Radicación: 47001-23-33-000-2022-00079-01 (0211-2025) Demandante: UGPP Demandado: Cristina del Socorro Vega Ospino 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Nulidad y restablecimiento del derecho 47001-23-33-000-2022-00079-01 (0211-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Cristina del Socorro Vega Ospino RESUELVE APELACIÓN DE AUTO QUE NIEGA MEDIDA CAUTELAR La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 2 de noviembre de 2023, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos por medio de los cuales esa entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión jubilación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La UGPP presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cristina del Socorro Vega Ospino, con el objeto de que se declare la nulidad de las resoluciones 513 del 23 de enero de 2003, 57884 del 31 de octubre de 2003, 35104 del 24 de julio de 2007 y 8420 del 15 de septiembre de 2011, expedidas por la extinta CAJANAL.
La primera reconoció la pensión de vejez a favor de la demandada; la segunda y la tercera modificaron y aclararon el acto de reconocimiento; y la cuarta reliquidó la prestación conforme con los decretos 546 de 1971 y 1158 de 1994. 2. Al sustentar la pretensión de nulidad, la entidad adujo que al momento de reconocer y reliquidar la pensión no tenía conocimiento del traslado de la beneficiaria al régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS) realizado en el año 1996.
A juicio de la entidad actora, el traslado implicó un cambio de competencia en el reconocimiento y pago de la pensión que pasó a Colpensiones y generó la pérdida del beneficio de la transición1. 1 Samai. Gestión en otros despachos. Expediente digital, carpeta medida cautelar. Documento PDF «01Demanda». Radicación: 47001-23-33-000-2022-00079-01 (0211-2025) Demandante: UGPP Demandado: Cristina del Socorro Vega Ospino 2 1.2.
La solicitud de suspensión provisional 3. La UGPP solicitó la suspensión provisional de las resoluciones 513 del 23 de enero de 2003, 57884 del 31 de octubre de 2003, 35104 del 24 de julio de 2007 y 8420 del 15 de septiembre de 2011, por medio de las cuales reconoció y reliquidó la pensión de vejez a favor de la demandada, porque estima que fueron expedidas en contradicción con el ordenamiento jurídico, específicamente, de la Ley 100 de 1993 y del artículo 4 del Decreto 692 de 1994, según el cual los servidores públicos que eligieron este régimen podían continuar afiliados a la Caja en la que se encontraban mientras no se ordenara su liquidación, pero los vinculados a partir del 1 de abril de 1994 quedarían vinculados al ISS (hoy Colpensiones). 4.
En este caso, la pensionada eligió voluntariamente trasladarse al RAIS, pero mantuvo el beneficio de la transición para retornar al régimen de prima media con prestación definida administrado por Colpensiones, pues contaba con 15 años de servicio para el 1 de abril de 1994. En este orden, la UGPP insistió en que los actos de reconocimiento fueron expedidos sin competencia, por lo que procede la suspensión provisional de sus efectos a fin de evitar una carga injustificada, contraria al principio de sostenibilidad fiscal2. 1.3.
Auto recurrido 5. El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto del 2 de noviembre de 2023, negó la suspensión provisional de los actos de reconocimiento pensional demandados, porque no encontró acreditadas circunstancias que permitieran concluir que la ausencia de la suspensión pudiera tornar ineficaces los efectos de una sentencia eventualmente favorable a la UGPP.
Igualmente, afirmó que el asunto requiere un análisis probatorio riguroso que solo puede efectuarse al momento del fallo con las pruebas decretadas y practicadas en la etapa precedente. Finalmente, sostuvo que la parte demandante no demostró una afectación grave al interés público que haga procedente la medida provisional de suspensión3. 1.4.
Recurso de reposición y en subsidio de apelación 6. La UGPP presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto que negó la medida provisional, con el argumento de que los actos administrativos mediante los cuales se reconoció y reliquidó la pensión de vejez fueron expedidos en abierta contradicción de normas constitucionales y legales, lo cual genera una afectación directa al interés público y al principio de sostenibilidad fiscal.
Señala que la solicitud de medida cautelar cumple los requisitos del artículo 231 del CPACA, al mostrar que la denegación de la suspensión de los actos administrativos resulta más lesiva para el interés público por generar una erogación injustificada con cargo a recursos públicos4. 2 Samai. Gestión en otros despachos. Expediente digital, carpeta medida cautelar.
Documento PDF «01Demanda». 3 Samai. Gestión en otros despachos. Expediente digital, carpeta medida cautelar. Documento PDF «06AutoNiegaMedida». 4 Samai. Gestión en otros despachos. Expediente digital, carpeta medida cautelar. Documento PDF «008RecursoReposicionSubApelacion». Radicación: 47001-23-33-000-2022-00079-01 (0211-2025) Demandante: UGPP Demandado: Cristina del Socorro Vega Ospino 3 1.5.
Trámite procesal 7. Por auto del 7 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar el auto del 2 de noviembre de 2023, al considerar que no basta con alegar una contradicción de los actos con normas constitucionales y el principio de sostenibilidad fiscal se requiere, además, sustento probatorio que justifique la necesidad de la medida.
El análisis de fondo exige una valoración probatoria que no puede anticiparse. Por lo expuesto, ordenó remitir el expediente a esta corporación para surtir el trámite del recurso de apelación5. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 8. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que denegó la medida cautelar de suspensión provisional, en atención a la competencia prevista en el artículo 150, en armonía con los artículos 125 literal h)6 y 243 del CPACA. 2.2.
Oportunidad del recurso 9. El auto objeto de apelación que negó la medida cautelar de suspensión provisional se notificó por estado el 3 de noviembre de 2023 y el recurso fue radicado por la entidad demandante el 7 de noviembre de la misma anualidad7, mediante el sistema de gestión judicial (Samai), esto es, dentro del término procesal de tres (3) días previsto en el artículo 244-3 del CPACA8.
En este orden, la Sala encuentra que el recurso de apelación se interpuso y sustentó en tiempo. 2.3. Requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional 10. Las medidas cautelares son instrumentos procesales dirigidos a «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia»9.
En los procesos declarativos competencia de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, las medidas cautelares están clasificadas como (i) preventivas, que 5 Samai. Gestión en otros despachos. Expediente digital, carpeta medida cautelar. Documento PDF «15AutoConcede». 6 Artículo 125. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: // (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.
Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) // 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 7 Los días 5 y 6 de noviembre no se consideran hábiles. 8 «Trámite del recurso de apelación contra autos. (…) 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días». 9 Artículos 229 y 230 del CPACA.
Radicación: 47001-23-33-000-2022-00079-01 (0211-2025) Demandante: UGPP Demandado: Cristina del Socorro Vega Ospino 4 impiden que se consolide la afectación de un derecho; (ii) conservativas, cuyo objeto es mantener una situación; (iii) anticipativas, para evitar un perjuicio irremediable; y (iv) de suspensión provisional, dirigida a la interrupción de los efectos de un acto administrativo sujeto a control judicial.
La decisión sobre esta tipología de medidas «no implica prejuzgamiento»10. 11. En lo concerniente a los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, el artículo 231 del CPACA exige que la solicitud debidamente sustentada, presentada antes de la notificación de la demanda «o en cualquier estado del proceso», acredite lo siguiente11: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 12. En los demás casos, la medida procederá siempre que se acredite lo siguiente: (i) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; (ii) que el demandante haya demostrado la titularidad del derecho, así fuera sumariamente;
(iii) que el actor haya presentado los documentos, argumentos y justificaciones que, mediante un juicio de ponderación, permitan concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; (iv) adicionalmente, se demuestre que al no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que no otorgarla haría nugatorios los efectos de la sentencia. 13.
En lo atinente a la procedencia de la medida de suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política como una facultad de esta jurisdicción, la norma procedimental actual introdujo un cambio significativo frente al régimen anterior en el que resultaba imperativo demostrar una «manifiesta infracción»12 de la norma superior, lo que implicaba la demostración de una transgresión ostensible y flagrante del ordenamiento que mermaba considerablemente la viabilidad de esta figura procesal13. 14.
Actualmente, el artículo 231 del CPACA permite al juez contencioso- administrativo realizar el estudio de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional a partir del análisis preliminar de legalidad de los actos y su confrontación con las normas invocadas como violadas y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que dicho ejercicio implique prejuzgamiento, tal y como lo establece el artículo 229 ídem.
Más aún por la naturaleza temporal de la medida, la cual puede ser revocada o modificada en cualquier estado, de oficio o a petición de parte, cuando el juez advierta que no se cumplieron los requisitos para su concesión (art. 235). 2.4. Caso concreto 10 Artículo 229 del CPACA. 11 Artículo 231 del CPACA. 12 Artículo 152-2 del CCA. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 16 de mayo de 2019, exp. 2013-00227-01 (3488-14).
En igual sentido, Sección Quinta, auto del 7 de diciembre de 2022, exp. 2022-00226-00. Radicación: 47001-23-33-000-2022-00079-01 (0211-2025) Demandante: UGPP Demandado: Cristina del Socorro Vega Ospino 5 15. Los actos administrativos cuya suspensión invoca la parte actora, son los siguientes: (i) Resolución 513 del 23 de enero de 2003, mediante la cual la extinta CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión vejez a favor de la señora Cristina del Socorro Vega con el 75% del promedio de lo que devengó en los últimos 2 años, 2 meses y 17 días de servicio, conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Además, señaló que la Caja de Previsión Departamental del Magdalena y el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional concurrirían al pago de la cuota parte pensional; (ii) resolución 57884 del 31 de octubre de 2003, que modificó la Resolución 513 de 2003, en relación con las entidades concurrentes al pago, para señalar que se tratan del municipio de Aracataca y el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional;
(iii) resolución 35104 del 24 de julio de 2007 aclaró la Resolución 57884 de 2003, en cuanto al nombre de la pensionada, que había sido escrito incorrectamente; (iv) resolución 8420 del 15 de septiembre de 2011, mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez aplicando el 75% sobre el ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio (entre el 18 de junio de 1995 y el 17 de junio de 1995), conforme con los Decretos 546 de 1971 y 1158 de 1994. 16.
La entidad actora aduce que los actos referidos violan lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 en materia de traslado de regímenes, así como lo previsto en el artículo 4 del Decreto 813 de 1994 y en el artículo 4 del Decreto 692 de 1994. 17. En punto a los regímenes pensionales y el traslado entre estos, el artículo 12 de la Ley 100 de 1993 prevé que el sistema general de pensiones está conformado por dos regímenes excluyentes entre sí denominados de prima media con prestación definida y de ahorro individual con solidaridad.
Asimismo, establece que los afiliados a estos regímenes tienen el derecho a elegir el que prefieran y a trasladarse entre ellos, siempre y cuando cumplan los requisitos legales. 18. En cuanto a los requisitos para el traslado entre regímenes pensionales, el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, establece que el afiliado podrá «trasladarse de régimen por una sola vez cada cinco (5) años, contados a partir de la selección inicial.
Después de un (1) año de la vigencia de la presente ley, el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez». 19. La norma anterior fue reglamentada por el Decreto 3800 de 2003, que reiteró el presupuesto temporal referido para el traslado entre regímenes y dispuso que los afiliados que contaran con 15 años de cotizaciones a la entrada en vigor del sistema podían retornar al RPM y mantendrían el beneficio de la transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que les permite pensionarse de acuerdo con el régimen anterior.
Sobre el tema, la Corte Constitucional, al definir la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 797 de 2003, señaló que «quienes se habían trasladado al RAIS, estando amparados por el régimen de transición en el RPM por haber cotizado Radicación: 47001-23-33-000-2022-00079-01 (0211-2025) Demandante: UGPP Demandado: Cristina del Socorro Vega Ospino 6 15 años -o más- para el 1 de abril de 1994, podrían regresar a este último en cualquier tiempo»14. 20.
En cuanto a la incompatibilidad de regímenes, el artículo 16 de la Ley 100 de 1993 dispone que ninguna persona podrá distribuir las cotizaciones obligatorias entre los dos regímenes del Sistema General de Pensiones. 21. El artículo 4 del Decreto 813 de 1994 dispone que el régimen de transición se pierde si el afiliado se traslada al régimen de ahorro individual, incluso si regresa luego al régimen de prima media.
También se pierde si el trabajador del sector privado o el servidor público se desvincula de su empleador o entidad antes de cumplir los requisitos para adquirir el derecho a la pensión, consecuencia que no aplica cuando el traslado es entre entidades públicas que aplican el mismo régimen pensional. Si el régimen depende del oficio, este solo se mantiene si al cumplir los requisitos el trabajador sigue desempeñando la misma actividad. 22.
Por su parte, el Decreto 692 de 1994 que regula el régimen de prima media con prestación definida, establece en su artículo 4 lo siguiente: Artículo 4º. Régimen solidario de prima media con prestación definida. En el régimen solidario de prima media con prestación definida, los aportes de los afiliados y los empleadores, así como sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública.
El monto de la pensión es preestablecido, así como la edad de jubilación y las semanas mínimas de cotización. En este régimen no se hacen cotizaciones voluntarias, ni se puede optar por pensiones anticipadas. Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Decreto, los trabajadores del sector privado y los afiliados voluntarios que seleccionen el régimen solidario de prima media con prestación definida deberán vincularse al Instituto de los Seguros Sociales, ISS, o continuar vinculados a éste si ya lo están. Los servidores públicos que se acojan al régimen solidario de prima media con prestación definida, y que al 31 de marzo de 1994 se encontraban vinculados a una caja, entidad de previsión o fondo del sector público, podrán continuar vinculados a dichas entidades mientras no se ordene su liquidación. Los servidores públicos que al 1º de abril de 1994 no estén vinculados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social, así como aquellos que se hallen vinculados a alguna de estas entidades cuya liquidación se ordene, si seleccionan el régimen de prima media con prestación definida quedarán vinculados al Instituto de Seguros Sociales.
Los servidores públicos que se trasladen de una entidad a otra en el sector público, que hubiesen seleccionado el régimen de prima media con prestación definida, serán vinculados al Instituto de Seguros Sociales. Quienes ingresen como servidores públicos a partir del 1º de abril de 1994 y escojan el régimen solidario de prima media con prestación definida, deberán vincularse exclusivamente al ISS. 14 C-1024 del 20 de octubre de 2004, reitera sentencia C-789 de 24 de septiembre de 2002.
En igual sentido, SU- 107 del 9 de abril de 2024. Radicación: 47001-23-33-000-2022-00079-01 (0211-2025) Demandante: UGPP Demandado: Cristina del Socorro Vega Ospino 7 Quienes seleccionen el régimen de ahorro individual con solidaridad se regirán por lo dispuesto en el artículo siguiente. 23. La Sala observa que la presunta contradicción de los actos administrativos cuestionados y la norma invocada por la entidad actora no se evidencia de manera directa e inequívoca del cotejo del contenido de estos con el texto legal, porque la controversia planteada exige determinar si efectivamente se produjo un traslado de régimen pensional, su oportunidad y las consecuencias sobre el régimen de transición aplicable.
Tales aspectos requieren una valoración probatoria detallada y compleja, que es propia del análisis que deberá realizarse en la decisión de fondo con los medios probatorios decretados y practicados en el proceso. 24. Los documentos aportados por la UGPP con la solicitud de suspensión, consistentes en certificaciones de tiempos laborados (CETIL) expedidas por el alcalde del municipio de El Reten (Magdalena) el 22 de septiembre de 202115, indican que la pensionada laboró desde al 1 de octubre de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1999 para ese ente territorial, y que los aportes correspondientes a dicho periodo se realizaron al régimen de ahorro individual.
Sin embargo, el análisis aislado de ese documento no revela una contradicción entre los actos administrativos y la norma invocada como infringida. 25. En este orden, el análisis de los actos administrativos frente al contenido de la norma invocada que regulan el traslado de regímenes pensionales y el de prima media con prestación definida no permite establecer la configuración de la causal que habilita la procedencia de la suspensión provisional.
En este orden, la determinación sobre la violación de las normas invocadas corresponde a la decisión de fondo, la cual resolverá las pretensiones a partir del análisis de los medios de prueba que se incorporen al expediente en la etapa correspondiente. 26. Adicionalmente, la Sala advierte que la demandada es sujeto de especial protección constitucional, dado que a la fecha cuenta con 75 años16.
En tal condición, no pueden desconocerse sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, máxime cuando la controversia planteada no recae sobre la existencia del derecho pensional, sino en la determinación de la entidad obligada a efectuar el pago. 27. En mérito de lo expuesto, la Sala confirmará la decisión que negó la medida de suspensión provisional solicitada por la parte demandante.
Por lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 2 de noviembre de 2023, que negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.
SEGUNDO. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. 15 Samai. Gestión en otros despachos. Expediente digital, carpeta anexos demanda, 2238922. Documentos PDF «CERTIFICACION CETIL». 16 Nació el 26 de febrero de 1950, según consta en la copia del documento de identidad. Radicación: 47001-23-33-000-2022-00079-01 (0211-2025) Demandante: UGPP Demandado: Cristina del Socorro Vega Ospino 8
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx