Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001 03 25 000 2022 00640 00 (5835-2022) Solicitante: BÁRBARA GÓMEZ VÁSQUEZ Convocado: SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL Tema: CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, SE RECHAZA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA AUTO INTERLOCUTORIO I. ASUNTO 1.
Se decide la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por la señora Bárbara Gómez Vásquez. II.
ANTECEDENTES 2.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia 1 2. La solicitante pretende que se le (i) extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado interno 88- 20152 y (ii) ordene a la Secretaría Distrital de Integración Social el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales generadas durante su vinculación a ese ente territorial, mediante los siguientes contratos: ÓRDENES DE PRESTACIÓN DE SERVICIO NÚM. FECHA DE INGRESO FECHA DE SALIDA INSTITUCIÓN EDUCATIVA 2012 - 6149 08/01/2013 21/02/2013 JARDINES INFANTILES OFICIALES 2013 - 3467 01/03/2013 31/08/2013 JARDINES INFANTILES OFICIALES 2013 - 7747 09/09/2013 29/04/2014 JARDINES INFANTILES OFICIALES 2014 - 7966 14/08/2014 29/12/2014 JARDINES INFANTILES OFICIALES 2015 - 1959 27/01/2015 06/01/2016 JARDINES INFANTILES OFICIALES 1 Folios 2 a 13. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de l 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00640 00 Número interno: 5835-2022 Solicitante: Bárbara Gómez Vásquez 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2016 - 2955 10/02/2016 24/02/2017 JARDINES INFANTILES OFICIALES 2017 - 4483 06/03/2017 30/06/2018 JARDINES INFANTILES OFICIALES 2018 - 6279 09/07/2018 22/03/2019 JARDINES INFANTILES OFICIALES 2019 - 6818 09/04/2019 08/02/2020 JARDINES INFANTILES OFICIALES 2020 - 9720 25/08/2020 26/01/2021 JARDINES INFANTILES OFICIALES 2021 - 4689 19/04/2021 18/07/2021 JARDINES INFANTILES OFICIALES 2021 - 8735 21/07/2021 20/02/2022 JARDINES INFANTILES OFICIALES 2.2 Hechos 3.
La accionante relató que (i) estuvo vinculada a la Secretaría de Integración Social mediante órdenes de prestación de servicios, (ii) durante la vigencia de los aludidos actos, se desempeñó como maestra o técnica en jardines infantiles oficiales, actividad que comportó la prestación de un servicio personal, subordinado y desigual en cuanto a la contraprestación económica, (iii) mediante sentencia del 25 de agosto de 2016, se unificó jurisprudencia en relación con la aplicación del principio de la realidad sobre las formas, el ingreso base para calcular las prestaciones dejadas de percibir, el título de esa condena y la prescripción de derechos laborales, (iv) el 2 de septiembre de 2022, solicitó del ente convocado la extensión de los efectos de la aludida providencia y (v) por Oficio S2022146538 del 13 de octubre de 2022, se le informó que no es posible atender lo solicitado.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia 4. La Corporación es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada, de conformidad con el artículo 269 del CPACA. 3.2 El mecanismo de extensión de la jurisprudencia 5. Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00640 00 Número interno: 5835-2022 Solicitante: Bárbara Gómez Vásquez 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y (ii) prescribe los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión, así: - Copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; - Justificación razonada en la que se evidencie la identidad fáctica y jurídica entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca y - Pruebas que tenga el solicitante en su poder, que le permitan demostrar la relación descrita. 6.
A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ya que este mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse»3. 7.
Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA 4 y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone: Artículo 102.
Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto). 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 27 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017-00609-00 (2957-17), C.P. W illiam Hernández Gómez. 4 «Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las q ue profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión».
Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00640 00 Número interno: 5835-2022 Solicitante: Bárbara Gómez Vásquez 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 8. Esta Corporación enfatizó que no solo son objeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificaci ón5. 9.
Ahora bien, conforme al artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, se rechazará de plano la petición de extensión de la jurisprudencia, cuando: 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada. 3.3 La sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con radicado interno 88-2015 10.
En el fallo invocado el problema jurídico se centró en determinar «(i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de "primacía de la realidad sobre formalidades", o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral». 11.
Los hechos narrados y las pruebas recaudadas en ese proceso dieron cuenta que la actora desarrolló actividades que revisten 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de l 10 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177), C.P. W illiam Zambrano Cetina. Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00640 00 Número interno: 5835-2022 Solicitante: Bárbara Gómez Vásquez 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 características propias de un empleo de carácter permanente, pues estuvo por más de 12 años como maestra al servicio del municipio de Ciénaga de Oro, las que cumplió de manera subordinada por la naturaleza misma del ejercicio docente sujeto a los reglament os propios del magisterio y bajo igualdad de condiciones que los docentes – servidores públicos, situación que impuso reconocer la existencia de una relación laboral. 12.
La Sección Segunda (i) accedió a las pretensiones de la demanda, (ii) no estableció las reglas concernientes a los elementos que se deben tener en cuenta para declarar la existencia de la relación laboral en el caso de los docentes, sino que sentó las bases sobre: el ingreso base para calcular las prestaciones dejadas de percibir, el título de esa condena, la prescripción de derechos laborales y la exoneración del requisito de procedibilidad de la conciliación en los procesos de la aludida naturaleza y (iii) fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: (i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del tér mino de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual.
(ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad.
(iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional.
(iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00640 00 Número interno: 5835-2022 Solicitante: Bárbara Gómez Vásquez 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 (v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables.
(vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral).
(vii) El juez contencioso-administrativo debe pronunciarse, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unificó la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales, proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados. 3.4.
El caso concreto 13. La señora Bárbara Gómez Vásquez solicitó que se le extiendan los efectos de la aludida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con el objeto de que se ordene a la Secretaría Distrital de Integración Social reconocer y pagar prestaciones sociales, pues si bien es cierto que laboró como maestra o técnica de jardines infantiles mediante órdenes de prestación de servicios, también lo es que ese ejercicio no fue independiente, sino personal y subordinado. 14.
Para el efecto, aportó lo siguiente: Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00640 00 Número interno: 5835-2022 Solicitante: Bárbara Gómez Vásquez 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (i) Certificaciones de la Secretaría Distrital de Integración Social que dan cuenta que la antes nombrada estuvo vinculada como maestra o técnica para la implementación de la educación inicial, a través de órdenes de prestación de servicios Nos: 2012-6149, 2013-3467, 2013- 7747, 2014-7966, 2015-1959, 2016-2955, 2017-4483, 2018-6279, 2019- 6818, 2020-9720, 2021-4689 y 2021-8735.
(ii) El 2 de septiembre de 2022, la señora Bárbara Gómez Vásquez por Radicado 3178582022, solicito extensión de jurisprudencia. (iii) El 13 de octubre de 2022, la Secretaria Distrital de Integración Social mediante oficio S2022146538, negó la solicitud de extensión de jurisprudencia solicitada por la señora Bárbara Gómez Vásquez. (iv) Convenios suscritos entre la Secretaría de Educación y la Secretaría Distrital de Integración Social.
(v) Artículo «Maestras de la Secretaría de Integración Social pasarán a la planta de la Secretaría de Educación». 15. En el asunto sub judice se presenta una cuestión litigiosa que no puede ser debatida a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, comoquiera que este procedimiento especial tiene por objeto estudiar si la solicitante tiene o no derecho a que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificación. 16.
Efectivamente, una particularidad que revisten los asuntos en los que se debate la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, es que la parte (i) interesada tiene la carga de probar los elementos de ese vínculo y la oportunidad de su reclamación y (ii) contraria tiene la posibilidad de confrontar los medios de convicción que se presentan en su contra.
Contexto que no está previsto y no puede agotarse en el trámite de la extensión de la jurisprudencia. Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00640 00 Número interno: 5835-2022 Solicitante: Bárbara Gómez Vásquez 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 17. En este punto, resulta pertinente señalar que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se persigue el reconocimiento de una relación de trabajo con el Estado, con el consecuente pago de las prestaciones sociales derivadas de dicho vínculo, la discusión jurídico procesal gira en torno a la demostración de los elementos de los denominados contratos realidad [prestación personal del servicio, remuneración por la labor cumplida y subordinación].
Acreditación que se consigue cuando la entidad demandada, en virtud del principio de contradicción, tiene la posibilidad de confrontar las pruebas que se presentan en su contra. 18. Ahora bien, las manifestaciones de la peticionaria consistentes en que, durante la vigencia de los contratos que suscribió con la Secretaría Distrital de Integración Social se estructuraron los elementos de la relación laboral, porque (i) prestó de forma personal el servicio de maestra o técnica, en los horarios y calendarios convenidos y bajo constante dirección de sus superiores y (ii) recibió como contraprestación unos honorarios, ameritan ser ventiladas en un proceso ordinario, en el que se verifique y establezca su veracidad. 19.
Convencimiento que, como se ha vislumbrado, requiere de una etapa probatoria en la que se (i) incorporen los elementos de convicción aportados y decreten los necesarios para establecer con suficiencia la relación laboral encubierta o subyacente y (ii) garantice el principio de contradicción. Fase demostrativa que no se encuentra contemplada en el trámite de extensión de la jurisprudencia. 20.
Vale precisar que, el hecho de que la sentencia que se invoca hubiera señalado que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», ello no exonera de probar, en cada caso, los elementos inherentes a la relación laboral.
De ahí que, esa providencia indicó que lo relativo a los aportes al sistema de seguridad social en Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00640 00 Número interno: 5835-2022 Solicitante: Bárbara Gómez Vásquez 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 pensiones, se puede resolver una vez se haya establecido lo del vínculo laboral entre las partes. 21.
Así las cosas, no pueden extenderse los efectos de una decisión de unificación en la que previamente se requiere de un debate probatorio para demostrar los componentes de una relación laboral, por cuanto: la incorporación de pruebas, el decreto de las que sean necesarias y su correspondiente contradicción, por parte de los sujetos procesales, no son propios de este trámite expedito. 22.
En conclusión: En la medida en que existe un asunto litigioso que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, se impone rechazar la petición presentada por la señora Bárbara Gómez Vásquez. 23. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Bárbara Gómez Vásquez, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. RECONOCER personería jurídica al abogado Carlos Enrique Guevara Sin, como apoderado de la convocante, de conformidad y para los efectos del poder que obra en el expediente.
TERCERO. Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado