CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Isabel Esther Domínguez de Miranda, y la apelación adhesiva presentada por la parte demandante, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la sentencia del 30 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución UGM 052836 del 24 de julio de 2012, mediante la cual se reconoció y ordenó pagar a la señora Isabel Esther Domínguez de Miranda una pensión de vejez equivalente al 75% del ingreso base de liquidación (en adelante IBL), calculado con base en la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicio (13 de septiembre de 2007 y 12 de septiembre de 2008), incluyendo la asignación básica, bonificación por servicios prestados, incremento del 2.5%, y primas de alimentación, navidad, productividad, servicios, vacaciones, especial de servicios, y de antigüedad. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó (i) declarar que la señora Isabel Esther Domínguez de Miranda no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de vejez; (ii) ordenar la devolución de los valores pagados a la demandada, con la respectiva Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000-23-42-000-2020-00538-01 (3034-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Isabel Esther Domínguez de Miranda Tema: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Radicación: 25000-23-42-000-2020-00538-01 (3034-2023) Demandante: UGPP 2 indexación; (iii) actualizar la condena conforme al artículo 187 del CPACA; y (iv) condenar a la accionada a pagar intereses comerciales y moratorios en los términos del artículo 192 del CPACA, así como las costas del proceso. 3. Argumentó que la demandada es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que le da derecho a la aplicación del régimen anterior únicamente respecto de la edad de pensión, tiempo de servicio y monto.

En este caso, dichos requisitos se rigen por el Decreto 546 de 1971. Sin embargo, el IBL fue determinado con base en la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, conforme a la norma anterior. Esto implicó un desconocimiento del precedente jurisprudencial1, que establece que el IBL no forma parte de la transición. En consecuencia, la pensión debió liquidarse con el promedio de lo devengado en los últimos diez años, incluyendo los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y en otras disposiciones que expresamente indiquen su carácter salarial y su incidencia pensional.

Contestación de la demanda. 4. La parte demandada se opuso a las pretensiones, al sostener que cumplió con todos los requisitos exigidos por la normativa pensional. Destacó que, en el caso concreto, operó la caducidad, toda vez que la demanda se presentó nueve años después del acto de reconocimiento que se controvierte, superando así el plazo de cuatro meses con que contaba la entidad para acudir a la jurisdicción. 5.

Solicitó declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, debido a la omisión del trámite previo tendiente a obtener el consentimiento para la revocatoria directa del acto. Agregó que no se configura ninguna causal de nulidad que permita invalidar el reconocimiento pensional en los términos en que fue efectuado por la entidad demandante. 6.

Expuso que es una persona de la tercera edad y depende exclusivamente de su mesada pensional para subsistir, por lo que suprimir la prestación económica vulneraría su derecho al mínimo vital. II. SENTENCIA APELADA. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas.

Concluyó que, mediante el acto administrativo acusado la entidad demandante calculó el IBL con base en la asignación mensual más elevada percibida por la beneficiaria durante el último año de servicio, en contravía de los lineamientos establecidos en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la cual precisó la interpretación adecuada del IBL dentro del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1 Corte Constitucional.

Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, Su-395 de 2017 y SU- 023 de 2018. Auto 227 de 2017. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00538-01 (3034-2023) Demandante: UGPP 3 8. Así mismo, el a quo consideró que hubo desconocimiento de lo dispuesto en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, mediante la cual se fijaron las pautas interpretativas sobre el IBL en el régimen pensional aplicable a los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público.

En criterio del Tribunal, dichas providencias, por su carácter vinculante, deben ser acatadas en todos los procesos en curso, dado que no existe cosa juzgada sobre el tema y se trata de una materia expresamente unificada por la jurisprudencia. 9. En consecuencia, el Tribunal ordenó realizar una nueva liquidación pensional, equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el tiempo que le restaba a la beneficiaria para cumplir los requisitos del derecho pensional, o del promedio de lo cotizado durante toda su vida laboral, si este resultare superior.

Dispuso, además, que dicha liquidación debía efectuarse teniendo en cuenta únicamente aquellos factores salariales respecto de los cuales se hubieran realizado los correspondientes descuentos y que estuvieran contemplados en el Decreto 1158 de 1994. No obstante, negó la devolución de las mesadas ya pagadas, al estimar que fueron percibidas de buena fe.

III. RECURSOS DE APELACIÓN. 10. Contra la sentencia de primera instancia fue interpuesto recurso de apelación por la parte demandada, y apelación adhesiva presentada por la parte demandante. Los argumentos expuestos fueron los siguientes: Parte demandada 11. La parte demandada alegó la existencia de cosa juzgada respecto de la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en virtud de la cual fue incluida en nómina de pensionados la señora Isabel Esther Domínguez de Miranda, mediante la Resolución RDP 005764 del 28 de febrero de 2020, modificada por la Resolución RDP 009382 del 16 de abril de 2020.

En consecuencia, sostuvo que dicha inclusión no obedeció al acto administrativo cuestionado en el presente proceso. Añadió que los cambios jurisprudenciales posteriores no pueden alterar los efectos jurídicos de una situación ya juzgada, razón por la cual solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. Parte demandante 12.

En su recurso de apelación adhesiva, la parte demandante expresó su inconformidad con la negativa del Tribunal de ordenar la devolución de las sumas pagadas a la parte demandada con ocasión del acto administrativo cuestionado. Alegó que esta pretende beneficiarse de un pago ilegal, lo que, a su juicio, desvirtúa la presunción de buena fe.

Por ello, solicitó que se acceda al reintegro de los montos pagados indebidamente. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00538-01 (3034-2023) Demandante: UGPP 4 IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 13. Mediante autos proferidos el 3 de agosto de 2023 y el 20 de febrero de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y la apelación adhesiva presentada por la demandante, respectivamente. 14.

Encontrándose dentro de la oportunidad procesal, las partes demandante y demandada no se pronunciaron frente a los recursos. 15. El Ministerio Público rindió concepto en el que sugirió confirmar la sentencia apelada al considerar que, como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la demandada no tenía derecho a la aplicación del IBL conforme al régimen normativo anterior a la Ley 100 de 1993.

Señaló que la transición prevista en el artículo 36 de la norma de la referencia únicamente comprendió la edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y el monto entendido como la tasa de reemplazo, sin que se extienda al criterio de liquidación del IBL. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 16. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada. Problema jurídico. 17. En virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, procederá la Sala a estudiar si procede la aplicación del término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 al caso concreto.

Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 18. El literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece como regla general que, cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo.

Ahora bien, en tratándose del reconocimiento de pensiones, el artículo 86 de la Ley 2381 de 20242 prevé una regla especial de caducidad según la cual: 2 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte Común, y se dictan otras disposiciones”. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00538-01 (3034-2023) Demandante: UGPP 5 «ARTÍCULO

86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, Podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» 19.

El alcance de la precitada regla especial de caducidad no ha sido ajeno a diversas disquisiciones en torno a la aplicación de lo previsto en el inciso segundo de la norma, según el cual este término será aplicable, incluso, a los procesos judiciales que se encontraran en curso para la fecha en que entró en vigor la ley. Frente a esta cuestión, la Subsección A se ha inclinado, de manera uniforme, por reconocer que la aludida disposición y por consiguiente sus consecuencias jurídicas impactan los asuntos a cargo de esta jurisdicción cuyo trámite se haya iniciado con anterioridad a la mencionada norma3, entendiendo que ello tuvo lugar para la fecha misma de su promulgación, esto es, el 16 de julio de 20244. 20.

Con todo, no escapa a la Sala que la disposición legal que ha venido aplicando puede generar cierto grado de controversia habida cuenta que entrañaría una eventual vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, así como del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (artículos 2, 5, 6, 29 y 83 de la Constitución Política).

En esa medida, podría pensarse que ello daría lugar a que, en virtud de lo previsto en el artículo 4 Superior, la norma fuera inaplicada por inconstitucionalidad, concretamente su expresión «[…] y que estén en curso […]». 21. En este contexto, se hace relevante reiterar una vez más la posición de esta Subsección A en el sentido de considerar plenamente aplicable el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, tanto en los procesos 3 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431- 2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 4 “Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

(…) Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19977.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3936- 2018, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.

Radicación: 25000-23-42-000-2020-00538-01 (3034-2023) Demandante: UGPP 6 promovidos después de la entrada en vigor de la norma como en aquellos que se encontraban en curso desde antes de esta modificación normativa. 22. Al respecto, es lo primero recordar que la cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo 150 de la Constitución Política faculta al legislador para establecer las formas propias de todo tipo de actuaciones procesales judiciales o administrativas y, en particular, para fijar los términos en los cuales se enmarcan las acciones judiciales.

En cuanto a la competencia general para establecer todo tipo de reglas procesales, la Corte Constitucional ha encontrado justificada esta potestad en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica: «[…] la cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, - numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Superior -, lo habilita con amplio margen de configuración, para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. […] tal prerrogativa le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.).

Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho. […] el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura como un instrumento para la realización de la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1° de la Carta) de los asociados. […] Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.»5 (Subrayado propio). 23.

Refiriéndose a la caducidad en concreto, la misma Corporación ha reconocido que el legislador es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades y que dicho margen ostenta gran amplitud al no existir un parámetro estricto para determinar la razonabilidad de los términos procesales; autonomía que se justifica, una vez más, en la necesidad de obtener seguridad jurídica y evitar la paralización del tránsito jurídico6. 24.

Vista la relevancia constitucional de la potestad que ostenta el legislador para regular los términos procesales, se torna igualmente necesario detenerse en la justificación y los antecedentes legislativos de la norma. Téngase en cuenta que el texto original de la norma únicamente preveía el término de caducidad de cinco (5) años para las actuaciones administrativas de revisión y revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 20037; y que fue en el segundo debate legislativo 5 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 6 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Corte Constitucional: C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 7 Texto originalmente propuesto: “Artículo 87: Término para adelantar acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

Las acciones administrativas de revisión y de revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, no podrá ser superior a los cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas dentro del Sistema de Seguridad Social Integral y dentro del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.” Radicación: 25000-23-42-000-2020-00538-01 (3034-2023) Demandante: UGPP 7 adelantado ante el plenario del Senado que se propuso y aprobó la redacción que hoy es Ley de la República. 25.

A lo largo de todo el trámite legislativo, la creación de un nuevo término de caducidad fue justificada a partir de lo previsto en la sentencia C-835 de 2003 que declaró la inexequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» contenida en los incisos primero y tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la inexistencia de un límite temporal para ejercer las actuaciones allí contenidas desconocía la seguridad jurídica y la confianza legítima que se originan en los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas y las sentencias debidamente ejecutoriadas, lo que deriva en la vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.): «Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.

Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.

Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. […] En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.

Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.»8 (Resaltado original, subrayado propio) 26. Aunado a lo anterior, la extensión de la norma de las actuaciones administrativas previstas en la Ley 797 de 2003 a todo tipo de actuaciones administrativas y acciones judiciales que recaigan sobre pensiones reconocidas fue sustentada ante la plenaria del Senado destacando la grave inseguridad jurídica a la que se encuentran sometidas las personas a quienes se les ha reconocido la pensión al no existir un límite temporal para que dicho reconocimiento sea cuestionado: 8 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00538-01 (3034-2023) Demandante: UGPP 8 «[…] en Colombia la única acción que no prescribe es aquella que tiene que ver con las pensiones. Actualmente, en Colombia, cuando a una persona le reconocen una pensión, bien sea por vía administrativa o contenciosa administrativa, esa acción nunca prescribe, es decir, esa pensión que fue reconocida puede ser demandada a los 2, 5, 10 años, en cualquier momento; y esto plantea, sin duda, un grave problema de inseguridad jurídica y una pérdida de fortaleza del principio de la confianza legítima. […].

Es decir, cuando yo adquiero mi pensión no adquiero ninguna seguridad jurídica […]. No hay razón para que en Colombia una persona que se jubila esté sometida a la expectativa angustiante de ver revisada su pensión después de cinco (5) años de ser reconocida en cualquier momento de su vida, hayan transcurrido 10, 20, 30 años como ha pasado en muchas ocasiones.

Entonces yo hago un llamado para que entendamos el drama humano que ha encarnado esta circunstancia que no permite que las personas que le han servido bien al Estado o han trabajado durante toda su vida y han adquirido derecho a la pensión no tengan seguridad de obtener una decisión definitiva.»9 27. De la mentada exposición se colige que la razón fundamental del legislador para imponer un límite temporal a las actuaciones administrativas y las acciones judiciales que procedan en contra de las pensiones ya reconocidas es salvaguardar los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima respecto de las pensiones debidamente reconocidas por las autoridades competentes.

En este escenario, no se puede perder de vista que la salvaguarda de los referidos principios en el contexto pensional redunda igualmente en la protección del principio de buena fe y de los derechos fundamentales a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación que ostentan todas las personas que cumplen con los requisitos establecidos en la ley para jubilarse. 28.

Salta a la vista que el establecimiento de la norma persigue un fin claro y constitucionalmente legítimo, tornándose entonces posible que en los procesos en curso en los que operaría la caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 se origine una tensión de principios y derechos constitucionales: por un lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes que pretenden cuestionar la pensión de jubilación que ya se encuentra reconocida; y, por otro lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y los derechos a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación de los trabajadores pensionados.

Contraposición en la cual, según el parecer de esta Sala, prevalecen los principios y derechos que ostentan los trabajadores a quienes se les reconoció la pensión de jubilación antes de los cinco (5) años previstos en la norma por la potísima razón de la primacía que le confiere nuestro ordenamiento jurídico a tales derechos a partir, justamente, de la cláusula de <<Estado Social>> consagrada en la Constitución. 29.

Es por todo lo anterior que, a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la norma, según el parecer de esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 Superior. 9 Sesión Plenaria del Senado – 23 de abril de 2024 – 3h 18 min 45 seg.

Radicación: 25000-23-42-000-2020-00538-01 (3034-2023) Demandante: UGPP 9 30. Al respecto, esta Corporación ha precisado que «[…] para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea»10. 31.

De lo anterior deviene que solamente será procedente que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, en ejercicio del control de constitucionalidad concreto11, cuando la contradicción sea manifiesta, presupuesto que no tiene lugar en el presente caso y cuya ausencia impone la presunción de constitucionalidad de la norma hasta tanto se declare lo contrario por la Corte Constitucional en su calidad de autoridad competente o siempre y cuando en el caso concreto la inconstitucionalidad sea ostensible. 32.

Finalmente, en relación con la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se impone reparar en las normas de vigencia que esta contempla, advirtiendo entonces que en su artículo 95 señala sin ambages que esta rige a partir de su sanción, de manera que el artículo 94 ejusdem solamente difirió en el tiempo la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común a partir del 1° de julio de 2025; así las cosas, se impone afirmar que el artículo 86 entró en vigor el 16 de julio de 2024 fecha en que se sancionó y promulgó. 33.

Con todo, como ya había sido anunciado, se concluye que el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es plenamente aplicable tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma (16 de julio de 2024) como en aquellos que se encontraban en curso; exceptuándose, en todo caso, aquellas pensiones que hubieren sido otorgadas mediante fraude o con ocurrencia de algún delito. 34.

En consecuencia, en virtud de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, será procedente que esta Sala declare la caducidad de la acción de encontrarse probado que han transcurrido más de cinco (5) años desde la fecha en que se efectuó el reconocimiento de la pensión, incluso si el proceso ya se encontraba en curso para la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; esto último, aun si el demandado no la propuso como excepción. Caso concreto. 35.

Está probado que a la señora Isabel Esther Domínguez de Miranda le fue reconocida pensión de vejez mediante la Resolución 19878 del 1º de junio de 2009, expedida por 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 11 de noviembre de 2010, rad. núm. 66001-23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González. 11 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 14 de diciembre de 2006, exp. núm. 3975-4032, C.P. Darío Quiñonez. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00538-01 (3034-2023) Demandante: UGPP 10 Cajanal (hoy UGPP), con efectos a partir del 1º de septiembre de 2008, con tasa de reemplazo del 85% sobre el salario promedio de los últimos diez años de servicio, condicionada al retiro del servicio.

Posteriormente, por medio de la Resolución UGM 052836 del 24 de julio de 2012, al resolver un recurso de reposición, la entidad modificó el acto administrativo anterior, reconociendo a la demandada una pensión vitalicia por valor mensual de $ 3.050.012, calculada con el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicio e incluyendo varios factores salariales12.

Esta nueva liquidación también quedó sujeta al retiro definitivo. 36. En el presente asunto se cuestiona la legalidad de la Resolución UGM 052836 del 24 de julio de 2012 y la demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de agosto de 2020. 37. Así las cosas, comoquiera que la demanda fue interpuesta más de ocho (8) años después de haberse proferido el acto administrativo censurado, esta Subsección declarará de oficio la excepción de caducidad de la acción de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Condena en costas. 38. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 39. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»13 12 Asignación básica, bonificación servicios prestados, incremento 2.5%, y las primas de alimentación, navidad, productividad, servicios, vacaciones, especial de servicios y de antigüedad. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.

No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00538-01 (3034-2023) Demandante: UGPP 11 40. Descendiendo al caso concreto, se considera que, si bien la sentencia de primera instancia fue revocada en su totalidad en los términos del numeral 4 del artículo 365 del CGP, no se advierte que la demanda haya carecido de forma manifiesta de fundamento legal.

Aunado a lo anterior, no se puede perder de vista que la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad obedece a una norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda y por ello no le era exigible tenerla en cuenta. Por lo expuesto, no se impondrá condena en costas en ninguna de las instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.

SEGUNDO. En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO. Sin condena en costas en ambas instancias.

CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.