CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE (E2): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Referencia: Acción de tutela Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN TESIS: LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

LA PARTE ACTORA PRETENDE DEBATIR ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. TERCERA INSTANCIA Y FALTA DE CARGA MÍNIMA ARGUMENTATIVA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, VIDA, SALUD, MÍNIMO VITAL Y SEGURIDAD SOCIAL. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la actora contra el JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ1 y la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “F”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA2. 1 En adelante el JUZGADO. 2 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La señora EDELMIRA FLORES ALARCÓN, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, a la salud, al mínimo vital y a la seguridad social, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO y el TRIBUNAL, al haber proferido las providencias de 15 de febrero y 3 de diciembre de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2018-00503-01.

I.2.- Hechos Señaló que contrajo matrimonio civil el 13 de octubre de 2010 con el señor NELSON DE JESÚS NUÑEZ (q.e.p.d.). Indicó que al señor NELSON DE JESÚS NUÑEZ (q.e.p.d.), le fue reconocida en vida la asignación de retiro mediante Resolución núm. 2698 de 26 de julio de 1995 y, posteriormente, falleció el 10 de julio 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2013.

Anotó que, debido a lo anterior, en su calidad de cónyuge supérstite solicitó el 26 de julio de 2013 ante la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL3 (CASUR), el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro. Indicó que mediante Resolución núm. 8860 de 23 de octubre de 2013, confirmada a través de la Resolución núm. 11 de 8 de enero de 2014, le fue negada, así como a la señora LILIA GRACIELA NUÑEZ, hermana inválida del causante, el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro.

Señaló que 12 de abril de 2018 solicitó nuevamente a CASUR el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro, obteniendo respuesta de manera desfavorable a través del Oficio núm. E-00003-201808218-CASUR Id: 323069 de 7 de 2018. Refirió que contra el oficio núm. E-00003-201808218-CASUR Id: 323069 de 7 de mayo de 2018 interpuso recurso de reposición, el 3En adelante CASUR. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual fue resuelto de manera confirmatoria mediante la Resolución núm. 3906 de 27 de junio de 2018.

Advirtió que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra CASUR con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio núm. E-00003-201808218-CASUR ID: 323069 de 7 de mayo y la Resolución núm. 3906 de 27 de junio de 2018 y, en consecuencia, se le reconociera el pago de la sustitución de la asignación de retiro.

Aseveró que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 2018-00503-00 y le correspondió por reparto al JUZGADO que, en sentencia de 15 de febrero de 2024, negó las pretensiones. Indicó que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 3 de diciembre de 2024, revocó parcialmente la decisión del a quo y, en su lugar: i) declaró la nulidad parcial de las resoluciones núms. 8860 de 23 de octubre de 2013 y 11 de 8 de enero de 2014; ii) ordenó a CASUR el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación mensual de 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retiro que devengaba en vida el señor NELSON DE JESÚS NÚÑEZ (q.e.p.d.), a favor de señora LILIA GRACIELA NÚÑEZ4; y iii) confirmó en todo lo demás la decisión recurrida.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en una “[…] falta de motivación […]”, al desconocer la proposición planteada en la demanda y al proferir unas decisiones defectuosas y arbitrarias. Alegó que hubo una indebida valoración integral de las pruebas testimoniales y documentales que daban cuenta que acompañó y apoyó en sus últimos años de vida al señor NELSON DE JESÚS NUÑEZ (q.e.p.d.).

Indicó que las autoridades judiciales accionadas interpretaron erróneamente el material probatorio al limitar y dar como probado el tiempo de convivencia a partir de la fecha de matrimonio desconociendo que previamente coexistió entre ellos una relación sentimental. 4 Lo anterior teniendo en cuenta que la señora Lilia Graciela Núñez presentó demanda de reconvención dentro del proceso cuestionado, razón por la cual se reconoció como vinculada ad excludendum y se estudiaron sus pretensiones. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora pretende lo siguiente: “[…] Se TUTELE el derecho fundamental al debido proceso, contradicción y defensa, en conexidad con el derecho a la vida, salud, mínimo vital y seguridad social A FAVOR DE LA SEÑORA EDELMIRA FLORES ALARCON, mujer, mayor de edad, domiciliada y residente en la Ciudad de Bogotá, identificada con la Cédula de Ciudadanía No. 41.589.448 de Bogotá, en su condición de cónyuge supérstite beneficiaria del causante SEÑOR AGENTE (R) NELSON DE JESUS NUÑEZ C.C. 1.050.399 y persona de la tercera edad, con especial protección por parte del Estado.

Con base a lo anterior, solicito a tan selecto grupo que compone a tan excelentísima Magistratura, se revise minuciosamente los hechos acaecidos y que son motivo de este reclamo constitucional, para que conceda el amparo Constitucional solicitado, y en consecuencia a ello se ordene que los accionados, tome los correctivos necesarios y que ha bien estime pertinentes, con el fin de garantizar los derechos conculcados, por haberse transgredido o vulnerado sus derechos al debido proceso, contradicción y defensa, en conexidad con el derecho a la vida, salud, mínimo vital y seguridad social.

En consecuencia, se ordene que el Estado asuma su responsabilidad y en consecuencia reparar el daño antijuridico, ya que la accionante no cuenta con los recursos económicos para su subsistencia, afectándole de forma ostensible su mínimo vital […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- El JUZGADO y el TRIBUNAL pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.- Intervinientes I.6.1- CASUR vinculada en calidad de tercero con interés directo, manifestó que no vulneró ningún derecho fundamental dado que la pretensión de gozar de una sustitución mensual de retiro a su cargo ya fue estudiada por las autoridades judiciales accionadas.

Finalmente, solicitó la improcedencia de la presente solicitud de amparo por falta relevancia constitucional, toda vez que lo pretendido por la accionante es un nuevo estudio de los hechos de convivencia para que el juez constitucional bajo la figura de la acción de tutela le otorgue el derecho que el juez natural le negó. I.6.2.- La señora LILIA GRACIELA NUÑEZ, vinculada en calidad de tercero con interés directo, dio respuesta a través de su hermano y guardador GUSTAVO NUÑEZ NUÑEZ.

Agregó que los argumentos expuestos por la parte actora no son ciertos, pues como quedó visto del estudio probatorio realizado por el JUZGADO y por el TRIBUNAL, esta no cumplía con los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, insistió que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en ningún error procedimental o de fondo, simplemente lo que busca la parte actora es una tercera instancia por lo que solicita se deniegue la acción constitucional.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, consejera María Elizabeth García González), en un asunto que fue 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la actora pretende que se deje sin efecto las providencias de 15 de febrero y 3 de diciembre de 2024, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2018-00503-01. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente controversia tiene origen en una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora EDELMIRA FLORES ALARCÓN contra CASUR, en la cual se pretendía que se declarara la nulidad del Oficio núm. E-00003-201808218-CASUR ID: 323069 de 7 de mayo y la Resolución núm. 3906 de 27 de junio de 2018 y, en su lugar, se le reconociera el pago de la sustitución de la asignación de retiro.

El disenso de la actora radica en que, en su sentir, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en una falta de motivación y en una indebida valoración integral de las pruebas testimoniales y documentales que daban cuenta que acompañó y apoyó en sus últimos años de vida al señor NELSON DE JESÚS NUÑEZ (q.e.p.d.) Es del caso advertir que, si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos tanto la providencia de 15 de febrero de 2024 proferida por el JUZGADO, como la dictada el 3 de diciembre de ese año por el TRIBUNAL, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados frente a la providencia de segunda instancia, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, la Sala debe estudiar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos de decisión sin motivación y fáctico por la indebida valoración probatoria, al haber proferido la providencia 3 de diciembre de 2024.

Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».

Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los 5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9].

Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10]. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. [8] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de [12] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone la actora respecto de los defectos de decisión sin motivación y fáctico alegados por la indebida valoración de las pruebas implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional. Al verificar los motivos que fundamentan las divergencias, se encuentra que estos se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial accionada no valoró adecuadamente las pruebas aportadas por la actora tales como los documentos y los testimonios practicados que daban cuenta que si tenía derecho a que se le reconociera el pago de la sustitución de la asignación mensual de retiro como cónyuge supérstite.

En efecto, revisado el expediente digital del proceso objeto de controversia, se extrae que las inconformidades traídas por la parte actora a esta instancia constitucional giran en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto, la cual fue resuelta por el TRIBUNAL, así: “[…]

7.3. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con lo señalado en los recursos de apelación, este caso se contrae a determinar si hay lugar o no a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, mediante las cuales se negó el reconocimiento de la sustitución pensional a las señoras EDELMIRA FLORES ALARCÓN y LILIA GRACIELA NÚÑEZ, quienes alegan tener derecho a dicha pensión en calidad de cónyuge supérstite, la primera, y hermana inválida, la segunda, del señor NELSON DE JESÚS NÚÑEZ (q.e.p.d.).

En cuanto a la señora EDELMIRA FLORES ALARCÓN, procede no acreditó la convivencia por un periodo de cinco años, por lo que procede confirmar lo decidido por el A quo, en cuanto negó sus pretensiones.

7.4. TESIS DE LA SALA La Sala estima, luego de revisar los argumentos de la apelación, las pruebas obrantes en el expediente y la sentencia de primera instancia, que hay lugar a revocar dicha providencia, respecto de las pretensiones de la interviniente ad excludendum, puesto que en este caso se logró determinar que se cumplen los requisitos para que proceda el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro a la señora LILIA GRACIELA NÚÑEZ, como hermana inválida del señor NELSON DE JESÚS NÚÑEZ (q.e.p.d.), como quiera que por su discapacidad no tiene manera de valerse por sí misma ni velar por su propia subsistencia en condiciones dignas dependiendo para su subsistencia de su hermano.

7.7. CASO CONCRETO En el presente asunto se observa que, en efecto, la demandante principal contrajo matrimonio con el señor NELSON DE JESÚS NÚÑEZ, por lo que para el reconocimiento de la sustitución pensional debía: i) tener vigente el vínculo matrimonial y ii) acreditar la convivencia mínima de cinco años con el causante, que podía ser en cualquier tiempo.

En el caso de la señora LILIA GRACIELA NÚÑEZ, en calidad de hermana inválida, se requería que acreditara: i) la ausencia de 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otros beneficiarios, ii) parentesco con el causante, iii) calidad jurídica de inválida y iv) la dependencia económica respecto del fallecido.

Teniendo en cuenta lo anterior, en primer lugar, la Sala debe analizar si las señoras EDELMIRA FLORES ALARCÓN y LILIA GRACIELA NÚÑEZ cumplen dichos requisitos. En el caso de la señora EDELMIRA FLORES ALARCÓN, como cónyuge supérstite observa la Sala que el vínculo matrimonial al momento del fallecimiento se encontraba vigente, con lo que cumple el primer requisito.

Ahora, en cuanto a la convivencia mínima de cinco años con el causante, de acuerdo con el registro civil de matrimonio la señora EDELMIRA FLORES ALARCÓN y el señor NELSON DE JESÚS NÚÑEZ contrajeron matrimonio civil el 13 de octubre de 2010 y el mencionado señor falleció el 10 de julio de 2013, esto es, solo acredita 2 años, 8 meses y 27 días de convivencia. No obstante, la señora EDELMIRA FLORES ALARCÓN asegura que la convivencia como pareja inició en el año 2005.

Así lo manifestó en la demanda, en su declaración juramentada presentada ante la entidad demandada y en el interrogatorio de parte. Como prueba de esa convivencia aportó las declaraciones juramentadas de los señores NELSON DE JESÚS NÚÑEZ (causante), VÍCTOR ENRIQUE RODRÍGUEZ PABÓN, BETSABÉ ACOSTA FLÓREZ, MARÍA EMMA GARZÓN RODRÍGUEZ y MARÍA DE LOS ÁNGELES GALINDO, estas dos últimas fueron a su vez escuchadas en la audiencia de pruebas de primera instancia. Las declaraciones juramentadas de los señores NELSON DE JESÚS NÚÑEZ (causante), VÍCTOR ENRIQUE RODRÍGUEZ PABÓN y BETSABÉ ACOSTA FLÓREZ solo demuestran la convivencia de la señora EDELMIRA FLORES ALARCÓN con el causante a partir del matrimonio.

En efecto, el causante sostiene para la fecha en que rindió la declaración, esto es, el 14 de enero de 2011, que convivía con la mencionada señora desde hace 3 meses, el señor VÍCTOR manifiesta que los conoce como un matrimonio desde el 13 de octubre de 2010 y la señora BETSABÉ en su declaración del año 2013 asegura que le consta que la pareja convivió “desde hace tres años”. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, las señoras MARÍA EMMA GARZÓN RODRÍGUEZ y MARÍA DE LOS ÁNGELES GALINDO manifestaron en sus declaraciones juramentadas del año 2018 que les constaba la convivencia del señor NELSON DE JESÚS NÚÑEZ con la señora EDELMIRA FLORES ALARCÓN, y que la misma fue permanente e ininterrumpida, que convivieron bajo el mismo techo, compartiendo lecho y mesa desde diciembre del año 2005; sin embargo, de los testimonios rendidos por estas se observa que si bien ambas aseguran tener una relación de amistad con la pareja y que les consta su convivencia, lo cierto es que sus manifestaciones distan de lo que aseguraron en sus declaraciones respecto de la convivencia de la pareja, así como de lo manifestado por la demandante en su interrogatorio.

De acuerdo con lo expuesto en el acápite de hechos probados y medios probatorios, observa la Sala que lo manifestado por las testigos difiere de lo dicho por la señora EDELMIRA FLORES ALARCÓN, como quiera que la señora MARÍA EMMA asegura que cuando conoció a la pareja en el año 2005 ellos vivían en Fusagasugá, sin embargo, según lo relatado por la señora EDELMIRA, ellos se fueron a vivir allá solo hasta el año 2010; además, no entiende la Sala cómo le puede constar a esta testigo la convivencia por el simple hecho de ir una sola vez a almorzar a la casa de la pareja y que esto sucediera en el año 2005 0 2006 en Fusagasugá cuando es claro que para esa época tanto la señora EDELMIRA como el señor NELSON vivían en Bogotá. Por su parte la testigo MARÍA DE LOS ÁNGELES se contradice, pues asegura que le consta la convivencia de la pareja desde antes del año 2010, porque ella los veía a los dos, pero también sostiene que desconoce donde vivía el señor NELSON antes del 2010; que tenían una relación muy cercana, pero afirma no conocer a ningún familiar del causante.

Así mismo, contradice lo manifestado por la señora EDELMIRA, pues ésta aseguró que tanto la señora MARÍA EMMA como la señora MARÍA DE LOS ÁNGELES, la visitaban cada 8 o 15 días en Fusagasugá, cuando la primera de las testigos sostuvo que solo en una ocasión fue a almorzar a su casa en Fusagasugá y la otra testigo afirma que ella nunca los visitó en Fusagasugá. Aunado a lo anterior, no puede desconocer la Sala que la propia señora EDELMIRA en su interrogatorio de parte manifestó que cuando los hijos del causante se enteraron ellos ya llevaban 8 años de amistad y 2 meses de casados, por lo tanto, la convivencia como 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tal de pareja solo inició con su vínculo matrimonial.

Ahora, el hecho de que existieran esas llamadas con el causante, que aseguró la señora EDELMIRA eran diarias y encuentros ocasionales, ello de manera alguna significa una convivencia de pareja permanente e ininterrumpida como lo pretende. En ese orden, la decisión de primera instancia, contrario a lo afirmado por el apoderado de la señora EDELMIRA, fue adecuada, puesto que, efectivamente la mencionada señora no demostró su convivencia con el causante con anterioridad al momento en que contrajo matrimonio con este y los testimonios, como ya se mencionó, resultaron contradictorios entre sí y con lo manifestado por la propia demandante, por lo que no se les puede dar credibilidad en el presente asunto […]”.

De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que el TRIBUNAL al realizar un análisis de las pruebas aportadas al expediente logró determinar que la señora EDELMIRA FLORES ALARCÓN no tenía derecho al el reconocimiento y pago de la sustitución de asignación mensual de retiro que percibía el señor NELSON DE JESÚS NUÑEZ (q.e.p.d.) puesto que no demostró su convivencia con el causante con anterioridad al momento en que contrajeron matrimonio, y además, por cuanto los testimonios resultaron contradictorios, así como la declaración hecha por la actora.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que el TRIBUNAL efectivamente si analizó cada uno de los testimonios y la declaración 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dada por la actora, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional Significa lo precedente que lo pretendido por la parte actora es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de las pruebas que fueron allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de que se haga una corrección al análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que no se cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, no solo porque la parte actora no cumplió con el mínimo de carga argumentativa, sino en particular, porque pretende que en sede de tutela se estudien las razones y fundamentos de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la providencia cuestionada, lo que torna la acción de tutela improcedente, pues este mecanismo no está instituido para ser ejercido como una instancia adicional a las establecidas por el legislador en los procesos ordinarios. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, para la Sala ni el análisis, ni la decisión contenida en la providencia controvertida resultan caprichosos o arbitrarios, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a las pruebas aportadas al plenario y a un análisis de las particularidades fácticas del mismo.

Situación distinta es que la parte actora no comparta la tesis allí dispuesta, al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo de la referencia por falta del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03734-00 Actora: EDELMIRA FLORES ALARCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de julio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E2) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.