Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2024-00053-01 (1729-2025) Ejecutante: Alexandra Nayibe Rubio Rodríguez Ejecutado: Universidad Distrital Francisco José de Caldas Tema: Ejecutivo laboral.

CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia del 28 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual declaró no probada la excepción de pago y ordenó seguir adelante la ejecución.

ANTECEDENTES La señora Alexandra Nayibe Rubio Rodríguez interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumplan las sentencias proferidas el 2 de junio de 2016 y el 31 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, respectivamente, mediante las cuales se declaró la existencia de una relación laboral y se ordenó el pago de las correspondientes prestaciones sociales.

PRETENSIONES Solicitó que se librara mandamiento ejecutivo por las siguientes sumas de dinero: i) $53.942.480 por concepto de liquidación del crédito de la sentencia, a la que debe sumarse los intereses; y ii) $1.078.850 por concepto de costas procesales.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del 2 de junio de 2016 accedió parcialmente a las pretensiones 2 Radicación: 25000-23-42-000-2024-00053-01 (1729-2025) de la demanda y esa decisión fue modificada por el Consejo de Estado, Sección Segunda a través de fallo del 31 de marzo de 2022 donde declaró la existencia de la relación laboral entre el 16 de enero de 2004 al 19 de diciembre de 2011.

Además, encontró probada de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho respecto a las prestaciones sociales entre el 16 de enero de 2004 al 16 de diciembre 2008, excepto en lo relacionado con los aportes a pensión. Por auto del 14 de febrero de 2023 se aprobó la liquidación de costas por la suma de $1.078.850 a favor de la aquí ejecutante.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El Tribunal mediante providencia del 22 de octubre de 2024 libró mandamiento ejecutivo por lo siguiente: i) $49.079.847,95 por prestaciones sociales y emolumentos legales, tales como: vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, cesantías e intereses a las cesantías, ii) $1.117.711,27 por los intereses a una tasa equivalente al DTF desde el 19 de mayo de 2022 (día siguiente a la ejecutoria de la providencia) hasta 19 de agosto de 2022, iii) por la obligación de hacer, consistente en que la entidad ejecutada realice las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones en el fondo en el que se encuentre afiliada la ejecutante por la suma indexada de $37.641.962,33, que corresponde al porcentaje del 12% que como empleador debe consignar y iv) $1.078.850 por las costas procesales y agencias en derecho.

La entidad ejecutada presentó escrito en el que propuso la excepción de pago teniendo en cuenta que mediante Resolución 414 del 2 de octubre de 2024 dispuso dar cumplimiento a las decisiones ejecutadas, sin embargo, la parte ejecutante dentro del trámite de la resolución de cumplimiento interpuso recurso de reposición contra el acto administrativo, generando con su propio actuar la imposibilidad de pago de la sentencia y a su vez la falta de exigibilidad de la solicitud de cumplimiento.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal declaró no probada la excepción de pago y ordenó seguir adelante la ejecución en los términos del mandamiento de pago. Expresó que vencido el traslado de los 5 días hábiles para cancelar las sumas ordenadas en el mandamiento de pago, la entidad ejecutada no acreditó el pago. Sin embargo, la universidad expresó que no lo ha realizado por culpa de la misma ejecutante, quien contra el acto administrativo de cumplimiento presentó recurso de reposición, dilatando de esta manera el pago. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2024-00053-01 (1729-2025) Que la entidad ejecutada no expresó ningún argumento en el que estuviera en desacuerdo con la liquidación de las prestaciones y demás emolumentos ordenados en el auto que ordenó librar parcialmente mandamiento de pago.

Además, al existir diferencias en la liquidación de las prestaciones sociales elaborada por la ejecutada por una suma de $34.856.596 según el acto administrativo de cumplimiento y la estimada en el mandamiento por $49.079.847,95, no se avizora presupuestos suficientes para modificarla, en tanto en la liquidación realizada por la ejecutada no se incluyó la bonificación por servicios prestados y el ingreso base de liquidación no corresponde al promedio de honorarios mensuales devengados por la ejecutante en el marco de los contratos de prestación de servicios.

Adicionalmente, la liquidación elaborada por la entidad ejecutada no incluyó la obligación de hacer que corresponde al pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones al respectivo fondo; así como tampoco, la liquidación de los intereses. RECURSO DE APELACIÓN La entidad ejecutada interpuso recurso de apelación por considerar que con fundamento en lo dispuesto en la Resolución 414 del 2 de octubre de 2024 se cuenta con los Certificados de Disponibilidad Presupuestal 2887 del 5 de septiembre de 2024 y 3648 del 26 de septiembre de 2024 para el cumplimiento de las obligaciones y órdenes de los fallos judiciales, por lo que no solo existe disposición de pago de la obligación, sino también el compromiso presupuestal.

Afirma que, el apoderado de la ejecutante interpuso recurso de reposición en contra de la resolución que ordena el cumplimiento y pago a la sentencia judicial, causando así una dilatación al pago y por la universidad no ha podido realizar los pagos al sistema de seguridad social por estar pendiente de respuesta de fondo el recurso. Que ninguna de las situaciones jurídicas particulares del acto administrativo de cumplimiento ha podido cumplirse precisamente debido al actuar imputable a la parte demandante, como señala el principio nemo auditur propiam turpitudinem allegans.

Que el hecho de que la ejecutante acuda para reclamar sumas que ya se le reconocieron, dilatando su pago para aprovechar su situación, constituye por sí solo un acto de mala fe que busca causar un perjuicio antijurídico a la entidad. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Se admitió el recurso el 22 de julio de 2025. El Ministerio Público allegó escrito en el que solicitó se confirme la decisión apelada.

Las partes guardaron silencio. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2024-00053-01 (1729-2025) Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Generalidades del proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectiva una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo.

Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial. En efecto, el instrumento base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo. Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: «Artículo 422.

Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […].» (Resaltado fuera del texto).

El artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. Ahora bien, cuando el juez compruebe el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo consagrados en el artículo 422 del CGP, le corresponde proferir el auto mediante el cual se libra el mandamiento de pago, conforme lo dispone el 430 del CGP.

Igualmente, conforme lo permite el artículo 442, el ejecutado puede presentar las excepciones de mérito en ejercicio legítimo de su derecho de defensa. Dichas excepciones tienen la finalidad de enervar la pretensión, esto es, de dejar sin fundamento la obligación contenida en el título ejecutivo. La jurisprudencia las ha definido como «medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el título de recaudo ejecutivo y que implican su desconocimiento total o parcial».1 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre 2009, radicado: 25000-23-26-000-2002-01920-02 (32666).

En esta providencia se citó lo siguiente: «el profesor, Eduardo J. Coutere, en su obra Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Editorial Depalma Buenos Aires, 1981, expuso: “Las excepciones perentorias no son defensas sobre el proceso sino sobre el derecho. No procuran la depuración de elementos formales de juicio, sino que constituyen la defensa de fondo sobre el derecho cuestionado.”». 5 Radicación: 25000-23-42-000-2024-00053-01 (1729-2025) Resolución del caso concreto La entidad ejecutada insiste en que con la expedición de la Resolución 414 del 2 de octubre de 2024 no solo se evidencia la disposición de pago, sino que también existe el compromiso presupuestal para la cancelación de las obligaciones.

Adicionalmente, según se informa por la misma entidad, los pagos allí dispuestos no se han materializado por culpa atribuible a la aquí ejecutante, quien interpuso recurso de reposición en contra de la determinación administrativa de cumplimiento. En atención a los antecedentes del presente asunto, el ente universitario cuando propuso la excepción de pago la sustentó en la expedición de la Resolución 414 de 2024 en la cual se ordenó el reconocimiento y pago de $34.856.596 con base en la liquidación realizada por la Oficina de Talento Humano, así como la suma de $1.078.850 por concepto de costas.

Conforme lo dispone el artículo 1625 del Código Civil uno de los modos de extinguir las obligaciones es el pago, de ahí que el artículo 442 numeral 2 del CGP permita alegar esta excepción cuando se trate de obligaciones contenidas en una providencia y de manera eventual la prosperidad de dicho medio exceptivo se traducirá en la terminación del proceso ejecutivo.

Ahora, si bien la entidad allegó copia de la resolución de cumplimiento que profirió en sede administrativa, no reposa en el expediente constancia, manifestación de la ejecutante o prueba de que el pago allí dispuesto se halla materializado, razón por la cual le asiste razón al Tribunal al declarar no probado el medio de defensa y ordenar seguir adelante la ejecución, porque resulta evidente, y así claramente lo advierte la universidad, que ningún valor ha cancelado por el crédito laboral que ahora se pretende.

Para la Subsección tampoco es de recibo el argumento relacionado con que el no pago de la condena impuesta en el título, es un asunto atribuible a la parte ejecutante al haber interpuesto recurso de reposición contra la resolución de cumplimiento, porque dicha circunstancia administrativa no impide que el interesado haga uso de las herramientas judiciales dispuestas para cobrar ejecutivamente una obligación contenida en una sentencia judicial.

Entonces, como no se probó que la obligación ahora pretendida por la señora Rubio Rodríguez se haya pagado por parte de la ejecutada, no se puede dentro del marco del proceso ejecutivo declarar probada la excepción de pago y menos aún dar por terminado el proceso, pues la sola circunstancia de haber expedido un acto administrativo donde se dispuso el pago, no se traduce en la extinción de la obligación laboral ordenada en las sentencias base de recaudo. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2024-00053-01 (1729-2025) Bajo el anterior escenario tampoco prosperan los planteamientos de reproche sobre la presunta mala fe de la ejecutante, pues como se vio, las circunstancias administrativas alegadas no impiden seguir adelante la ejecución. Finalmente, y solo en gracia de discusión, resulta oportuno resaltar que los valores dispuestos en el acto administrativo de cumplimiento, tal como lo hizo ver el Tribunal, distan de los ordenados en el mandamiento de pago, adicionalmente, la parte ejecutada ningún reparo concreto expuso con respecto al ejercicio matemático llevado a cabo por el Tribunal para concluir que debía seguirse adelante con la ejecución, escenario que permite confirmar la decisión recurrida.

De la condena en costas de segunda instancia La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida y la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, se impondrán costas a la entidad ejecutada, por cuanto la sentencia apelada será confirmada en su integridad, esto es, las peticiones del recurso fueron negadas totalmente. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 7 Radicación: 25000-23-42-000-2024-00053-01 (1729-2025) FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se declaró no probada la excepción de pago y se ordenó seguir adelante la ejecución, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Segundo. CONDENAR en costas al extremo ejecutado por las razones expuestas en la presente providencia. Tercero. Ejecutoriada esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente