1 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Accionante: Gobernación del Valle del Cauca Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tesis: No se configura un defecto por desconocimiento del precedente judicial cuando la decisión judicial cuestionada se refirió a un caso en el que el actor fue desvinculado durante el período de prueba, y no a un servidor vinculado en provisionalidad, supuesto al que se limitan las reglas jurisprudenciales invocadas.
No se cumple el requisito de subsidiariedad cuando la parte accionante pretende controvertir una providencia judicial con base en documentos presuntamente obtenidos con posterioridad al momento en que se profirió la decisión cuestionada. ACCIÓN DE TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia del 12 de junio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. Mediante apoderada la Gobernación del Valle del Cauca, el 25 de marzo de 20251, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca invocando la protección de los derechos al debido proceso y principio de legalidad. Considera que estos fueron vulnerados por la sentencia proferida el 21 de mayo de 2020, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Buga, 1 Visible a índice 2 del Sistema de Gestión Judicial Samai. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la cual fue modificada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante fallo del 13 de septiembre de 2024, en los numerales primero y segundo. Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones: «II.
PRETENSIONES.
PRIMERO: CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que, en el fallo de segunda instancia, se incurrió en vía de hecho al desconocer el precedente jurisprudencial sentado por la Corte Constitucional en Sentencia SU-556 de 2014, omitiendo el límite mínimo de seis (6) meses y máximo de veinticuatro (24) meses.
SEGUNDO: MODIFICAR la providencia de segunda instancia en el sentido de aplicar el precedente contenido en la SU-556 de 2014, u ordenar al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que profiera sentencia que se acompase con los parámetros legales de unificación de sentencia, dentro del radicado No. 76111-33-33-001-2015-00393-01».2 1.2.
Como fundamento de las anteriores solicitudes, mencionó que mediante el Decreto No. 0502 del 30 de mayo de 2013, el Departamento del Valle del Cauca nombró al señor Rober Merqui Cuasialpud Pérez en período de prueba por seis (6) meses, en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales, Código 470, Grado 2, en la Institución Educativa Normal Superior Miguel Cervantes Saavedra Galindo del municipio de Guacarí, cargo del cual tomó posesión el 10 de octubre de ese mismo año. Indicó que la Secretaría de Educación del Departamento declaró vacante dicho empleo mediante la Resolución No. 2271 del 2 de mayo de 2014, al considerar que el servidor había incurrido en abandono del cargo entre el 13 de enero y el 22 de abril de 2014.
Añadió que por los mismos hechos se abrió un proceso disciplinario, en el cual fue absuelto mediante decisión del 18 de noviembre de 2014. Expuso que, tras solicitar su reintegro el 11 de diciembre de 2014, el Departamento del Valle del Cauca inicialmente guardó silencio y, posteriormente, negó formalmente su petición mediante oficio del 11 de junio de 2015.
Por tal razón, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento, solicitando la anulación del acto que declaró la vacancia, del acto ficto derivado del silencio administrativo y del oficio que negó el reintegro. 2 Ibidem. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia, pidió su reincorporación, con el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde su desvinculación. Indicó que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Buga, en sentencia del 21 de mayo de 2020, accedió a las pretensiones al considerar que la administración no le ofreció la oportunidad de justificar su inasistencia ni ejercer su derecho de defensa, y que el acto que declaró la vacancia omitió informar sobre los recursos contemplados en el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).
Señaló que dicha decisión fue apelada por la parte demandada y que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 13 de septiembre de 2024, modificó los numerales primero y segundo del fallo de primera instancia y confirmó los demás. Refirió que el Tribunal reconoció que no era necesario un proceso disciplinario, pero sí resultaba exigible adelantar un procedimiento administrativo conforme al artículo 42 del CPACA, que garantizara al servidor la posibilidad de exponer sus argumentos y allegar pruebas.
Asimismo, observó que no se acreditó la notificación del acto administrativo, ni personal ni por aviso, de conformidad con los artículos 67 y 69 del mismo código. Por estas razones, también anuló el oficio del 11 de junio de 2015 y ordenó el reintegro del señor Cuasialpud Pérez, en las condiciones en que se encontraba al momento de su desvinculación. 1.3.
Añadió que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, al no acatar los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014. Precisó que dicha providencia unificó las órdenes aplicables en casos de retiro sin motivación de servidores provisionales en cargos de carrera, señalando que procede el reintegro, salvo que el empleo hubiera sido provisto por concurso, suprimido o el servidor alcanzara la edad de retiro forzoso.
En todo caso, a título indemnizatorio, debe reconocerse el valor de los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta la fecha de la sentencia, descontando los ingresos laborales obtenidos por el actor, con un mínimo de seis (6) y un máximo de veinticuatro (24) meses de salario. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que, en contravía de dicha regla, el Tribunal ordenó el pago de lo dejado de percibir hasta la fecha en que se cumpliera el reintegro, sin sujeción a los límites indemnizatorios establecidos por el precedente constitucional.
Sostuvo que la decisión judicial tampoco justificó las razones por las cuales se apartó de dicha regla vinculante, lo cual afecta la seguridad jurídica, la igualdad ante la ley, la coherencia del sistema normativo y la confianza legítima de los administrados. ll. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, admitió la tutela a través de auto de 31 de marzo de 20253 y ordenó notificar en calidad de accionado al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Además, vinculó como terceros con interés al señor Rober Merqui Cuasialpud Pérez, Ministerio Público y al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Buga. 2.2. El Juzgado Primero Administrativo de Buga, mediante memorial del 3 de abril de 20254, remitió el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en cumplimiento de lo ordenado en el auto del 31 de marzo de 2025. 2.3.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de escrito de fecha de 3 de abril de 20255, expuso que la sentencia cuestionada fue adoptada con fundamento en las pruebas debidamente aportadas, en la normatividad aplicable y conforme a los criterios jurisprudenciales pertinentes, respetando plenamente el debido proceso. Aclaró que la acción de tutela no resulta procedente cuando se limita a cuestionar el contenido de una decisión judicial con la que el actor no está de acuerdo, como ocurre en este caso.
En su concepto, la tutela persigue reabrir un debate jurídico ya resuelto y obtener un nuevo fallo favorable a los intereses del demandante, lo cual no es admisible dentro de este mecanismo. Por estas razones, consideró que la solicitud de amparo no debía prosperar. 3 Visible índice 4 del expediente 11001 0315 000 2025 01781 00 del Sistema de Gestión Judicial Samai 4 Visible índice 8 ibidem 5 Visible índice 12 ibidem. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Rober Merqui Cuasialpud Pérez6, a través de apoderado, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al no acreditarse el requisito de inmediatez. Explicó que la sentencia cuestionada fue notificada el 25 de septiembre de 2024 y quedó ejecutoriada el 2 de octubre siguiente, mientras que la tutela fue presentada casi seis meses después, sin que se aportara justificación razonable para dicha tardanza.
Señaló que la Gobernación del Valle del Cauca, en su calidad de entidad pública dotada de equipo jurídico permanente, debía haber actuado con mayor diligencia. Enfatizó que permitir el uso extemporáneo del amparo vulneraría los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, sin que se acrediten circunstancias excepcionales que habiliten su procedencia. 2.5.
El Ministerio Público, guardó silencio. III FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de junio de 2025, resolvió negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la Gobernación del Valle del Cauca en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, bajo las siguientes consideraciones: En primer lugar, el fallo de tutela de primera instancia examinó el cumplimiento del requisito de inmediatez y concluyó que la acción fue promovida dentro de un plazo razonable, pues se presentó seis (6) meses después de la notificación de la providencia cuestionada.
En cuanto a los demás requisitos generales de procedencia, indicó que la pretensión formulada en la tutela no constituía una simple reiteración de los argumentos propuestos en el proceso ordinario, sino que planteaba un cuestionamiento distinto relacionado con los efectos de la condena impuesta. Además, observó que no procedían recursos ordinarios ni extraordinarios contra la sentencia censurada y que el asunto no involucraba una discusión meramente legal o económica.
Bajo ese marco, estimó acreditado el cumplimiento de los requisitos generales para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. 6 Visible a índice 13 ibidem. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, examinó la supuesta configuración de un defecto por desconocimiento del precedente judicial, en relación con la sentencia SU-556 de 2014, invocada por el actor.
Indicó que dicho precedente unificó las reglas para los casos de retiro injustificado de servidores en provisionalidad, fijando que el reintegro solo procede cuando el cargo no ha sido provisto por concurso, no ha sido suprimido y el servidor no ha llegado a la edad de retiro forzoso; y que, a título indemnizatorio, el pago debe oscilar entre seis (6) y veinticuatro (24) meses de salario, descontando las sumas percibidas por otros conceptos laborales.
No obstante, consideró que el precedente invocado no resultaba aplicable al caso analizado, ya que no se trató de una desvinculación sin motivación, sino de una declaratoria de vacancia por abandono del cargo, en relación con un funcionario que se encontraba en período de prueba. Por todo lo anterior, concluyó que no se evidenciaba ninguna causal específica que habilitara la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en consecuencia, negó la solicitud de amparo constitucional elevada por el Departamento del Valle del Cauca. lV.
IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión anterior, bajo las consideraciones que se sintetizan enseguida: Sostuvo que el fallo proferido por la Sección Cuarta incurrió en error al no conceder el amparo solicitado, pese a que, a su juicio, sí se configuró un defecto por desconocimiento del precedente judicial en la providencia cuestionada del 13 de septiembre de 2024, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho referido.
Indicó que el Tribunal accionado omitió aplicar los parámetros establecidos en la sentencia SU-556 de 2014, en cuanto a que el reconocimiento indemnizatorio por desvinculación de un servidor en provisionalidad no puede ser inferior a seis (6) meses ni superior a veinticuatro (24) meses de salario. Precisó que dicho 7 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precedente resultaba aplicable, pues el demandante no había superado el período de prueba, razón por la cual carecía de derechos de carrera administrativa y tenía únicamente una expectativa de permanencia. Reiteró que el Tribunal accionado desconoció ese parámetro vinculante al ordenar el pago de los salarios dejados de percibir hasta el momento de cumplimiento de la orden de reintegro, sin atender el límite temporal fijado por la Corte Constitucional.
Adicionalmente, aportó documentos provenientes de la Secretaría de Educación Departamental que, según indicó, no se conocían al momento de presentar la acción de tutela, entre ellos el Decreto 0468 del 8 de abril de 2016 y la Resolución 02220 del 28 de septiembre de 2017. Señaló que estos soportes evidenciaban que el señor Cuasialpud Pérez había sido reintegrado previamente por orden de tutela y luego nuevamente retirado por abandono del cargo, esta vez con cumplimiento del debido proceso.
Asimismo, informó que el actor había sido sancionado disciplinariamente con inhabilidad para ejercer funciones públicas desde el 23 de febrero de 2018, lo cual impedía su permanencia en la administración, por vulnerar los principios de moralidad y eficacia en la función pública. Por todo lo anterior, pidió que se revoque la decisión de primera instancia y que, en su lugar, se conceda el amparo por violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al principio de legalidad, y se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca que profiera una nueva sentencia conforme al precedente fijado en la SU-556 de 2014.
V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 8 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 20217, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.
Hechos relevantes 5.2.1. Mediante el Decreto No. 0502 del 30 de mayo de 2013, el Departamento del Valle del Cauca nombró al señor Rober Merqui Cuasialpud Pérez en período de prueba por seis (6) meses, en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales, Código 470, Grado 2, en la Institución Educativa Normal Superior Miguel Cervantes Saavedra Galindo, ubicada en el municipio de Guacarí. 5.2.2.
El 2 de mayo de 2014, la Secretaría de Educación del Departamento declaró vacante el cargo por abandono mediante la Resolución No. 2271, con base en la inasistencia del servidor entre el 13 de enero y el 22 de abril de 2014. Por los mismos hechos se inició una investigación disciplinaria, que concluyó con decisión absolutoria el 18 de noviembre de 2014. 5.2.3.
El 11 de diciembre de 2014, el señor Cuasialpud Pérez solicitó su reintegro. La administración inicialmente guardó silencio y posteriormente, mediante oficio del 11 de junio de 2015, negó formalmente su petición. En consecuencia, el actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Valle del Cauca. 5.2.4.
El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Buga, en sentencia del 21 de mayo de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que no se le brindó al actor la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, ni se informó en el acto administrativo sobre los recursos previstos en el artículo 74 del CPACA. 7 «Artículo 1°.
Modificación del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015. Modifíquese el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: (…) 5. Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada.
(…)» 9 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.5. La entidad demandada apeló la decisión. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 13 de septiembre de 2024, modificó los numerales primero y segundo de la decisión de primera instancia y confirmó los demás. Anuló también el oficio del 11 de junio de 2015 y ordenó el reintegro del actor en período de prueba por seis (6) meses, con el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir hasta la fecha de cumplimiento de la orden. 5.2.6.
La Gobernación del Valle del Cauca interpuso acción de tutela contra dicha sentencia, al considerar que el Tribunal incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia SU-556 de 2014. 5.2.7. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de junio de 2025, negó las pretensiones de la acción de tutela, por no encontrar configuradas las causales que habilitan su procedencia excepcional contra providencias judiciales. 5.2.8.
La parte actora impugnó la decisión de primera instancia. 5.3. Análisis de la Sala 5.3.1. Del desconocimiento del precedente 5.3.1.1. De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial «la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo»8.
Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: «i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente»9. 8.
Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. 9 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar y unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados.
A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el objeto del litigio.
Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y en los hechos. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional10 ha hecho la distinción entre precedente horizontal y precedente vertical, entendiendo por el primero aquellas decisiones proferidas por el mismo funcionario, mientras que el segundo se refiere a las decisiones que son emitidas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia. La fuerza vinculante del precedente horizontal se predica de las decisiones de la misma autoridad y se genera en atención a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima y al derecho a la igualdad11; mientras que el precedente vertical, al provenir de la autoridad de cierre dentro de cada jurisdicción, limita la autonomía del juez, en tanto se debe respetar la postura del superior12.
Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). 10 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-460 de 2016. 11 Corte Constitucional.
Sentencia T-049 de 2007, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández. 12 Corte Constitucional. Sentencia SU-354 de 2017, M.P.: Iván Humberto Escrucería Mayolo. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.
A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial – requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia-13.
En el escenario hasta aquí esgrimido, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica.
Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: «i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la 13 Corte Constitucional.
Sentencia C-634 de 2011. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine»14. 5.3.1.2. Aunque la parte actora no invocó expresamente la vulneración del derecho a la igualdad, al alegar el desconocimiento del precedente judicial como fundamento de la acción de tutela, el cargo formulado implica necesariamente el análisis de ese derecho, razón por la cual será abordado en esta providencia. Así las cosas, corresponderá determinar si se desconoció el derecho a la igualdad por inaplicación del precedente judicial, en la providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del acto administrativo que dispuso la desvinculación del señor Rober Merqui Cuasialpud Pérez, con fundamento en la figura del abandono del cargo, pese a que se encontraba vinculado en período de prueba.
En consecuencia, el fallo ordenó su reintegro y condenó al departamento al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde su retiro y hasta el cumplimiento de la orden de reintegro. El análisis deberá centrarse en establecer si, dadas las particularidades fácticas y jurídicas del caso en especial, la naturaleza del vínculo del actor como nombrado en período de prueba y no en provisionalidad, resultaba exigible la aplicación de la regla fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-556 de 2014, relativa a la limitación indemnizatoria entre seis (6) y veinticuatro (24) meses de salario para los servidores públicos en provisionalidad.
Será necesario, entonces, examinar si las circunstancias del caso se ajustaban a los supuestos fácticos y jurídicos contemplados en dicho precedente y si el juez ordinario, al apartarse de él, ofreció una justificación suficiente que permitiera entender su razonamiento conforme al principio de igualdad y a los parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional. 5.3.2.
Sentencia SU 556 de 2014 En esta ocasión, el primer problema que resolvió la Corte Constitucional fue si: ¿vulnera los derechos al debido proceso y a la igualdad, la sentencia emitida en un 14 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se negó la pretensión de declaratoria de ilegalidad del acto en el que la administración en ejercicio de su facultad discrecional ordenó el retiro de una persona que fue vinculada en provisionalidad en un cargo de carrera? Para dar respuesta a ese interrogante ese Tribunal señaló: «Así las cosas, se debe entender que, con base en la Constitución Política, como manifestación de algunos de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, en especial los que propugnan por la igualdad, la prosperidad y la protección al sistema de carrera como regla general para ingresar al servicio público, los actos de retiro de los funcionarios que ocupan cargos de carrera en provisionalidad deben ser motivados.
Así quedó expresamente consagrado en la Ley 909 de 2004; y, por tanto, es claro que, antes y después de la existencia de normatividad expresa, el desconocimiento de dicho deber de motivar este tipo de actos administrativos constituye un vicio de nulidad. 3.5.10. En síntesis, a los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera no les asiste el derecho de estabilidad típico de quien accede a la función pública por medio del concurso de méritos, pero de ello no se desprende una equivalencia a un cargo de libre nombramiento y remoción, pues la vacancia no cambia la naturaleza del cargo.
De allí que, en concordancia con el precedente de la Corporación, al declarar insubsistente a uno de dichos funcionarios, deben darse a conocer las razones específicas que lleven a su desvinculación, las cuales han de responder a situaciones relacionadas con el servicio prestado o al nombramiento en propiedad del cargo, de manera que no se incurra en una violación del derecho a la estabilidad laboral del servidor público en provisionalidad y, en consecuencia, de su derecho al debido proceso.» (Negrillas y subrayas de la Sala).
Posteriormente, esa Alta Corte indagó sobre: ¿cuáles son los parámetros a tener en cuenta para determinar el monto del restablecimiento y reparación que debe reconocerse a un servidor público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, si es desvinculado en ejercicio de la facultad discrecional de la administración? Para resolver ese conflicto, expuso: «3.6.3.13.2.
En ese contexto, desarrollando los criterios fijados por la Corte en la SU-691 de 2011, estima la Sala que la fórmula que resulta aplicable al caso de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación, es la de disponer que su reintegro se realice sin solución de continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir.
Cabe entender que el salario se deja de percibir, cuando, por cualquier circunstancia, una persona se ve privada de la posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera que, cuando quiera que la persona accede a un empleo o a una actividad 14 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económica alternativa, deja de estar cesante, y, por consiguiente, ya no “deja de percibir” una retribución por su trabajo.
Siendo ello así, como quiera que sólo cabe indemnizar el daño efectivamente sufrido y tal daño es equivalente a lo dejado de percibir, de la suma indemnizatoria es preciso descontar todo lo que la persona, durante el periodo de desvinculación, haya percibido como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente. 3.6.3.13.3.
De esta forma, la Corte amplía las reglas de decisión que se han venido adoptado en la materia, particularmente en lo que tiene que ver con la orden relativa al pago de salarios y prestaciones dejados de percibir y la previsión aplicada de descontar de dicho pago lo que la persona desvinculada hubiese percibido del Tesoro Público por concepto del desempeño de otros cargos públicos durante el tiempo que estuvo desvinculada.
Así, conforme con la nueva lectura, la regla de decisión se extiende, en esas circunstancias, a descontar la remuneración que recibe la persona desvinculada, no solo del tesoro público sino también del sector privado, ya sea como trabajador dependiente o independiente. 3.6.13.4. Ahora bien, siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio. 3.6.13.5.
A este respecto, el valor mínimo indemnizatorio en este caso se fija, en razón a que las personas desvinculadas han agotado previamente el respectivo proceso judicial, y, como consecuencia de la congestión y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, la posibilidad de acceder a un reconocimiento patrimonial por el despido injusto se extienda a periodos de varios años, es decir, a periodos que superen los seis (6) meses.
En el caso contrario, el pago mínimo de indemnización no tiene lugar, y ésta deberá corresponder al daño efectivamente sufrido, el cual será equivalente al tiempo cesante. 3.6.13.6. Por su parte, y en plena concordancia con lo anterior, el término máximo de indemnización se fija dentro del propósito de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación, y su tope de 24 meses se determina teniendo en cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año. 3.6.3.13.7.
Para establecer el promedio de la duración del desempleo, se tomaron como referencia dos estudios que permiten estimar el funcionamiento de dicha variable en el mundo y en el país. El primero de ellos fue realizado y publicado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el 21 de enero de 2014, titulado Global Employment Trends 2014: Risk of a jobless recovery?, en el cual se reflejan diversos indicadores mundiales y regionales sobre el mercado laboral.
En particular, sobre el indicador de la duración del desempleo en 15 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co algunas economías15, advierte que, cuando se trata del desempleo de larga duración16, el promedio para conseguir trabajo es por lo menos de 12 meses, mientras que frente al desempleo de corto o mediano plazo, el tiempo promedio para ubicarse laboralmente es de aproximadamente 4,5 meses.
El segundo estudio evaluado es la investigación adelantada por la Dirección de Estudios Económicos del Departamento Nacional de Planeación, titulada “Duración del desempleo y canales de búsqueda de empleo en Colombia, 2006”17, la cual, a partir de un análisis no paramétrico, define también estándares sobre la duración del desempleo en el país. Con base en la Encuesta Continua de Hogares del segundo trimestre del año 2006, en dicha investigación se destaca que en Colombia predomina el desempleo de larga duración18, sobre la base de considerar que el 54% de la población se demora un periodo superior a los 12 meses para conseguir empleo.
De igual manera, con un enfoque de género, se explica que el 50% de los hombres consigue empleo a los 8 meses o menos de encontrarse desocupados, mientras que las mujeres necesitan por lo menos 18 meses para lograr dicho objetivo. En este mismo sentido, encuentra el estudio que el comportamiento de esos resultados puede variar significativamente cuando los desempleados utilizan canales formales o informales para la búsqueda de trabajo, de manera que el 75% de los que utilizan herramientas formales han salido del desempleo a los 12 meses, mientras que los que acuden a la informalidad ocupa un mayor tiempo para emplearse.19 3.6.3.13.8.
Conforme con lo expuesto, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.» (Subrayas y negrillas de la Sala) 5.3.3.
Conforme a lo expuesto en precedencia, corresponde determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente constitucional, al inaplicar los criterios establecidos 15 De manera concreta el cuadro No. 10 (página 25) compara cómo ha variado el promedio –en meses- de la duración del desempleo desde el año 2003 hasta el 2012 en los siguientes países: Canadá, Brasil, Estados Unidos, Reino Unido, Turquía, Japón, España, Sur África y Grecia. 16De acuerdo con el estudio Global Employment Trends 2014: Risk of a jobless recovery?, se entiende por desempleo de larga duración, aquél que supera los 12 meses, mientras que el desempleo de corta y mediada duración es aquél que se extiende entre 3 y 6 meses, y en todo caso es menor de 12 meses. 17 Este documento fue elaborado por profesores Carlos Augusto Viáfara L, y José Ignacio Uribe G. del Departamento de Economía de la Universidad del Valle, miembros del Grupo de Investigación en Economía Laboral y Sociología del Trabajo.
Documento 340, 7 de marzo de 2008. 18 Véase página 16 del estudio Duración del desempleo y canales de búsqueda de empleo en Colombia, 2006. Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, Dirección de Estudios Económicos. Documento 340, 7 de marzo de 2008. 19 Véase página 17 del estudio Duración del desempleo y canales de búsqueda de empleo en Colombia, 2006.
Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, Dirección de Estudios Económicos. Documento 340, 7 de marzo de 2008. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-556 de 2014, que fijó reglas específicas sobre el alcance del reintegro y el monto de la indemnización en favor de quienes fueron desvinculados injustificadamente de cargos en provisionalidad dentro de la carrera administrativa.
Para resolver este cuestionamiento, es necesario verificar si el caso del señor Rober Merqui Cuasialpud Pérez se subsume en el supuesto de hecho regulado por dicha sentencia de unificación. Como se advierte del expediente ordinario, el actor fue designado mediante nombramiento en periodo de prueba dentro de un cargo de carrera administrativa, condición que difiere sustancialmente del supuesto analizado en la SU-556 de 2014, el cual versó exclusivamente sobre la desvinculación de personas que desempeñaban cargos en provisionalidad.
La Corte Constitucional, en dicha providencia, estableció que el carácter transitorio y precario de los cargos en provisionalidad justifica una limitación en los efectos patrimoniales del reintegro, de forma que la indemnización por el retiro no puede superar el monto correspondiente a veinticuatro (24) meses de salario, ni ser inferior a seis (6), según los parámetros fijados.
Sin embargo, precisó que esa regla no era extensible a quienes hubieran sido vinculados mediante concurso de méritos y se encontraran en periodo de prueba. Así las cosas, el Tribunal concluyó de manera razonable que no era aplicable la restricción indemnizatoria de la SU-556 de 2014, dado que el actor no ocupaba un cargo en provisionalidad sino que había accedido por méritos a la carrera administrativa.
Bajo esa lógica, resultaba procedente el reconocimiento pleno de los salarios y prestaciones dejadas de percibir desde la fecha de la desvinculación y hasta su eventual reintegro, con los descuentos correspondientes por sumas recibidas en virtud de otras actividades laborales o pensionales. Este análisis se fundamenta en un entendimiento adecuado del precedente constitucional, el cual no fue desconocido ni tergiversado, sino correctamente delimitado en su ámbito de aplicación. Por tanto, no se configura un defecto por desconocimiento del precedente. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.4.
Ahora bien, en cuanto al argumento de la impugnación relacionado con los documentos que, según alega la parte accionante, no habían sido obtenidos al momento de presentar la acción de tutela, esto es, el Decreto 0468 del 8 de abril de 2016 y la Resolución 02220 del 28 de septiembre de 2017, por medio de los cuales «se da cumplimiento a un fallo de tutela y se efectúa un reintegro laboral» y «se declara la vacancia de un empleo por abandono del cargo y se efectúa el retiro del servicio de un empleado de la planta de personal administrativa de la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca», respectivamente; luego de efectuar la correspondiente revisión de las pruebas que reposan tanto en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho ya referido como en el actual trámite constitucional, la Sala advierte que tales documentos no reposan en los procesos judiciales.
Empero, ello no significa que sea el juez de tutela el que deba valorar el impacto de los mismos en la decisión adoptada por el juez ordinario. Bajo esa lógica, para la Sala este aspecto no satisface el requisito de subsidiariedad, por cuanto el ordenamiento jurídico contempla un medio de defensa judicial idóneo para controvertir las providencias judiciales, cuando, como lo alega la parte actora, se obtienen pruebas relevantes con posterioridad al fallo atacado que hubieran podido servir para proferir una decisión diferente.
En efecto, el recurso extraordinario de revisión prevé entre sus causales la posibilidad de solicitar la revisión de una sentencia con fundamento en documentos que, por circunstancias justificadas, no pudieron ser aportados oportunamente y resultan decisivos para la resolución del asunto. Dado que la misma impugnación reconoce que los documentos a los que hace alusión no eran conocidos ni estaban disponibles al momento de presentar la tutela, pero sí fueron obtenidos con posterioridad, lo procedente era acudir a dicho mecanismo procesal, en lugar de intentar reabrir el debate mediante la acción de tutela.
Por tanto, al estar habilitada una vía judicial ordinaria especialmente diseñada para abordar situaciones como la planteada, se concluye que no se cumple con el requisito de subsidiariedad exigido por el artículo 86 de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01781 01 Demandante: Gobernación del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Vl.
FALLA PRIMERO: MODIFICAR la parte resolutiva de la sentencia impugnada, proferida el 12 de junio de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la cual quedará así: «1. NEGAR el amparo del derecho fundamental a la igualdad invocado en la acción de tutela presentada por la Gobernación del Valle del Cauca, por las razones expuestas en las consideraciones de la presente providencia.
2. DECLARAR IMPROCEDENTE por incumplimiento del requisito de subsidiariedad el amparo del derecho fundamental al debido proceso invocado en la acción de tutela presentada por la Gobernación del Valle del Cauca, por las razones expuestas en las consideraciones de la presente sentencia.» SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 31 de julio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.