CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Trámite: Recurso extraordinario de revisión Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Demandante: José Durney Pareja Grisales Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Sanción disciplinaria de destitución Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Durney Pareja Grisales contra la sentencia de 20 de octubre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual revocó la de 28 de febrero de 2007 del Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Tunja, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar, declarar de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.
I.
ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN 1.1 La demanda (ff. 4 a 12). El señor José Durney Pareja Grisales, por intermedio de apoderado, ocurrió ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, con el propósito de obtener la anulación de la Resolución 1488 de 18 de julio de 2003, por la que el señor director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción de destitución impuesta el 30 de diciembre de 2002 por el comando del departamento de policía de Boyacá. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordenara a la demandada su reintegro al grado de agente de la Policía Nacional y pagar los emolumentos dejados de devengar desde la fecha de expedición del acto de ejecución de la sanción hasta cuando sea reincorporado, debidamente indexados.
Por último, se le condene en costas. 1.2 Fundamentos fácticos y consideraciones de la parte actora. Relató el accionante que el señor Leónidas Salcedo Herrera, el 21 de marzo de 1998, formuló queja contra el personal adscrito a la estación de policía de Soatá (Boyacá) por las presuntas agresiones físicas de las que fue víctima el 20 de los mismos mes y año, cuando fue trasladado a esa dependencia, luego de perturbar el orden público en un establecimiento de comercio de ese 2 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional municipio.
Que, una vez dicho ciudadano concretó su acusación contra él y el dragoneante José Rosas Poblador, la accionada adelantó la investigación disciplinaria y profirió, el 30 de diciembre de 2002, decisión sancionatoria (destitución), ejecutada a través de Resolución 1488 de 18 de julio de 2003; sin embargo, echa de menos «[…] una valoración probatoria adecuada para la medida tomada […]», además de que prescribió la acción disciplinaria, dado que el último acto administrativo fue proferido luego de cinco (5) años de la ocurrencia del hecho presuntamente constitutivo de falta.
II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 20 de octubre de 20101 (ff. 175 a 182 c. ppal. del expediente ordinario), revocó el fallo de 28 de febrero de 2007 del Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Tunja (ff. 136 a 150 c. ppal. del expediente ordinario), que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar, declarar de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que la Resolución censurada (1488 de 18 de julio de 2003) «[…] es un acto de ejecución expedido con fundamento en el fallo de […] 30 de diciembre de 2002, precisamente para dar cumplimiento a sus ordenamientos, y por lo tanto, no es objeto de control jurisdiccional […] es una consecuencia necesaria del proceso disciplinario adelantado al demandante, por ello no implica que dicha ejecución sea la culminación de dicho proceso» (sic).
III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El señor José Durney Pareja Grisales, por intermedio de apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión (ff. 30 a 35 y 101 a 108 2 c. ppal. del expediente ordinario), el 9 de octubre de 2012 (f. 35 vuelto c. ppal. del expediente ordinario), contra la anterior providencia, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esto es, «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», al estimar que no es cierto que la decisión de 30 de diciembre de 2002 contenga la sanción impuesta, «[…] pues simplemente recomendó la destitución, pero quien produjo la misma fue el 1 Expediente 15001-23-31-000-2003-02358-01. 2 Escrito de subsanación. 3 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Director General de la Policía acogiendo la recomendación […]», motivo por el cual es la Resolución demandada la que afectó sus intereses.
IV. TRÁMITE PROCESAL 4.1 Admisión del recurso3. Mediante auto de 4 de diciembre de 2019 (f. 110 c. ppal. del expediente ordinario), se admitió el recurso y se ordenó la notificación a los señores secretario general de la Policía Nacional y procurador delegado ante esta Corporación, oportunidad en la que guardaron silencio. 4.2 Período probatorio.
A través de proveído de 2 de diciembre de 2021 (ff. 119 y 119 vuelto c. ppal. del expediente ordinario), se tuvieron como pruebas el expediente original que contiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-23-31-000-2003-02358-00 y los documentos allegados por la parte accionante con la demanda. V. CONSIDERACIONES 5.1 Cuestión previa.
Antes de decidir si en el presente asunto se configuran las causales de revisión invocadas, resulta necesario precisar el régimen jurídico aplicable, toda vez que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 9 de octubre de 2012 (f. 35 vuelto c. ppal. del expediente ordinario) contra la providencia proferida el 20 de octubre de 2010 (ff. 175 a 182 c. ppal. del expediente ordinario), ejecutoriada el 28 de mayo siguiente4.
Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, consideró la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado5 que no comporta una tercera instancia, sino una «[…] nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo, 3 Cabe anotar que, si bien el 9 de octubre de 2012 se formuló el recurso extraordinario de revisión del epígrafe, mediante providencias de (i) 19 de septiembre de 2013 y 15 de enero de 2014, se decidió la solicitud de amparo de pobreza formulada por el actor;
(ii) 6 de julio de 2015, se dio cumplimiento al fallo de tutela de 18 de junio del mismo año, por medio del cual la sección quinta de esta Corporación ordenó «re[solver] sobre la admisión […]» del citado medio de impugnación; y (iii) 30 de julio de 2018, lo inadmitió (ff. 48 a 50, 55 a 56, 58 a 59 y 97 c. ppal. del expediente ordinario). 4 Verificado el expediente ordinario, se encuentra que el fallo de segunda instancia de 20 de octubre de 2010, objeto de revisión, fue notificado por edicto fijado del 14 al 16 de diciembre de la misma anualidad (f. 184 c. ppal. del expediente ordinario), de lo que se colige que adquirió firmeza el 13 de enero de 2011, tal como lo preveían los artículos 173 del CCA y 323 y 331 del Código de Procedimiento Civil (CPC). 5 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, auto de 12 de agosto de 2014, expediente 11001- 03-15-000-2013-02110-00. 4 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional independiente con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una providencia ejecutoriada, como medio excepcional de impugnación. Al respecto, el CPACA se aplica «[…] a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia»6 (2 de julio de 2012).
Así las cosas, dado que el recurso extraordinario de revisión no comporta una tercera instancia u otra adicional, sino un nuevo proceso o mecanismo de control, este se rige bajo la norma que esté en vigor al momento de su presentación. En similares términos lo estimó esta subsección, en proveído de 28 de septiembre de 2016 7, al advertir que «[…] el recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas que se profirieron en procesos que ya están culminados.
En este mismo sentido como la revisión no es una tercera instancia, sino un procedimiento nuevo8, al citado recurso se aplica, en principio, la normatividad vigente al momento de su interposición». Por tanto, como este recurso extraordinario de revisión se presentó el 9 de octubre de 2012, el régimen jurídico aplicable es el contenido en el CPACA. 5.2 Competencia. En relación con la competencia de esta Colegiatura para conocer del recurso extraordinario de revisión que se analiza, el artículo 249 del CPACA prevé: De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. 6 Artículo 308 del CPACA. 7 Sección segunda, subsección B, C. P. César Palomino Cortés, providencia de 28 de septiembre de 2016, expediente 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013). 8 “(…) El Recurso Extraordinario de Revisión no constituye una instancia adicional (…) con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada (…)”.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Auto de 12 de agosto de 2014. Expediente. No. 110010315000201302110-00. Actor. Jairo Luis Polanía Carrizosa. 5 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.
De la precitada norma se colige que la competencia para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra un fallo proferido por un tribunal administrativo, corresponde a las secciones y subsecciones de esta Corporación, según la materia. Dichos presupuestos permiten concluir que la competencia para conocer del presente recurso es de esta sección, no solo por cuanto cuestiona una providencia dictada por un tribunal administrativo, sino, además, porque su materia es de carácter laboral.
Así las cosas, en este caso resulta procedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el actor contra la sentencia de 20 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por cuyo conducto revocó el fallo de 28 de febrero de 2007 del Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Tunja, que negó las súplicas de la demanda. 5.3 Término para su interposición. El artículo 187 del CCA establecía como término para interponer el recurso extraordinario de revisión dos (2) años contados a partir de la ejecutoria del fallo, mientras que el artículo 251 (inciso 1º) del CPACA contempla el plazo máximo de un (1) año, contabilizado de idéntica manera (salvo en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que es de cinco).
Por su parte, el artículo 624 del Código General del Proceso (CGP), que modificó el 40 de la Ley 153 de 18879, dispone: Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se 9 Que prescribía: «Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación». 6 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad. De acuerdo con lo anterior, las leyes procesales son de aplicación inmediata, salvo para (i) los recursos interpuestos, (ii) la práctica de pruebas decretadas, (iii) las audiencias convocadas, (iv) las diligencias iniciadas, (v) los términos que hubieren empezado a correr, (vi) los incidentes en curso y (vii) las notificaciones en trámite, que se regirán por las normas vigentes cuando empezaron a correr los plazos o se realizó la respectiva actuación. Como los términos que hubieren comenzado a correr se regirán por las leyes vigentes cuando empezaron aquellos, para decidir si es oportunamente presentado o no un recurso extraordinario de revisión, se debe verificar en la jurisdicción contencioso-administrativa si es el CCA o el CPACA el que se encuentra en vigor el día siguiente en que alcanza su ejecutoria el fallo objeto de dicho mecanismo, de tal forma que hasta el 1º de julio de 2012 se tendrán dos años para interponerlo (CCA) o, de lo contrario, se contará con uno a partir del 2 de los mismos mes y año, puesto que desde esa fecha entró a regir el CPACA.
Sobre el particular, esta Sala de decisión, al analizar un asunto similar al aquí estudiado10, sostuvo: 2.2.1 De los términos para interponer el recurso extraordinario de revisión en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y el Decreto 01 de 1984. El artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión en vigencia de la Ley 1437 de 2011, se hará dentro del año (1) siguiente a la respectiva sentencia que se pretende revisar.
En ese orden de ideas, el artículo 187 del Decreto 01 de 1984, dispuso que dicho recurso debería interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoría de la providencia objeto de recurso. Ciertamente, la Sala advierte que no es plausible hacer una interpretación distinta a la contenida en la norma que engloba la materia, pues el término para la interposición del recurso extraordinario de revisión, empieza a correr a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia que se pretende revisar y no desde su expedición; así las cosas, si la 10 Proveído de 2 de octubre de 2019, consejero ponente: César Palomino Cortés, expediente 11001-03-25- 000-2016-00569-00 (2503-16), recurso extraordinario de revisión. 7 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional providencia cobró ejecutoria en virtud del Código Contencioso Administrativo, el término para solicitar tal revisión será el previsto en el artículo 187 de esa normatividad; no obstante, si la sentencia objeto revisión queda ejecutoriada en virtud del CPACA, el recurso extraordinario de revisión se tramitará sobre esta legislación, y su término de presentación será el contemplado en el artículo 251 ibídem [se subraya]11.
Entonces, dado que la sentencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión alcanzó su ejecutoria el 13 de enero de 2011, es decir, en vigor del CCA, que prevé el término de dos (2) años siguientes a la firmeza del respectivo fallo, se tendrá como oportunamente interpuesto, toda vez que ello ocurrió el 9 de octubre de 2012. 5.4 Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión12.
El recurso extraordinario de revisión, que, en materia de lo contencioso-administrativo, se encuentra regulado por el capítulo I del título VI de la parte segunda del CPACA, reviste una connotación extraordinaria no solo porque con su ejercicio se pretenden desvirtuar las presunciones de legalidad y certeza que amparan una sentencia, sino porque procede únicamente contra las providencias relacionadas en el artículo 249 ibidem, y, además, las causales de procedencia las consagró de manera taxativa el legislador en el artículo 250 idem, lo cual implica que las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de los planteamientos expuestos por el recurrente, que deben estar dirigidos a configurar la causal alegada como sustento de la pretensión de revisión, sin que sea posible incluir argumentos distintos ni revivir la controversia jurídica y fáctica propia del proceso en el 11 También pueden consultarse las providencias de: (i) 13 de febrero de 2018, sección segunda, subsección B, expediente 11001-03-25-000-2016-00281-00 (1623-2016);
(ii) 4 de junio de 2019, sala veinticinco especial de decisión, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 11001-03-15-000-2014-02013-00; (iii) 17 de junio de 2019, sala quinta especial de decisión, C. P. Milton Chaves García, expediente 11001-03-15-000-2014- 01921-00; (iv) 18 de julio de 2019, sección tercera, subsección B, expediente 11001-03-15-000-2019-02682- 00 (AC);
(v) 25 de julio de 2019, sección tercera, subsección A, C. P. María Adriana Marín, expediente 66001-23-31-000-2007-00410-01(47486); y (vi) 13 de diciembre de 2019, sección tercera, subsección B, C. P. Ramiro Pazos Guerrero, expediente 11001-03-15-000-2019-04751-00(AC), entre otras. 12 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras: Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sentencias de 27 de febrero de 2017 (11001-03-15-000- 2016-01440-00 REV), 20 de junio de 2016 (expediente 11001-03-15-000-2007-00958-00), 2 de marzo de 2010 (expediente REV-2001-00091), 6 de abril de 2010 (expediente REV-2003-00678), 20 de octubre de 2009 (expediente REV-2003-00133), 12 de julio de 2005 (expediente REV-1997-00143-02), 14 de marzo (expediente REV-078) y 16 de febrero de 1995 (expediente REV-070) y 20 de abril (expediente REV-045) y 11 de febrero de 1993 (REV-037); sección segunda, subsección A, fallos de 27 de julio de 2017 (expedientes 05001-23-31-000-2002-01628-01 [0379-12] y 05001-23-31-000-2002-01080-02 [1829-12]) y de 27 de abril de 2017 (expediente 05001-23-31-000-2002-00574-01 [0557-12]); y subsección B, providencia de 26 de mayo de 2010 (expediente 15001-23-31-000-2001-06339-01 [0702-01]); sección tercera, sentencias de 2 de marzo de 2017 (73001-23-31-000-2004-00818-02 [35392]), 22 de abril de 2009 (expediente: 35995); y sección quinta, auto de 25 de mayo de 2017, expediente: 11001-03-28-000-2017-00013-00, C. P. Rocío Araújo Oñate. 8 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional que se profirió el fallo objeto del recurso extraordinario.
En este orden de ideas, para que este recurso prospere no solo resulta imperativo que se demuestre la existencia de un motivo o causal de revisión que de manera inequívoca tenga la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión, sino que tal demostración debe corresponder a las circunstancias fácticas señaladas en forma restringida en la ley como causales de revisión en el artículo 250 del CPACA. 5.5 Las causales invocadas.
En el presente caso se invoca la causal 5ª contenida en el artículo 250 del CPACA, consistente en «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», atinente a que, en el momento de dictar fallo que no es susceptible de recurso de apelación, el juzgador puede incurrir en irregularidades que pueden constituir nulidad.
En tal sentido, con el fin de que el fallador de revisión no se convierta en juez de instancia, la sala plena de lo contencioso-administrativo, en providencia de 5 de abril de 201613, precisó las circunstancias que pueden conformar la causal, así: 9. El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez.
La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia:14 9.1. Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido. 9.2. Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. 9.3.
Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente. 9.4. Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o 13 Consejo de Estado, sala catorce especial de decisión, expediente 11001-03-15-000-2008-00320-00, consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth. 14 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso- administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; de 18 de octubre de 2005 rad. 2000-00239, de 20 de octubre de 2009, rad. REV-2003-00133; y de sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00(REV), consejero ponente. Jorge Octavio Ramírez; sección segunda, Subsección B, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y sección primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. 9 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso. 9.5.
Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. 9.6. Proferir sentencia con fundamento en una prueba obtenida con violación del debido proceso”. 10. En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta.
De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial (…).15 Por otra parte, también se han aceptado las situaciones que devienen de la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, aunque no se encuentren establecidas en los estatutos procesales como causales de nulidad; pero con la advertencia de que al juez le corresponde establecer si el hecho que se afirma es irregular y tiene la entidad de afectar la inmutabilidad de la sentencia que puso fin al proceso; y, por ende, configurar la mencionada causal de revisión. Por ello, la sala especial de decisión 26 de esta Corporación así lo infirió al señalar que «las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29»16. 5.6 Caso concreto.
Mediante fallo de 20 de octubre de 2010 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, se revocó el de 28 de febrero de 2007 del Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Tunja, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar, declarar de oficio probada la excepción de 15 Si bien la sentencia citada hace referencia a las causales contempladas en el Decreto 01 de 1984, tiene plena vigencia en relación con la invocada por los recurrentes que se encuentra contemplada actualmente en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia. 16 Consejo de estado, sala especial 26, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2011- 01639-00 (REV), demandante: Vehivalle S.A., consejera ponente: Olga Mélida Valle de De la Hoz. 10 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional ineptitud sustantiva de la demanda.
Contra esta providencia, el accionante interpuso recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal 5ª consagrada en el artículo 250 del CPACA. El recurso extraordinario de revisión, se reitera, no se constituye como una instancia más del proceso ordinario, sino que tiene la particularidad de presentarse como una excepción al principio de la cosa juzgada, pues tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, y, por ello, la ley ha establecido unas causales taxativas para su procedencia, las cuales están plasmadas en el artículo 250 del CPACA (antes en el 188 del CCA); de ahí que estas deben estar debidamente acreditadas para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia de la etapa procesal anterior.
Para que se configure esta causal es indispensable, como ya se dijo, que se trate de irregularidades «[…] en que, al tiempo de proferir la sentencia no susceptible de recurso de apelación o casación, pueda incurrir el fallador y que sean capaces de constituir nulidad, como lo sería, por ejemplo, el proferir sentencia en proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o condenar en ella a quien no ha figurado como parte; o cuando dicha providencia se dicta estando suspendido el proceso»17.
Dentro de este contexto, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación, en sentencia de 2 de marzo de 201018, al referirse a las causales preceptuadas en el artículo 188 del CCA, y, en especial, a la 6ª, expresó: […] ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 6°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°). […] 17 Corte Suprema de Justicia (sala de casación civil), sentencia de 18 de julio de 1974 (recurso extraordinario de revisión), magistrado ponente: Humberto Murcia Ballén. Gaceta Judicial CXLVIII, pp. 184-185. 18 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV), actor: Pedro Antonio Durán, demandado: Contraloría General de la República. 11 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Cuando la norma se refiere a la “nulidad originada en la sentencia” exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere la sentencia, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Dichas restricciones se explican por la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, en cuanto vía procesal que hace excepcionalmente posible la infirmación de una sentencia ejecutoriada y, por tanto, el quebrantamiento de la cosa juzgada.
No será posible, entonces, alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio del deber que el artículo 145, íbídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe “antes de dictar sentencia”.
No obstante, la jurisprudencia de esta Sala ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso19. En el asunto sub judice, el recurrente sostiene que se configura la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, toda vez que (i) el Tribunal de segunda instancia no desató la controversia planteada en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que se inhibió de hacerlo, lo que desconoce el debido proceso, «[…] porque si bien las nulidades que no se alegan se entienden allanadas, en este caso no, sólo después de producida la sentencia se advierte el verdadero significado al sentenciar de manera inhibida, que es como no sentenciar en realidad, lo que origina la nulidad» (sic); y (ii) a pesar de que las determinaciones dictadas en la actuación disciplinaria (de 30 de diciembre de 2002 y 18 de julio de 2003) son autónomas, «[…] si no existiese el primero no puede tener vida el segundo, no se explicaría él por qué de su existencia» (sic).
Al respecto, esta Corporación ha reiterado que quedan exceptuados de control jurisdiccional los actos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión administrativa o judicial, en virtud de que son expedidos únicamente con el propósito de materializar o ejecutar los actos definitivos o el fallo judicial. Si bien el acto de ejecución también es unilateral de la Administración, no crea, 19 Sentencia del 20 de abril de 2004, expediente REV-00132. 12 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional modifica o extingue ninguna situación jurídica, porque el efecto jurídico lo produce el acto administrativo objeto de ejecución20.
Son pasibles de control judicial ante esta jurisdicción aquellos pronunciamientos estatales que adquieren el carácter de definitivos, o los de trámite que no hagan posible continuar la actuación administrativa: «Solamente los actos definitivos pueden ser demandados. Y por acto definitivo se entiende aquel que resuelve de fondo la cuestión planteada ante la Administración. En otras palabras, acto definitivo particular es el que comúnmente niega o concede el derecho reclamado ante la autoridad y que, por ende, crea, modifica o extingue una situación jurídica, con efectos vinculantes para el particular.
El único acto de trámite demandable es el que declara desistida la petición en interés particular, según el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011»21. También ha admitido esta Colegiatura que son demandables aquellos actos que al dar cumplimiento a una decisión judicial se extralimitan y crean o modifican situaciones jurídicas ajenas al contenido de la orden judicial: «Dicho de otro modo, “[t]odo acto que se limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo, controvertible judicialmente”»22.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, el director general de la Policía Nacional, con Resolución 1488 de 18 de julio de 2003, se limitó a retirar al demandante del servicio de la Policía Nacional, de acuerdo con lo ordenado por el «[…] Comandante de Departamento de Policía Boyacá, mediante providencia del 30 de diciembre de 2002, la cual se encuentra debidamente ejecutoriada, [que] impuso el correctivo disciplinario de destitución […]» (f. 37 c. ppal. del expediente ordinario), sin adoptar ninguna decisión adicional.
Así las cosas, estamos en presencia de un típico acto de ejecución no susceptible de control judicial, respecto del cual no es dable emitir 20 Sentencia de 14 de agosto de 2014, sección primera, C. P. Guillermo Vargas Ayala, expediente 25000-23- 24-000-2006-00988-01. 21 Sentencia de 15 de mayo de 2014, sección cuarta, expediente 20001-23-33-000-2013-00005-01 (20295). 22 Fallo de 8 de febrero de 2012, sección tercera, C. P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 15001-23-31- 000-1997-17648-01 (20689). 13 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional pronunciamiento de fondo, lo que daba lugar a declarar la ineptitud sustancial de la demanda, como lo concluyó el ad quem23.
Por otra parte, aunque el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han advertido que «[…] en principio, las decisiones inhibitorias no tienen cabida dentro del ordenamiento jurídico colombiano, pues impiden la garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto no resuelven de fondo la controversia por la cual el ciudadano acudió a la jurisdicción, prolongando con ello la incertidumbre sobre el derecho subjetivo alegado» (se destaca), han precisado que «[…] dicha afirmación no podía ser absoluta, considerando así la posibilidad de que existan fallos inhibitorios en “casos extremos”, cuando quiera que se establezca con plena seguridad que el juez no tiene otra alternativa. […] lo anterior debe corresponder “a una excepción fundada en motivos ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y plenamente la negativa de resolución sustancial” […]»24, como en aquellos eventos «[…] en que “agotadas por el juez todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad, siga siendo imposible la decisión de fondo”».
Sobre el particular, recuérdese que, conforme al artículo 164 del CCA, «En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada […]» (se destaca), motivo por el cual en el sub lite el Tribunal Administrativo de Boyacá no tenía otra opción diferente que declararse inhibido para decidir el asunto, puesto que ante el yerro del actor de cuestionar un acto administrativo no pasible de control judicial, que solo ejecutó o acató una orden, resulta inadmisible un pronunciamiento sobre los cargos de nulidad, como lo coligió esa Colegiatura.
En lo que atañe al argumento del accionante, según el cual la decisión definitiva es la contenida en la Resolución 1488 de 18 de julio de 2003, por cuanto el acto disciplinario de 30 de diciembre de 2002 únicamente «[…] recomendó la destitución, pero quien produjo la misma fue el Director General de la Policía acogiendo la recomendación […]» (f. 104), no tiene la entidad suficiente para dar al traste la providencia revisada, pues aunque 23 Se puede consultar, de esta sala de decisión, sentencia de 6 de julio de 2017, expediente 11001-03-25-000- 2013-01778-00 (4701-2013), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, demandante Alfonso de Jesús Hernández Acosta, demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. 24 Ver, de la Corte Constitucional, fallos C-666 de 1996, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, y T-713 de 2013. 14 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional ciertamente, desde el punto de vista formal, el comandante del departamento de policía de Boyacá «Solicit[ó] a la Dirección General […] un correctivo disciplinario […] consistente en DESTITUCIÓN […]», es claro que dicha redacción deviene no de una sugerencia o simple petición, como lo entiende el accionante, sino del respeto y consideración ante la jerarquía institucional, dado que el director general de la demandada es superior en gradación y funciones a dicho comandante, por lo que no resulta acertado desde el ámbito policial que el último imponga órdenes al primero, comoquiera que la decisión que este debe emitir emana por ministerio de la ley.
Por consiguiente, no se advierten elementos que configuren la causal invocada y la Sala se percata de que la parte recurrente con sus reparos solo persigue un nuevo examen del litigio, como si se tratara de una tercera instancia, lo que escapa del ámbito de competencia del juez del recurso, por lo que este resulta infundado. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se declarará impróspero el recurso extraordinario de revisión interpuesto.
Por otra parte, conforme al criterio adoptado por esta Sala en sentencia de 1º de diciembre de 2016, no se impondrán costas a la parte vencida, por cuanto, «[…] a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso- administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma»25 (artículo 188 del CPACA).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la parte demandante, se tiene que el derecho de acción fue ejercido en forma legítima y no se observa que haya empleado maniobras temerarias o dilatorias en la defensa de sus intereses; de igual modo, la Sala infiere que el recurso extraordinario de revisión fue ejercido con la posibilidad de que el superior funcional revisara soluciones probables diferentes a las que arribó el Tribunal de instancia, por lo que no se impondrá condena en costas. 25 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68-2013) Recurso extraordinario de revisión José Durney Pareja Grisales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Declárase impróspero el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Durney Pareja Grisales contra la sentencia de 20 de octubre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual revocó el fallo de 28 de febrero de 2007 del Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Tunja, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar, declarar de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por él contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, conforme a la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas a la parte recurrente. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente ordinario al juzgado de origen y archívense las presentes diligencias, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS