CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Radicación núm.: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Demandado: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Tercero interesado: SANDRA LORENA DULCE NAVIA SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad promovida por la Universidad del Cauca en contra del artículo 1.° (parcial) de la Resolución R 920 de 10 de agosto de 20171, del Acta de grado núm. 44 de 18 de agosto de 2017 y del Diploma núm. 1543-17 de 18 de agosto de 2017.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Universidad del Cauca presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad2, con el propósito de obtener las siguientes declaratorias y condenas: “[…] 4.1. Declárese la nulidad parcial del artículo primero de la Resolución N.º. R-920 de fecha 10 de agosto de 2017, en concreto el aparte que confiere a la (el) señor (a) SANDRA LORENA DULCE NAVIA, identificado (a) con la cédula de ciudadanía N.º […] expedida en Popayán - Cauca, el título de FONOAUDIOLOGA (sic). 4.2.
Declárese la nulidad del Acta de Grado N.º 44 del 18 de agosto de 2017 y Diploma N.º. 1543-17 de fecha 18 de agosto de 2017, actos administrativos con los cuales la Universidad del Cauca materializa parcialmente lo dispuesto en el artículo primero de su Resolución N.º R-920 de fecha 10 de agosto de 2017 y otorga el título de FONOAUDIOLOGA (sic) a la (el) señor (a) SANDRA LORENA DULCE NAVIA, identificado (a) con la cédula de ciudadanía N.º […] expedida en Popayán - Cauca. 4.3.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se decrete la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo 1205 del 6 de septiembre de 2018 por medio del cual el Colegio Colombiano de Fonoaudiólogos autorizó a la señora SANDRA LORENA DULCE NAVIA, identificado (a) con la cédula de ciudadanía N.º […] 1 “[…] Por la cual se confieren unos títulos académicos a estudiantes de pregrado y posgrado […]”. 2 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca expedida en Popayán - Cauca el ejercicio de la profesión de FONOAUDIOLOGA (sic) […]”.
I.1.1. Los hechos 2. Como fundamento fáctico, la Universidad del Cauca señaló que, desde el primer periodo académico del año 2001, los estudiantes de las carreras profesionales, técnicas y tecnológicas deben aprobar la prueba de suficiencia en idioma extranjero (PSI), como requisito de grado, según lo dispuesto en los Acuerdos 027 de 28 de septiembre de 20003, 009 de 5 de octubre de 20054 y 015 de 2 de noviembre de 20115. 3.
Explicó que la señora Sandra Lorena Dulce Navia se matriculó al programa de Fonoaudiología en el primer periodo académico del año 2007, y solicitó el reingreso al programa, el cual se aprobó mediante Resolución núm. 024 de 21 de enero de 20136. Para esa época, el plan de estudios de la carrera de fonoaudiología exigía la presentación y aprobación de la prueba de suficiencia en idioma extranjero (PSI). 4.
La señora Sandra Lorena Dulce Navia obtuvo ese título en la ceremonia de grado colectiva realizada el 18 de agosto de 2017. 5. Los días 19 de mayo de 2019 y 11 de julio de 2019, el ente universitario conoció denuncias por presuntas irregularidades en el registro de las notas académicas. La primera fue anónima y la segunda interpuesta por el profesor Milton Javier López. 6.
Mediante Resolución R-695 de 30 de julio de 2019, se conformó un equipo de seguimiento que tenía a su cargo la tarea de verificar el cumplimiento de los requisitos de grado de los estudiantes desde el año 2015. 7. De la comparación realizada por el mencionado equipo entre el Sistema Integrado de Matrícula y Control Académico – SIMCA, y los soportes físicos que reposan en cada historia académica de estudiantes, egresados y graduados de varios programas académicos, se identificaron irregularidades en el registro de notas aprobatorias del requisito de grado de prueba de suficiencia de idioma extranjero - PSI. 8.
El equipo de seguimiento revisó los registros de pruebas realizadas entre el primer semestre del año 2015 y el primer semestre del año 2019, y encontró que la señora Sandra Lorena Dulce Navia no cuenta con soporte físico de aprobación de dicha prueba. 3 “[…] Por medio del cual se modifica el componente de segunda lengua o lengua extranjera en los programas de pregrado que ofrece la Universidad del Cauca, para quienes ingresen a partir del segundo periodo académico de 2000 […]”. 4 “[…] Mediante el cual se aclara la exigencia de la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero PSI, como requisito de grado para los estudiantes de Pregrado de la Universidad del Cauca […]”. 5 “[…] Mediante el cual se modifica el Acuerdo No. 005 de 2006 donde se unifican las condiciones y características de la participación de los estudiantes de los programas de pregrado, en el Programa de Formación en idiomas – PFI y los requisitos y procedimientos para la presentación de la Prueba de Suficiencia de Idioma Extranjero – PSI […]”. 6 “[…] Por la cual se acepta una solicitud de reingreso […]”. 3 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca I.1.2.
Fundamentos de derecho y concepto de la violación 9. La parte actora sostuvo que los actos acusados se encuentran falsamente motivados y vulneran los artículos 6.º, 21, 26, 27, 29, 67, 69, 83, 95 y 209 de la Constitución Política, la Ley 30 de 19927, los artículos 3.º, 6.º y 137 de la Ley 1437 de 2011, los Acuerdos 027 de 28 de septiembre de 2000, 009 de 5 de octubre de 2005 y 015 de 2 de noviembre de 20118. 10.
Indicó que las universidades tienen derecho, en virtud de la autonomía universitaria prevista en el artículo 69 de la Constitución Política y en la Ley 30 de 28 de diciembre de 19929, a desarrollar sus programas académicos. 11. Señaló que los estudiantes de las carreras profesionales, técnicas y tecnológicas deben obtener un puntaje igual o superior a 70% en la prueba de suficiencia en idioma extranjero, conforme lo previsto en los Acuerdos Académicos 027 de 2000, 009 de 2005 y 015 de 2011.
Esta prueba se aplica a todos los estudiantes que hayan ingresado a su respectivo programa a partir del primer periodo académico del año 2001 y posteriores periodos. 12. Precisó que “[…] los actos administrativos demandados causan un grave daño y altamente nocivo para el orden social y público, toda vez que las irregularidades anotadas permitieron que una persona que no cumplía con los requisitos para otorgársele el título de FONOAUDIOLOGA (sic), está actualmente ejerciendo esa profesión (lo cual implica un riesgo social) […]”. 13.
Refirió que la universidad desconoce el medio o mecanismo utilizado por la señora Sandra Lorena Dulce Navia para obtener el registro de nota aprobatoria, sin superar la prueba de suficiencia de idioma extranjero, situación que se le informó a las autoridades competentes. I.2. Trámite del proceso 14. Mediante auto de 28 de marzo de 202210, se admitió la demanda de nulidad interpuesta contra la Resolución R 920 de 10 de agosto de 2017, el Acta de grado núm. 44 de 18 de agosto de 2017 y el Diploma núm. 1543-17 de 18 de agosto de 2017.
Finalmente, reconoció a la señora Sandra Lorena Dulce Navia como tercero con interés directo en el resultado del proceso. 15. En proveído de 19 de julio de 202211, se decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos demandados. 7 “[…] Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior […]”. 8 “[…] Mediante el cual se modifica el Acuerdo No. 005 de 2006 donde se unifican las condiciones y características de la participación de los estudiantes de los programas de pregrado, en el Programa de Formación en idiomas – PFI y los requisitos y procedimientos para la presentación de la Prueba de Suficiencia de Idioma Extranjero – PSI […]”. 9 "[…] Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior […]". 10 Cfr. Índice 4 expediente digital, documento denominado “AUTOQUEADMITEDEMANDA(.pdf) NroActua 4”. 11 Cfr. Índice 27 expediente digital, documento denominado “AUTOQUERESUELVEMEDIDACAUTELAR(.pdf) NroActua 27”. 4 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca 16.
Mediante auto de 4 de septiembre de 202312, se consideró que el caso sub examine se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en el numeral 1.° del artículo 182A de la Ley 1437 de 18 de enero de 201113, sobre sentencia anticipada y, en consecuencia, se prescindió de las audiencias inicial y de pruebas, se fijó el objeto del litigio, y se resolvió sobre las solicitudes probatorias. 17.
Dichas pruebas fueron recaudadas y, por ello, mediante proveído de 11 de enero de 202414, se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus escritos de alegatos de conclusión. I.3. La contestación de la demanda 18. La señora Sandra Lorena Dulce Navia mediante escrito de 25 de mayo de 202215, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Indicó que no se demostró la configuración de una causal de nulidad, ni se probó su participación en la conducta relacionada con la alteración de los requisitos para obtener el título académico. 19. Sostuvo que no se demostró la presunta afectación del orden público porque “[…] desde la fecha en que le fue otorgado el título de Fonoaudióloga […] no ha ejercido, ni ejerce la profesión que su título le habilita […]”.
Además, aprobó las materias del pénsum académico requeridas para obtener el título de profesional en fonoaudiología, y el área de inglés “[…] no se encuentra como materia obligatoria o habilitante en el grado de idoneidad […]”. 20. Agregó que “[…] al margen de que presuntamente no se haya cumplido con el requisito de la PSI, no se da el o los requisitos necesarios y materialmente establecidos que conlleven a acceder a las pretensiones de la demanda que nos ocupa, por sustracción de materia en cuanto al ejercicio de la profesión o en su defecto con la carencia de idoneidad, pues como se tiene establecido, la formación en un segundo idioma exigido a los estudiantes universitarios como requisito adicional para acceder a un título académico más que hacerlos idóneos, lo que propende es por hacerlos competitivos en el ejercicio de su profesión cuando tal actividad se desarrolla en un espacio que de suyo implique el ejercicio de la misma en un idioma diferente al nativo. […]”. 21.
Afirmó que las supuestas irregularidades que fundamentan la demanda provienen de la alteración de las calificaciones en los exámenes preparatorios de los estudiantes del programa de Derecho. Adujo que “[…] actuó con el pleno convencimiento y confianza de que en los medios de información oficial de su universidad se encontraba registrada la verdad material en lo que respecta al resultado de su segunda prueba de suficiencia en el idioma inglés […]”. 12 Cfr. Índice 57 expediente digital, documento denominado “AUTOQUEDISPONETRAMITEDESENTENCIAANTICIPADA (.pdf) NroActua 57” 13 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 14 Cfr. Índice 69 expediente digital, documento denominado “AUTOQUECORRETRASLADO PARAALEGARENTRAMIT EDESENTENCIAANTICIPADA_ALEGATOS (.pdf) NroActua 69“. 15 Cfr. Índice 16 expediente digital, documento denominado “20.CONTESTACIÓN(.pdf) NroActua 16”. 5 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca 22.
Finalmente, propuso las excepciones de “[…] inexistencia de actuación irregular de la tercera interesada que conllevo a la configuración de las causales de nulidad alegadas por la demandante frente a los actos demandados, así como la Transmisión (sic) indebida al administrado de los efectos producto de las fallas del ente que profirió los actos demandados y la Innominada o genérica […]”.
(Negrillas del texto). I.4. Los alegatos de conclusión 23. La Universidad del Cauca en escrito de 29 de enero de 202416, insistió en los planteamientos de la demanda. 24. La señora Sandra Lorena Dulce Navia, tercero interesado, en escrito de 30 de enero de 202417, reiteró los argumentos de oposición planteados en el escrito de contestación de la demanda. 25.
Agregó que: “[…] se pretende que por parte de mi prohijada se pruebe un hecho negativo lo cual innegablemente la deja en un total estado de indefensión en atención a que se le están vulnerando sus derechos fundamentales preceptuados en la Constitución Política en lo referente a los derechos al acceso a la justicia, defensa, y en especial no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia […]”.
Por ello, ante la duda, el debate debe resolverse en su favor. 26. Señaló que la Fiscalía General de la Nación adelanta la investigación penal con radicación núm. SPOA 410016000583201700079, en contra de algunos funcionarios de la Universidad del Cauca, sin que se demostrara que el tercero interesado participó en esas “[…] supuestas irregularidades […]”. 27.
Alegó que no es responsable por la falta de diligencia en el registro de información académica en las fuentes oficiales de la Universidad del Cauca, lo cual “[…] constituyen una falla en el servicio que no es del resorte de este proceso de nulidad […]”. I.5. El concepto del Ministerio Público 28. El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, mediante escrito de 30 de enero de 202418, solicitó la declaratoria de nulidad de los actos acusados.
Indicó que la Universidad del Cauca demostró que la señora Sandra Lorena Dulce Navia, tercero interesado, incumplió con el requisito de grado consistente en presentar la prueba de suficiencia en idioma extranjero, para obtener el título de fonoaudióloga..16 Cfr. Índice 74 expediente digital, documento denominado “MEMORIAL ALEGATOS RAD 2022-001 84-00(.pdf) NroActua 74”. 17 Cfr. Índice 76 expediente digital, documento denominado “ALEGATOS DE CONCLUSION(.pdf) NroActua 76”. 18 Cfr. Índice 75 expediente digital, documento denominado “Memorial_JDV_81CONCEPTO(.pdf) NroActua 75”. 6 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca 29.
Aludió que “[…] las normas vinculantes, expedidas por la Universidad en ejercicio de la autonomía universitaria, contemplaban la exigencia de presentar la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero para obtener el grado de fonoaudióloga. En este orden de ideas y comoquiera que los estudiantes conocen las normas que rigen en su institución educativa y tienen la obligación de cumplir con los reglamentos vigentes, al firmar su matrícula universitaria, surgió para la señora SANDRA LORENA DULCE NAVIA la obligación de presentar la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero para optar por el título de fonoaudióloga, al estar contemplado este requisito dentro de la Universidad del Cauca. […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 30. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) los actos administrativos demandados; (iii) el planteamiento del problema jurídico; y (iv) el análisis del caso concreto. II.1. Competencia 31. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 149 de la Ley 1437 y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201919, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.
II.2. Los actos administrativos demandados 32. La demanda va dirigida a cuestionar el artículo 1.° (parcial) de la Resolución R 920 de 10 de agosto de 201720, el Acta de grado núm. 44 de 18 de agosto de 201721, y el Diploma núm. 1543-17 de 18 de agosto de 201722, que confiere el título de fonoaudióloga a la señora Sandra Lorena Dulce Navia. 19 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 20 “[…] Por la cual se confieren unos títulos académicos a estudiantes de pregrado y posgrado […]”.
El aparte del artículo acusado del acto acusado señala: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: La Universidad del Cauca en nombre de la República de Colombia y por autorización del Ministerio de Educación Nacional, en atención a que las y los graduandos cumplieron con los requisitos de Ley y los reglamentarios de la Institución, les confiere el título de: […] FACULTAD DE CIENCIAS DE LA SALUD […] FONOAUDIÓLOGO (A) […] SANDRA LORENA DULCE NAVIA CC. […] de Popayán […]” 21 El acto en cita señala: “[…] En Popayán, capital del departamento del Cauca, República de Colombia, a las 8:00 p.m. del día viernes dieciocho (18) de agosto de dos mil diecisiete (2017) y en cumplimiento de la Resolución R-920 del 10 de agosto de 2017, expedida por la Rectoría de la Alma Máter, se realizó un acto solemne de grado en el Paraninfo Francisco José de Caldas para la entrega de títulos conferidos por la Universidad del Cauca.
La Secretaría General, una vez instalada la Ceremonia, lee la resolución afirmando que la graduanda ha cursado y aprobado el plan de estudios con la intensidad horaria requerida y cumple con los requisitos legales y reglamentarios. el Rector le toma el juramento y le otorga título de FONOAUDIÓLOGA A: SANDRA LORENA DULCE NAVIA CC […] de Popayán. El diploma acredita su idoneidad ejercer la profesión de Fonoaudióloga.
Se registra en el libro de Diplomas N° 081, Folio N° 1543; Diploma N°. 1543-17 […]. Para constancia se expide la presente acta de grado […]”. El citado documento fue suscrito el 18 de agosto de 2017 por Laura Ismenia Castellanos Vivas, en su calidad de Secretaria General de la Universidad del Cauca. 22 El acto en cita señala: “[…] La Universidad del Cauca en nombre de la República de Colombia y por autorización del Ministerio educación nacional, en la atención a que Sandra Lorena Dulce Navia (…) ha cumplido con todos los requisitos legales y estatutarios le otorga el título de Fonoaudióloga con todos los derechos, privilegios y dignidades que lo facultan para el ejercicio profesional.
Popayán, 18 de agosto de 2017. Registrado en el libro de Diplomas N° 081, Folio N° 1543, Diploma 1543-17 Resolución No. 920 10/8/2017-16, Acta No. 44 18/8/2017 […]”. 7 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca II.3. El planteamiento del problema jurídico 33. Corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos demandados “[…] desconocieron o no los artículos 6°, 21, 26, 27, 29, 67, 69, 83, 95 y 209 de la Constitución Política; 3°, 6° y 137 de la Ley 1437 de 2011; y los Acuerdos Académicos núm. 027 de 28 de septiembre de 2000, 009 de octubre de 5 de 2005 y 015 de 2011[…]”23.
II.4. Análisis del caso concreto 34. Para resolver el problema jurídico, la Sala estudiará: (i) los requisitos de grado exigibles a la señora Sandra Lorena Dulce Navia; (ii) lo acreditado en el plenario sobre el particular; (iii) los nuevos planteamientos propuestos en la oportunidad para alegar de conclusión; y (iv) las razones de oposición del tercero interesado. i) Los requisitos de grado exigibles al tercero interesado 35.
De conformidad con el artículo 69 de la Constitución Política y los artículos 24, 28 y 29 de la Ley 30 de 28 de diciembre de 199224, las universidades públicas están facultadas, en virtud del principio de autonomía universitaria, para adoptar sus propios estatutos, decidir sobre la creación y desarrollo de los programas académicos, organizar las labores académicas, y conferir títulos a sus egresados25. 36.
En desarrollo de tales facultades, la Corte Constitucional determinó, en las sentencias T-659 de 30 de agosto de 201026 y T-152 de 10 de abril de 201527, que dichas entidades pueden exigir el conocimiento de un segundo idioma para obtener el grado como profesional, si con ello aseguran la calidad de la formación de sus egresados, y en la medida en que esos reglamentos universitarios son vinculantes para toda la comunidad educativa. 37.
La Ley 376 de 4 de julio de 199728, señaló que para poder ser inscrito como profesional en Fonoaudiología por la Asociación Colombiana de Fonoaudiología y Terapia de Lenguaje – ACTFL, deberá acreditarse “[…] título profesional universitario en Fonoaudiología expedido por una institución de educación superior universitaria colombiana, reconocido por el Gobierno Nacional […]”. 38.
En tal sentido, el Reglamento Estudiantil de la Universidad del Cauca29, en su numeral 54, señaló que: “[…] para optar al título el estudiante debe llenar los requisitos legales estatutarios exigidos y haber aprobado, según lo dispuesto en el presente Reglamento, todas las asignaturas y actividades establecidas en el plan 23 Auto de 4 de septiembre de 2023. 24 “[…] Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior […]”. 25 Artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992. 26 Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio 27 Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva 28 “[…] Por la cual se reglamenta la profesión de Fonoaudiología y se dictan normas para su ejercicio en Colombia […]” 29 Acuerdo 002 de 3 de 3 de febrero de 1988, “[…] Por el cual se expide el Reglamento Estudiantil de la Universidad del Cauca […]”. 8 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca de estudios vigente […]”.
Se debe recordar que: “[…] los estatutos se acogen voluntariamente por quienes desean estudiar en el centro educativo superior, pero una vez aceptados son obligatorios para toda la comunidad educativa. El reglamento concreta la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior […]”30. 39. Frente a la exigibilidad de la prueba de suficiencia de idioma extranjero en los programas profesionales impartidos por la Universidad del Cauca, esta Sección, en sentencia de 15 de diciembre de 202331, explicó que, conforme al artículo 2.° del Acuerdo 27 de 28 de septiembre de 200032, “[…] La Universidad exigirá el conocimiento de una segunda lengua extranjera como requisito para optar al título, según reglamentación que para el efecto expida el Consejo Académico […]”. 40.
Asimismo, el artículo 1.° del Acuerdo 009 de 5 de octubre de 200533, indicó que: “[…] la prueba de suficiencia en idioma extranjero PSI, debe ser presentada y aprobada por los estudiantes de carreras profesionales técnicas y tecnológicas, matriculados a partir del primer período académico de 2001 como requisito de grado para optar al título […]”. 41.
Finalmente, se mencionó que el Acuerdo núm. 015 de 2 de noviembre de 2011 exigió la aprobación del PSI, en los siguientes términos: “[…] Artículo 10: La Prueba de Suficiencia de Idioma Extranjero - PSI es un examen que evalúa las habilidades comunicativas a nivel básico y debe ser presentado y aprobado por los estudiantes de las carreras profesionales, técnicas y tecnológicas establecido por la Universidad como requisito para optar por el título de grado.
La PSI determina si el estudiante de la Universidad del Cauca posee conocimientos básicos de un idioma extranjero que le permita mayores y mejores relaciones internacionales así como también ser más competitivo a nivel académico y laboral. Artículo 11: La prueba de Suficiencia de Idioma Extranjero – PSI se considera aprobada si: a. El resultado del examen es igual o superior al 70%. b. Si al cursar los cuatro niveles del Idioma extranjero escogido en el PFI, el estudiante obtiene una nota promedio igual o superior a 3.5 (tres, cinco), ésta se homologará a la Prueba de Suficiencia y se considerará cumplido el requisito de idioma extranjero.
La homologación aplica independientemente si el estudiante pierde alguno de los niveles, ya sea por faltas o por nota, o haya cancelado alguno de los niveles en el término establecido para ello. Igualmente el estudiante deberá cursar los 4 niveles sin interrupciones mayores a 2 períodos lectivos en la Universidad del Cauca y aprobarlos con una nota promedio igual o superior a 3.5 (tres, cinco). 30 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-106 de 2019. 31 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C. P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación núm. 11001-03-24-000-2022- 00120-00, demandante: Universidad del Cauca. 32 “[…] Por el cual se modifica el componente de segunda lengua o lengua extranjera en los programas de pregrado que ofrece la Universidad del Cauca, para quienes ingresen a partir del segundo período académico de 2000 […]”. 33 “[…] Mediante el cual se aclara la exigencia de la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero PSI, como requisito de grado para los estudiantes de Pregrado de la Universidad del Cauca […]”. 9 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca Artículo 12: Quien sea beneficiario de Amnistía Académica o quien re-ingrese a la Universidad después de la interrupción de sus estudios, deberá acogerse al plan de estudios vigente al momento de su reintegro y por tanto, satisfacer la totalidad de los requisitos para optar al título correspondiente, entre ellos la presentación y aprobación de la PSI […]”.
(Negrilla fuera del texto). 42. Como puede observarse, los Acuerdos 027 de 2000, 009 de 2005 y 015 de 2011 son normas vinculantes y de obligatorio cumplimiento para aquellos estudiantes que se matricularon por primera vez o reingresaron al programa de fonoaudiología en el primer periodo académico de 2011. Estas normas exigen la aprobación de la prueba de suficiencia de idioma extranjero, como componente obligatorio del currículo académico. 43.
Los citados acuerdos gozan de presunción de legalidad, en tanto su contenido y procedimiento de expedición no se discute en este proceso. En consecuencia, la Universidad del Cauca estableció que, para optar por el título de fonoaudióloga, es necesario cursar y aprobar todas las materias del pénsum académico, así como la prueba de suficiencia en inglés - PSI. ii) Lo acreditado en el plenario sobre el particular 44.
Para determinar si los actos demandados quebrantaron los Acuerdos Académicos 027 de 2000, 009 de 2005 y 015 de 2011, es pertinente mencionar que la Universidad del Cauca demostró, a través de la Resolución R-695 de 2019, que conformó un equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de los procedimientos académicos administrativos de los registros de exámenes, el cual tenía a su cargo la tarea de verificar el cumplimiento de aquellas obligaciones desde el año 2015. 45.
Los objetivos de ese equipo de trabajo, conforme lo señala el artículo 2° de la Resolución R-695 fueron, entre otros, los siguientes: “[…] Verificar a través de las distintas fuentes de información las fases de inscripción calificación y registro (sic) exámenes preparatorios e identificar las situaciones irregulares presentadas. Verificar, a través de las distintas fuentes de información, el cumplimiento de los requisitos de grado y registros de calificaciones de los programas académicos de pregrado de la Universidad del Cauca Obtener la información confiable que conduzca la determinación de responsabilidades en la ejecución de presuntas actuaciones anómalas.
Conceptuar sobre las consecuencias que acarrean las situaciones encontradas y recomendar ante las instancias universitarias el impulso de acciones que correspondan a ellos en los ámbitos académico administrativo disciplinario y penal. […] Preparar los informes que soliciten o deban enviarse a los organismos de inspección vigilancia y control. […]” (Negrilla fuera del texto). 46.
Respecto del proceso de verificación de requisitos de grado de la señora Sandra Lorena Dulce Navia, tercero interesado, el documento denominado “[…] REGISTRO 10 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca INCONSISTENTE DEL REQUISITO DE GRADO PRUEBA DE SUFICIENCIA EN IDIOMA EXTRANJERO (PSI) DE DULCE NAVIA SANDRA LORENA […]” de 23 de abril de 202134, señala para el caso concreto que: “[…] I. FUENTES DE INFORMACIÓN Entre las fuentes de información utilizadas para el proceso de verificación de la Prueba PSI, se encuentran: 1.
Historias académicas físicas. 2. Archivo Excel “Pruebas Físicas”: Elaboración propia de un archivo en formato Excel que contiene información de los exámenes físicos de la PSI, construido mediante la confrontación uno a uno de los exámenes, en el cual se presenta un listado de las pruebas físicas realizadas por estudiantes de los programas de pregrado y posgrado, con fechas de presentación comprendidas entre los años 2010 y 2020, exámenes trasladados desde la Oficina del PFI para la custodia de la División de Admisiones, Registro y Control Académico-DARCA. 3.
Archivo PDF de elaboración propia “Listas_admitidos_PFI”: Contiene el reporte de la consulta realizada a los listados de admitidos/inscritos al examen PSI, publicados en la página web del PFI con fechas comprendidas entre los años de 2014 a 2019. 4. Archivo PDF de elaboración propia “Reporte_página_PFI”: Contiene los listados de la publicación de resultados de las pruebas PSI, con fechas comprendidas desde el mes (sic) octubre del año 2014 hasta diciembre de 2019.
Listados extraídos de la página web del PFI. 5. Archivo PDF de elaboración propia “Comunicaciones_PFI”: Contiene las comunicaciones (vía correo electrónico) y documentos soportes (reporte de resultados por prueba aplicada- documento base para la creación de los grupos clase, matrícula de los estudiantes y posterior registro de las calificaciones por los docentes) remitidos desde el correo del PFI hacia la dependencia DARCA. 6.
Archivos PDF de elaboración propia “Comunicaciones_DARCA”: Archivos que contienen, entre otros, comunicaciones (vía correo electrónico) y documentos soportes (reporte de resultados por prueba aplicada- documento base para la creación de los grupos clase, matrícula de los estudiantes y posterior registro de las calificaciones por los docentes) recibidas por los funcionarios de la División de Admisiones, Registro y Control Académico- DARCA. 7.
Archivos PDF Fiscalía: Se refiere a dos archivos facilitados por la Fiscalía al Equipo de Seguimiento que contienen los listados de resultados de las PSI, obtenidos en la diligencia de inspección realizada por la Fiscalía al archivo físico de la oficina del PFI. 8. Archivo Excel “Grupos Clase”: Archivo plano Excel extraído desde el sistema SIMCA 2.0, el cual contiene información de la creación de los grupos clase y su respectiva matrícula por parte de los funcionarios de la dependencia DARCA, además del reporte de los usuarios que realizaron los registros de la PSI durante el I Periodo de 2015 a diciembre de 2019. 9.
Página Web del PFI: Enlace de acceso a la base externa que contiene la información publicada en la página web del PFI, en el que se encuentra calendario de fechas de presentación, listas de inscripción y resultados publicados en la misma. 10. Archivo plano en Excel con todos los registros aprobatorios de PSI en el sistema SIMCA 2.0 con la información del usuario, fecha y tipo de registro.
Archivo que 34 Cfr. Índice 2 expediente digital, en carpeta “DEMANDA Y ANEXOS (.zip) NroActua 2”, documento denominado “2. MEDIOS DE PRUEBA (FOLIOS 17 AL 132).pdf” folios 55 a 69. 11 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca contiene un total de diez y siete mil setecientos once (17.711) registros, de los cuales tres mil ochocientos treinta cuatro (3.834) corresponden al periodo de auditoría 2015- 2019 analizado, obteniendo a la fecha un total de tres mil trescientos treinta y siete (3.337) registros con examen físico y cuatrocientos noventa y siete (497) registros que pasan a la segunda fase de revisión. 11.
Archivo en Excel de elaboración propia donde se confrontan los registros aprobatorios de PSI en el sistema SIMCA 2.0 (2015 a 2019) con los soportes físicos de las pruebas PSI (Exámenes). 12. Archivo plano en Excel generado desde el Sistema de Recaudos de la Universidad del Cauca - SQUID sobre el pago de derechos pecuniarios por concepto de repeticiones PSI, desde el 2015 a 2019. 13.
Archivo, de elaboración propia, que contiene la unificación de reportes de las calificaciones de las pruebas PSI obtenidas del archivo personal de los profesores que aplicaron la prueba […] IV. CONCLUSIÓN GENERAL Revisados los elementos de cada una de las fuentes de información se encuentra que el (la) señor (a) DULCE NAVIA SANDRA LORENA, identificado con cédula de ciudadanía No. […] y código estudiantil No. […] adscrito (a) al programa de Fonoaudiología, aparece en SIMCA 2.0 con PSI aprobatoria en el periodo académico 2015.1, con fecha de registro 18 de julio de 2017; sin embargo: 1.
No existe examen físico a nombre de DULCE NAVIA SANDRA LORENA, que dé cuenta de una nota aprobatoria en el primer periodo académico de 2015. 2. No aparece en las listas de resultados de las PSI aplicadas durante el primer periodo académico de 2015.1. Tiene registros de resultados en el primer periodo académico del 2017, todos no aprobatorios Tiene también reporte de pago por repetición de prueba PSI presentadas en el 2017. 3.
Tiene registro de presentación para la prueba del 16 de junio de 2017 con un resultado no aprobatorio. Desde esta fecha, a la fecha de registro de la PSI aprobatoria en el SIMCA (18 de julio de 2017), no se realizó prueba de PSI. 4. En el rango de auditoría adelantada por el Equipo de Seguimiento 2015 a 2019-1, no se encuentra inscripción, resultado o examen físico que sustente el registro aprobatorio que se encuentra en SIMCA 2.0.
En mérito de lo anterior, el registro aprobatorio de la prueba PSI correspondiente al (la) señor (a) DULCE NAVIA SANDRA LORENA adscrito (a) al programa de Fonoaudiología, es inconsistente en atención a que no cuenta con soporte documental que acredite su presentación y nota aprobatoria. Ilustración 9: Metodología aplicada en la verificación de DULCE NAVIA SANDRA LORENA 12 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca […]” (Negrilla fuera del texto). 47.
El informe en comento fue suscrito el 23 de abril de 2021 por la señora Martha Lucía Chaves Zúñiga, en calidad de coordinadora de la auditoría ordenada por la Resolución 695 de 2019; por la señora Claudia Noemí García Mejía, como decana Ad Hoc de la facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales; por la señora Lucía Amparo Guzmán Valencia, jefe de la oficina de control interno; y por el señor Francisco Pino Correa, en calidad de decano de la facultad de Ingeniería Electrónica y Telecomunicaciones. 48.
Como se puede apreciar, el equipo de seguimiento valoró las constancias que reposan en distintos medios físicos y tecnológicos en relación con el procedimiento de archivo de los resultados académicos, teniendo en cuenta lo previsto en el Acuerdo 015 de 2011 y en el Manual de Gestión Documental PA-GA-2.1.1-MN-1 de 4 de septiembre de 201935. 49.
Según el Acuerdo 015 de 2 de noviembre de 2011, la Universidad del Cauca abre una convocatoria virtual para la inscripción en la prueba de suficiencia de idioma extranjero. Aunado a ello, los artículos 13 y 14 del citado acuerdo refieren a los siguientes soportes obrantes en DARCA: “[…] Artículo 13. Para presentar la prueba el estudiante deberá inscribirse en las fechas establecidas para tal efecto por la Coordinación del Programa de Formación en Idiomas.
Una vez se implemente el sistema de matrículas en línea, la inscripción deberá hacerse siguiendo los trámites establecidos por la División de Admisiones y Control Académico (DARCA). Artículo 14. En caso de que el estudiante presente La Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero-PSI por segunda o más veces, deberá anexar el recibo de pago equivalente a una repetición. El estudiante se puede presentar en cualquier 35 Señala que cada historia documental debe estar organizada en un legajo plastificado, no exceder doscientos documentos y contener un formato especial con datos identificativos: nombre de la oficina, fecha de inicio y fin, resumen del asunto, número de documentos y código de clasificación. Es recomendable integrar cada documento desde el primer momento y evitar extraer originales, utilizando fotocopias cuando sea necesario.
Si se requiere extraer un original, debe dejarse un testigo con información de la persona responsable y la fecha. Los documentos pueden incluir tanto los producidos por la oficina como los recibidos, conservando los originales de estos últimos y copias de los otros. Ejemplos incluyen expedientes de estudiantes, ayudas y becas, proyectos de investigación, títulos, tesis, recursos administrativos, personal, compras y reuniones. 13 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca momento de su carrera según las fechas establecidas y no es requisito que haya tomado y/o aprobado los cursos ofrecidos en el Programa de Formación en Idiomas - PFI. […]” (Negrilla fuera del texto). 50.
Todo ello significa que el sistema de registro de notas SIMCA no era el único mecanismo existente en la Universidad del Cauca para identificar la comisión de un error o alguna irregularidad en la calificación de la prueba de suficiencia de idioma extranjero. Tanto el archivo físico académico como el archivo contable y el registro de inscripción servían de soporte de la información publicada. 51.
Independientemente de la problemática en torno al cumplimiento de la Ley 594 de 2000, como ya lo ha advertido esta Sección36, a partir de los registros de calificación del sistema SIMCA 2.0; del reporte de pagos entregado por la División de Gestión Financiera y de la historia académica, se logró comprobar que la señora Sandra Lorena Dulce Navia, tercero con interés directo en el resultado del proceso no cumplió los requisitos para optar al título de fonoaudióloga. 52.
En consecuencia, el artículo 1.° (parcial) de la Resolución R 920 de 10 de agosto de 2017, el Acta de grado núm. 44 de 18 de agosto de 2017 y el Diploma núm. 1543-17 de 18 de agosto de 2017, transgreden el artículo 2.° del Acuerdo 027 de 2000, el artículo 1.° del Acuerdo 009 de 2005 y el artículo 10 del Acuerdo 15 de 2011, porque la señora Sandra Lorena Dulce Navia no aprobó la prueba de suficiencia de idioma extranjero. iii) Los nuevos planteamientos propuestos en la oportunidad para alegar de conclusión 53.
La Sala pone de presente que el tercero interesado, en la etapa de alegaciones, presentó argumentos adicionales a los expuestos en la oportunidad para contestar la demanda. 54. De conformidad con el artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, la contestación de la demanda es el instrumento previsto por el legislador, en el que se exponen las razones de hecho o de derecho de oposición a las pretensiones y argumentos del demandante.
Según el principio de congruencia, toda sentencia debe ser coherente con el debate judicial propuesto por las partes en la demanda y en el escrito de contestación37. 55. La jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la etapa de alegaciones no constituye la oportunidad procesal para introducir argumentos nuevos que no fueron planteados en la contestación de la demanda, so pena de afectar garantías constitucionales como el derecho de defensa y de contradicción de los sujetos procesales38. 36 Cfr. Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 31 de julio de 2023, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación 11001032400020200024000. 37 Artículo 281 del Código General del Proceso. 38 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, radicación número: 73001-23-31-000-2006- 01785-01(18580), actor: Cémex Colombia S.A; demandado: Municipio San Luis, CP: Hugo Fernando Bastidas. 14 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca 56.
Por ende, la Sala no analizará los argumentos adicionales mencionados en el escrito de alegatos. iv) Las razones de oposición del tercero interesado 57. El tercero interesado señaló que: (i) actuó con plena convicción de que los resultados de la prueba de suficiencia en inglés, registrados en los medios oficiales de la universidad, eran auténticos;
(ii) no se evidenció un comportamiento irregular por su parte; (iii) no podía atribuírsele la responsabilidad de custodiar los documentos; y (iv) desde la expedición del título no ha ejercido la profesión de fonoaudiología. 58. Frente al reparo sobre la expectativa de la veracidad de las notas registradas en SIMCA, conviene recordar que, de conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, la presunción de buena fe no significa que las actuaciones de los ciudadanos dejen de estar sujetas al cumplimiento de una serie de requisitos indispensables para su ejecución. Por el contrario, este obrar implica “[…] que se haya realizado la actuación con la diligencia debida […]”39. 59.
Con fundamento en lo anterior, esta Sección ha sostenido en casos similares al ahora estudiado, que la buena fe requiere de la debida diligencia del particular en la ejecución de la actuación ante la administración, pues no es factible derivar de una actuación negligente una aplicación favorable, a quien no ha cumplido con su deber40. 60.
Además, se precisa que, en nuestro sistema jurídico, nadie puede beneficiarse de su propia culpa (nemo auditur propriam turpitudinem allegans)41. Por lo tanto, el hecho consistente en que la señora Sandra Lorena Dulce Navia asumiera que las notas registradas en SIMCA eran reales, no la exoneraba del deber de constatar esos resultados con su prueba física o los demás registros académicos. 61.
En segundo lugar, en lo atinente a la falta de prueba de la conducta irregular efectuada por el tercero interesado, se pone de presente que el objeto del presente medio de control era verificar si los actos demandados transgredieron el ordenamiento superior, y no evaluar la comisión de sanciones disciplinarias o penales. 62. En tercer lugar, respecto de las cargas probatorias, cabe recordar que el juez establece en cada caso cuál de las partes está en mejores condiciones para probar los hechos alegados42.
Sin embargo, esto no exime a los demás sujetos procesales 39 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, radicación núm. 11001-03-24-000-2010- 00120-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 40 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 2 noviembre de 2023, radicación núm. 11001-03-24-000-2020- 00243-00.
C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 41 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 10 de mayo de 2021, Rad. 11001-03-24-000-2020-00248-00, Cp. Roberto Augusto Serrato Valdés. 42 Cfr. Sentencia de 28 de julio de 2005, radicación núm. 68001-23-15-000-1996-01898-01. C.P. María Elena Giraldo Gómez. 15 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca del deber de lealtad procesal, por lo que deben aportar todas las pruebas disponibles para corroborar la veracidad de sus argumentos. 63.
Bajo esta premisa, la Sección Primera, en otros casos con similares supuestos fácticos y jurídicos, ha concluido que el ente universitario era responsable de acreditar que la estudiante no cumplió con la totalidad de requisitos para optar por el título académico, como se demostró en este caso. 64. Finalmente, frente al argumento relacionado con que el tercero interesado no ha ejercido la profesión de fonoaudiología, a pesar de contar con el título, la Sala encuentra que el argumento de la parte actora tiene que ver con la ejecución de los actos demandados, y no con su legalidad, análisis que excede el objeto del presente medio de control43.
II.5. Conclusiones 65. La Sala considera que el artículo 1.° (parcial) de la Resolución R 920 de 10 de agosto de 2017, el Acta de grado núm. 44 de 18 de agosto de 2017 y el Diploma núm. 1543-17 de 18 de agosto de 2017, transgreden el artículo 1.° del Acuerdo 027 de 2000, el artículo 1.° del Acuerdo 009 de 2005 y el artículo 10 del Acuerdo 15 de 2011, motivo por el cual debe accederse a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, se declarará su nulidad. 66.
Adicionalmente, conforme lo ha considerado esta Sección44 en asuntos similares, debido a que el modelo de gestión documental de la Universidad del Cauca presentó deficiencias atribuibles al incumplimiento de los deberes señalados en los artículos 11, 12, 13, 19 y 21 de la Ley 594 de 2000, se instará a la institución académica para que, en el marco de su autonomía y en desarrollo de los procesos internos que la regulan, adopte las medidas que estime pertinentes a fin de evaluar si la señora Sandra Lorena Dulce Navia, estaría en condiciones de culminar el proceso de graduación con la acreditación de los requisitos que le hacen falta para optar por el título de fonoaudióloga. 67.
Asimismo, se ordenará a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación comunicar al Colegio Colombiano de Fonoaudiólogos la presente sentencia, para lo de su competencia. 68. Finalmente, se advierte que no se configuran los presupuestos previstos en el artículo 188 de la Ley 1437 y en el artículo 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, sobre condena en costas. 43 Cfr. Sentencia de 27 de mayo de 2010, radicación núm. 2005 – 01869, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 44 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 27 de junio de 2024, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación núm. 11001032400020210044400; y sentencia de 31 de julio de 2023, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 11001-03-24-000-2020-00240-00. 16 Radicación: 11001-0324-000-2022-00184-00 Demandante: Universidad del Cauca En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del artículo 1.° (parcial) de la Resolución R 920 de 10 de agosto de 2017, respecto de Sandra Lorena Dulce Navia, del Acta de grado núm. 44 de 18 de agosto de 2017 y del Diploma núm. 1543-17 de 18 de agosto de 2017, expedidos por la Universidad del Cauca.
SEGUNDO: INSTAR a la institución académica para que, en el marco de su autonomía y en desarrollo de los procesos internos que la regulan, adopte las medidas que estime pertinentes a fin de evaluar si Sandra Lorena Dulce Navia estaría en condiciones de culminar el proceso de graduación con la acreditación de los requisitos que le hacen falta para optar por el título de fonoaudióloga.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación, COMUNICAR al Colegio Colombiano de Fonoaudiólogos la presente providencia, para lo de su competencia.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.