Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03036-01 Demandante: Óscar Arnulfo Bedoya Cruz Demandado: José Rafael Guerrero Leal, magistrado integrante del Tribunal Administrativo de Bolívar Tema: Incidente de desacato INCIDENTE DE DESACATO __________________________________________________________________ La Sala decide, el incidente de desacato, promovido por Óscar Arnulfo Bedoya Cruz, por el presunto incumplimiento de la providencia proferida el 13 de junio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 1.
Antecedentes 1.1. La tutela Óscar Arnulfo Bedoya Cruz acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentalesal debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la información y, en consecuencia, se ordenara a la autoridad judicial tutelada dejar sin efectos la providencia proferida el 25 de febrero de 2025 en el expediente de insistencia identificado con el radicado 13001233300020250004700 y proferir una decisión en reemplazo.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 13 de junio de 2025, resolvió: «[…] Segundo. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia e información de Óscar Arnulfo Bedoya Cruz vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Dejar sin efectos la providencia proferida el 25 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el expediente de insistencia identificado con el radicado 13001233300020250004700.
Cuarto. Ordenar al Tribunal Administrativo de Bolívar que, en un término cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, requiera a COOSALUD EPS 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03036-01 Demandante: Óscar Arnulfo Bedoya Cruz para que envíe la documentación correspondiente a la solicitud de insistencia promovida por Óscar Arnulfo Bedoya Cruz.
Así, una vez recibida debe proferir decisión que resuelva de manera definitiva el asunto. […]». (sic) 1.2. El incidente de desacato El 16 de septiembre de 2025, Óscar Arnulfo Bedoya Cruz informó acerca del incumplimiento de la orden de amparo proferida en su favor, respecto a la obligación del Tribunal Administrativo de Bolívar de dejar sin efectos la providencia del 25 de febrero de 2025 y proferir una decisión en reemplazo que resolviera el asunto de manera definitiva. 1.3.
Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Auto previo a la apertura del trámite incidental1 Mediante auto del 29 de septiembre de 2025, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B requirió al magistrado José Rafael Guerrero Leal, integrante del Tribunal Administrativo de Bolívar para que, rindiera informe acerca de las actuaciones adelantadas para dar cumplimiento a la sentencia del 13 de junio de 2025. 1.3.1.1.
El Tribunal Administrativo de Bolívar2 solicitó que se archivara el presente incidente de desacato ante el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 13 de junio de 2025 comoquiera que «[…] (i) requirió a COOSALUD E.P.S. para que remitiera la documentación correspondiente a la solicitud de insistencia, así como (ii) una vez recibida la documentación, dictó decisión de fondo dentro del recurso de insistencia presentado por el señor Oscar Bedoya, en el sentido de declarar improcedente el recurso de insistencia (…) examinó la naturaleza jurídica de Coosalud EPS, siendo esta una institución de naturaleza privada, así como estudió la petición interpuesta por parte de un particular, siendo este el señor Oscar Bedoya, para lo cual concluyó que, frente a peticiones interpuestas ante organización privadas bajo el marco del artículo 32 del CPACA, no procedía el recurso de insistencia. […]».
Para acreditar tal afirmación adjuntó copia de la providencia del 13 de agosto de 2025 y el expediente del recurso de insistencia 13001-23-33-000-2025-00047-00. 1.3.2. Auto de apertura del incidente3 El 22 de octubre de 2025 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dio apertura al incidente de desacato contra José Rafael Guerrero Leal, magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar, para que acreditara el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 13 de junio de 2025. 1 Ver índice 4 de Samai.
Archivo denominado 8Autoquerequie_Autorequi_11001031500020250303(.pdf) NroActua 4. 2 Ver índice 9 de SAMAI. Archivo denominado 12_MemorialWeb_Respuesta- Informeincidentede(.pdf) NroActua 9. 3 Ver índice 12 de Samai. Archivo denominado 19Autoqueabreu_Aperturai_11001031500020250303(.pdf) NroActua 12. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03036-01 Demandante: Óscar Arnulfo Bedoya Cruz 1.3.3.
En cumplimiento de lo anterior, José Rafael Guerrero Leal, magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar4 reiteró que otorgó cumplimiento a la sentencia de tutela, por lo que no se configuró ninguno de los elementos necesarios para imponer sanción, comoquiera que ya se profirió una decisión de fondo por parte de la Sala que hizo tránsito a cosa juzgada.
Además, la orden no estableció directrices ni criterios para resolver de manera definitiva el asunto, ya que su propósito se limitó a subsanar un aspecto meramente procedimental, situación que, ya fue superada. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en la solicitud de apertura del incidente de desacato y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) generalidades del incidente de desacato por incumplimiento de las órdenes de tutela; iii) determinación del problema jurídico; y iv) solución del caso concreto. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer el incidente de desacato presentado por Óscar Arnulfo Bedoya Cruz por el incumplimiento de la sentencia proferida el 13 de junio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 2.2.
Generalidades del incidente de desacato por el incumplimiento de las órdenes de tutela El artículo 27 del Decreto 2591 de 19915 dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora y que, si no lo hace dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se abra proceso contra el superior.
Además, la citada disposición establece que el juez mantendrá la competencia hasta que se restablezca el derecho o se eliminen las causas de la amenaza. Por su parte el artículo 52 ibidem señala que «la persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en 4 Ver índice 16 de Samai.
Archivo denominado 21_MemorialWeb_Respuesta- Informeincidentede(.pdf) NroActua 16. 5 Diario Oficial 40165 del 19 de noviembre de 1991. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03036-01 Demandante: Óscar Arnulfo Bedoya Cruz este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar»6.
El incidente de desacato es, entonces, un instrumento orientado a facilitar el cumplimiento de las decisiones dictadas como consecuencia de una solicitud de tutela, y así lograr su efectividad. En tal sentido, se ha sostenido que se trata de una sanción de carácter correccional, impuesta por el juez en desarrollo de su poder disciplinario a quien incumpla una orden proferida por él. Finalmente, no puede perderse de vista que, en tanto la sanción por desacato es una medida de orden correccional, deben analizarse las situaciones que rodearon el incumplimiento con el objeto de derivar de allí una responsabilidad por parte de la persona llamada a cumplir la orden, toda vez que el incidente de desacato «es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia».7 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir: ¿si el magistrado José Rafael Guerrero Leal, integrante del Tribunal Administrativo de Bolívar, incurrió en desacato de la orden de amparo contenida en la sentencia de tutela proferida el 13 de junio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B? 2.4. Análisis del caso concreto Óscar Arnulfo Bedoya Cruz informó sobre el incumplimiento de la orden proferida en la sentencia de tutela del 9 de abril de 2025, relativa a la obligación del magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar de dejar sin efectos la providencia del 25 de febrero de 2025, correspondiente al expediente de insistencia identificado con el radicado 13001233300020250004700, y de emitir una nueva decisión en su reemplazo.
Sobre el particular, frente al requerimiento previo a la apertura del incidente, el Tribunal Administrativo del Bolívar informó que «[…] (i) requirió a COOSALUD E.P.S. para que remitiera la documentación correspondiente a la solicitud de insistencia, así como (ii) una vez recibida la documentación, dictó decisión de fondo dentro del recurso de insistencia presentado por el señor Oscar Bedoya, en el sentido de declarar improcedente el recurso de insistencia (…) examinó la naturaleza jurídica de Coosalud EPS, siendo esta una institución de naturaleza privada, así como estudió la petición interpuesta por parte de un particular, siendo este el señor Oscar Bedoya, para lo cual concluyó que, frente a peticiones interpuestas ante organización privadas bajo el marco del artículo 32 del CPACA, no procedía el recurso de insistencia. […]».
Para acreditar tal afirmación adjuntó copia 6 Decreto 2591 de 1991. Artículo 52, inciso 1 declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-092-97 del 26 de febrero de 1997, Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz. 7 Consejo de Estado, auto del 10 de abril de 2014, radicado 47001-23-33-000-2014-00001-01, M.P. Susana Buitrago Valencia. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03036-01 Demandante: Óscar Arnulfo Bedoya Cruz de la providencia del 13 de agosto de 2025 y el expediente del recurso de insistencia 13001-23-33-000-2025-00047-00.
Asimismo, allegó copia de la providencia del 5 de agosto de 2025 mediante la cual, en cumplimiento de la sentencia de tutela del 13 de junio de 2025, requirió a COOSALUD E.P.S. S.A., en los siguientes términos: El anterior requerimiento fue atentido por parte de COOSALUD EPS SA., como consta en el siguiente informe secretarial: 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03036-01 Demandante: Óscar Arnulfo Bedoya Cruz Asimismo, allegó la providencia del 13 de agosto de 2025, mediante la cual desató el recurso de insistencia en cuestión, así: La anterior, con fundamentó en lo siguiente: «[…] Sea lo primero advertir que COOSALUD E.P.S. S.A. se muestra como un particular que presta servicios en salud como se observa en los estatutos de la empresa, veamos: “ARTICULO 1.
NOMBRE La Cooperativa Empresa Solidaria de Salud y Desarrollo Integral COOSALUD ESS– EPSS, con personería jurídica reconocida mediante Resolución No. 2365 del 24 de agosto de 1994, es una empresa Solidaria de Salud Comunitaria, de derecho privado, de responsabilidad limitada, sin ánimo de lucro y con fines de interés social, organismo cooperativo de primer grado, con patrimonio y número de asociados variables e ilimitados”.
Lo anterior, nos ubica en la regulación que sobre el derecho de petición ante organizaciones e instituciones privadas trae el CPACA, como lo es el capítulo III del título II de ese estatuto normativo. Para tal efecto, nos centraremos en lo previsto en los artículos 32 y 33 del CPACA que contemplan dos categorías de peticiones. […] Como se nota de lo anterior, el accionante es un particular que interpone un derecho de petición ante una entidad de naturaleza privada como lo es Coosalud EPS S.A.9, sin embargo, en su escrito no se anuncia como un usuario de esa institución ni su solicitud trata sobre esa posible relación o vinculo, sino se anuncia como un ciudadano que requiere información sobre un aspecto financiero de la entidad.
Adicionalmente, revisada la página del ADRES, se evidencia que el señor Oscar Bedoya, no es usuario de Coosalud EPS S.A., veamos: Bajo esos términos, es palmario que su petición encajaría dentro de la categoría prevista del artículo 32 del CPACA, que como se dijo, prevé el derecho de petición ante organizaciones privadas, pero cuyo trámite es únicamente bajo el capítulo I título II del 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03036-01 Demandante: Óscar Arnulfo Bedoya Cruz CPACA, régimen que no contempla el recurso de insistencia, pues este recurso aparece en el capítulo II que trata sobre el derecho de petición ante autoridades, reglas especiales. […] En ese orden de ideas, el recurso de insistencia se tornaría improcedente cuando se trate de peticiones que encajen solo en la categoría contemplada el artículo 32 de la Ley 1437 de 2011 como lo es el caso que ocupa a la Sala.
Ahora bien, no sería posible encajar la petición en estudio bajo la categoría prevista en el artículo 33 de la Ley 1437 de 2011, pues recordemos que la norma es clara al precisar que allí solo se contempla el derecho de petición que trate sobre las relaciones entre prestador y usuario. […] De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que para el presente caso no es posible aplicar el artículo 33 ibidem al derecho de petición presentado por el señor Oscar Bedoya frente a Coosalud EPS pues su contenido no trata sobre la relación usuario-prestador.
En conclusión, el recurso de insistencia presentado por el señor Oscar Bedoya ante Coosalud EPS S.A. aparece improcedente, porque ese mecanismo no se contempló para aquellas peticiones presentadas ante una organización privada en los términos del artículo 32 de la Ley 1437 de 2011 tal como se explicó en los párrafos precedentes; y su vez, no es posible aplicar el artículo 33 de la Ley 1437 de 2011 porque entre el accionante y la EPS peticionada no existe una relación de usuario y prestador. […]».
De acuerdo con lo expuesto, esta Sala de decisión debe concluir que el Tribunal Administrativo de Bolívar tramitó en debida forma el recurso de insistencia presentado por el demandante, lo cual se evidencia en los soportes de trazabilidad en los cuales consta que se efectuó el requerimiento a COOSALUD E.P.S. S.A., conforme a lo ordenado, y que posteriormente se emitió una nueva decisión en reemplazo de la proferida el 25 de febrero de 2025.
Así las cosas, la Sala que no evidencia desacato alguno, pues la autoridad incidentada dio cumplimiento a la sentencia proferida el 13 de junio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
Primero. Negar el incidente de desacato formulado por Óscar Arnulfo Bedoya Cruz en contra de José Rafael Guerrero Leal, magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar. Segundo. Notificar de manera inmediata la presente providencia a Óscar Arnulfo Bedoya Cruz y a las demás partes, de acuerdo con lo mandado por la ley. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03036-01 Demandante: Óscar Arnulfo Bedoya Cruz Tercero. Archivar la presenta actuación, previas anotaciones a las que haya lugar.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador