridad ambiental, al construir y formular el plan de manejo ambiental del Humedal Caracolí contó con la participación de la comunidad y de los habitantes del área de influencia del ecosistema. No se discute lo relativo a la limitación al derecho de uso de cada uno de los inmuebles identificados e involucrados dentro de la delimitación, ya que ello corresponde a una actuación administrativa diferente, la cual no ha sido objeto de controversia en este proceso”.

De lo anterior se colige que la autoridad accionada, al negar las pretensiones de la demanda de nulidad con radicación 11001-0324-000-2012-00070-00, no incurrió en el defecto fáctico aludido en el escrito de tutela, comoquiera que consideró que en la elaboración del plan de manejo ambiental del Humedal Caracolí se garantizó el enfoque participativo de la ciudadanía, con sujeción a los criterios y directrices Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 14 trazados por el Ministerio de Ambiente para la elaboración y adopción de planes de manejo de humedales de interés prioritario.

De igual modo, en el fallo cuestionado se advirtió que las declaraciones de los señores María Isabel Velasco Galindo, Mónica del Rosario Pérez Uribe y Luis Carlos Cadena no eran suficientes para desvirtuar las conclusiones a las que arribó el plan de manejo del Humedal Caracolí, puesto que, por una parte, las dos primeras admitieron ser familiares del demandante y, por otro lado, los tres manifestaron ser propietarios de predios ubicados cerca de aquel, por lo que les asiste un interés directo en el resultado del proceso y, en todo caso, “el debate en este caso se centra en determinar si la autoridad ambiental, al construir y formular el plan de manejo ambiental del Humedal Caracolí contó con la participación de la comunidad y de los habitantes del área de influencia del ecosistema”, mas no lo relativo “a la limitación al derecho de uso de cada uno de los inmuebles identificados e involucrados dentro de la delimitación”, razón por la cual se advierte que no corresponde a la realidad el reproche del actor, relacionado con que la autoridad accionada no analizó los aludidos testimonios, distinto es que de su estudio no se llegara a una conclusión favorable a sus pretensiones.

En ese orden de ideas, esta Sala constata que, en la decisión judicial cuestionada, la autoridad demandada no incurrió en una valoración caprichosa de los medios de prueba adosados al trámite de nulidad con radicado 11001-0324-000-2012-00070- 00. Resulta oportuno advertir que el hecho de que la autoridad judicial accionada no haya valorado las pruebas en el sentido que pretendía el accionante, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, por cuanto en acatamiento de sus competencias jurisdiccionales tiene la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de los elementos de convicción obrantes en el expediente, así como la de otorgarles diferentes grados de certeza, siempre que lo haga de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, conforme aconteció en el asunto materia de controversia.

Por ende, las conclusiones del funcionario judicial (natural) están precedidas de una valoración objetiva, integral y razonable de las pruebas recaudadas, lo que Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 15 imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores, supuesto que no se da en el sub lite.

Acerca de este aspecto, la Corte Constitucional17 sostuvo: “Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto.

El juez, en su labor, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones se presumen de buena fe. En consecuencia, el juez de tutela debe considerar que, en principio, la valoración de las pruebas realizadas por el juez natural es razonable. […] Por último, para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico, “El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto”.

Por último, frente a la afirmación de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena - Cormacarena en su escrito de contestación, relacionada con que se debe declarar improcedente este trámite constitucional por no satisfacer el presupuesto de la subsidiaridad, como quiera que contra la sentencia objeto de reproche procedía el recurso extraordinario de revisión, cabe precisar que, al respecto, en reciente pronunciamiento de esta Corporación18, se señaló: 1) El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada ya que con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo en firme, siempre que se configure alguno de los supuestos consagrados en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011-CPACA.

El objeto del recurso es procurar el restablecimiento de la justicia material cuando se advierte que esta ha sido afectada por situaciones o circunstancias exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente y que revisten tal gravedad que autorizan al juez a romper el principio de la cosa juzgada: “( ) la revisión, más que un recurso, es un medio para conseguir la realización de la justicia, pero no de la justicia formal propia de las sentencias en firme contrarias a derecho, sino de aquella verdadera que demandan el Preámbulo y los artículos 1º, 228 y 230 del estatuto superior”19. […] 3) En atención a su carácter extraordinario, este recurso no es una “tercera instancia” 17 Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 18 Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 4 de mayo de 2024, expediente 11001-03-26-000-2019-00071-00 (63.893), C. P. Fredy Ibarra Martínez. 19 Corte Constitucional, sentencia C-739 de 2001, MP Álvaro Tafur Galvis.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 16 en la que puedan plantearse nuevamente argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar, por tal razón las pretensiones y fundamentos deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su procedencia20.

Ahora bien, los vicios o errores en los que se debe fundamentar el recurso son eminentemente procedimentales, pues, ninguno está dirigido a cuestionar la labor intelectual de juzgamiento “sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 6, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1, 2, 3, 4 y 7), a excepción de la causal del numeral 5, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo”21.

En ese orden de ideas, se aclara que contra la decisión judicial objeto de reproche no procede el recurso extraordinario de revisión, pues, aunque este permite controvertir un fallo ejecutoriado, ya sea de única o segunda instancia, solo opera cuando se alega alguna de las causales enlistadas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), mas no cuando lo que se pretende es una nueva valoración de las pruebas como ocurre en este caso.

IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto el accionante no acreditó que la providencia de 14 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, hubiere incurrido en vía de hecho por defecto fáctico. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:

PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por José Guillermo Velasco Galindo, conforme a la parte motiva de esta providencia. 20 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, exp. REV 117, MP Libardo Rodríguez Rodríguez.

Consultar, igualmente: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 13 Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, exp. REV 2006-00318, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, exp. REV 2010-00038, MP Mauricio Torres Cuervo.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04199-00 Demandante: José Guillermo Velasco Galindo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 17 SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR