CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 14 de septiembre de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-04672-00 Actor: Amparo Arango Ángel. Accionado: Subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado. Tema: Impulso procesal en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Decisión: Niega solicitud de amparo. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Amparo Arango Ángel, contra la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para decidir el recurso de apelación impetrado contra la sentencia de primera instancia, proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con radicado 17001-23-33-000-2015-00057-01 (NI 3489-2016); lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite referir los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte actora, así: La señora Amparo Arango Ángel, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia. El conocimiento del asunto, con radicado 2015-00057-00, correspondió al Tribunal Administrativo de Caldas que, mediante sentencia del 29 de febrero de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda.
Decisión contra la cual, la UGPP interpuso recurso de apelación. La resolución de la alzada fue asignada al despacho del doctor Gabriel Valbuena Hernández, de la subsección A de la sección segunda del alto Tribunal Contencioso Administrativo. Al respecto, aduce la parte actora que el expediente ingresó para fallo desde el pasado 5 de junio de 2018, sin que la a fecha se hubiere emitido sentencia de segunda instancia. 1.1.1.
Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora solicitó que, en amparo de sus derechos fundamentales, se ordene a la autoridad judicial accionada, «[…] la expedición inmediata de la sentencia de segunda instancia que ponga fin al presente proceso, teniendo en cuenta que se ha superado todo plazo razonable para ello, a pesar de haberse surtido plenamente la etapa probatoria y de existir sentencia de unificación que fijara los criterios para el análisis del caso. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 31 de agosto de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela la referencia y ordenó notificar a los homólogos de la subsección A de la sección segunda de la Corporación, en calidad de accionados.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Doctor Gabriel Valbuena Hernández, subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado. A través de escrito del 6 de septiembre de 2022, el consejero quien tienen a cargo el asunto cuyo impulso se pretende, informó que i) este le fue repartido el 16 de agosto de 2016, para desatar la apelación impetrada por la UGPP, contra la sentencia de primer grado, ii) el 15 de mayo de 2017, se admitió el recurso de apelación, iii) el 28 de febrero de 2018, se corrió traslado para alegar de conclusión, y, iv) el 5 de junio siguiente, ingresó el expediente al Despacho para emitir sentencia; sin embargo, ello a la fecha no ha ocurrido, toda vez que, «[…] se evidenció que el litigio versaba sobre el reconocimiento de pensión gracia, tema sobre el cual se han presentado varias interpretaciones divergentes en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que, a pesar de que la Sección Segunda de la Corporación profirió sentencia de unificación el 21 de junio de 2018, lo cierto es que la Sala avocó conocimiento de nuevo para unificar jurisprudencia, trámite culminado con la providencia SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 20221 que se encuentra en notificación. […]».
Adujo que, «de acuerdo con la planeación del despacho y el turno de ingreso para fallo, los asuntos de pensión gracia comenzarán a ser fallados en el primer trimestre del 2023». De acuerdo con lo expuesto, solicitó negar el amparo de los derechos fundamentales invocados, toda vez que en el asunto bajo estudio no existe falta de diligencia o de celeridad que configure una mora judicial injustificada.
CONSIDERACIONES. Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia, ii) problema jurídico, iii) de los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso sin dilaciones y, iv) caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma corporación», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado. 2.2.
PROBLEMA JURÍDICO. La Sala deberá determinar si: ¿La subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de la señora Amparo Arango Ángel, con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para desatar el recurso de apelación impetrado contra la sentencia de primer grado, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 17001-23-33-000-2015-00057-01?
2.3. DE LOS DERECHOS DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y EL DEBIDO PROCESO SIN DILACIONES. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SU PROTECCIÓN. La Constitución Política de 1991 refleja una organización estatal delineada a manera de estado social y constitucional de derecho. Ninguno de los adjetivos que califican esa forma política debe considerarse vacío, o como una consigna política sin efecto práctico.
El Estado es de derecho porque las autoridades guían sus actuaciones a partir de reglas de juego previamente definidas y provenientes del legislador democráticamente electo; es social porque se compromete con la prestación de servicios públicos, la eficacia de los derechos sociales y la esfera material de la igualdad; y es constitucional porque toda la estructura estatal está diseñada para hacer eficaces los derechos de los ciudadanos, que operan como límites (obligaciones de abstención) y vínculos (obligaciones positivas) para las autoridades públicas.
La eficacia de los derechos constitucionales es entonces un rasgo definitorio del estado colombiano. El principio de eficacia indica que la consagración retórica de un derecho, aunque necesaria, no constituye por sí misma una garantía del mismo, si la persona no cuenta con los instrumentos jurídicos para perseguir la satisfacción de su contenido o para lograr su goce efectivo.
Por ello, el artículo 2º de la Constitución Política establece el mandato de eficacia de los derechos, deberes y obligaciones contenidos en la norma fundamental; el artículo 5º determina la prevalencia de los derechos inherentes del hombre, cláusula que debe ser leída en armonía con el artículo 93 de la carta que dota de fuerza normativa constitucional a los tratados de derechos humanos; el artículo 4º afirma la prevalencia de las normas constitucionales y, por lo tanto, de los derechos fundamentales; y los artículos 29 y 228 definen, respectivamente, los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental.
Esa consideración se explica porque es condición para el ejercicio de todos los demás derechos, siempre que su eficacia o fuerza normativa se vea amenazada y porque representa una herramienta para la erradicación de toda posible arbitrariedad proveniente de las autoridades. En ese sentido, el ordenamiento jurídico colombiano otorga a todas las personas la titularidad del derecho a la administración de justicia y a un recurso judicial efectivo (artículo 25 de la convención americana sobre derechos humanos).
El acceso a la administración de justicia, tal como lo ha explicado la Corte Constitucional, no se agota con la posibilidad de que los ciudadanos presenten sus pretensiones (o excepciones) ante los jueces, pues exige la adecuada observación de las pruebas; la aplicación de las normas legales y los principios constitucionales pertinentes para la solución de la controversia; el compromiso del funcionario para asegurar la justicia material y, la declaración de la vulneración de los derechos, así como la adopción de las medidas adecuadas para su reparación o protección. Además, en armonía con el artículo 29 de la Constitución Política, todo ello debe ocurrir dentro de un término razonable.
En ese sentido, el artículo citado dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, las personas son titulares del derecho fundamental autónomo a que esa solución se produzca en un plazo adecuado. La razonabilidad de ese plazo se encuentra establecida, en principio, por el legislador, mediante la definición de los términos procesales.
Por ello, la Constitución Política ordena a la administración de justicia, o a los funcionarios que la ejercen, acatarlos de manera estricta. De otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectando no sólo el derecho al recurso judicial efectivo sino cada uno de los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; como claramente lo prescribe el artículo 29 de la Constitución Política, sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentre suficiente motivación constitucional para ello.
Esas excepciones deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y sólo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos. En ese sentido, la invocación de la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador.
Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales; y, de otra parte, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada, y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten no sólo de manera oportuna, sino que además sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.
Finalmente, es oportuno recordar que la acción de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. Por ello, con independencia de las sanciones disciplinarias a que haya lugar por motivos de mora judicial, la tutela es un recurso procedente para asegurar la vigencia de los derechos al acceso a la administración de justicia, el debido proceso sin dilaciones injustificadas, y el recurso judicial efectivo, bajo los parámetros de análisis sentados en los párrafos precedentes. 2.5.
CASO CONCRETO. De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, y la información registrada en el sistema de información SAMAI, se observa que: - La señora Amparo Arango Ángel, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra el entonces Cajanal, hoy UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia. - El asunto, con radicado 17001233300020150005700, correspondió al Tribunal Administrativo de Caldas que, mediante sentencia del 29 de febrero de 2016, accedió a las súplicas de la demanda.
Decisión contra la cual, la UGPP interpuso recurso de apelación. - El conocimiento de la segunda instancia fue asignado a la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, despacho del doctor Gabriel Valbuena Hernández. - Instancia procesal en la cual se observa que: i) el 17 de agosto de 2016, el expediente ingresó al Despacho ponente, ii) el 15 de mayo de 2017, se admitió el recurso de apelación, iii) el 28 de febrero de 2018, se corrió traslado para alegar de conclusión, y, iv) el 5 de junio siguiente, ingresó el expediente al Despacho para emitir sentencia De acuerdo con lo anterior, se tiene que, tal como lo señala la parte actora, el pluricitado expediente contencioso ingresó al Despacho del Consejero ponente desde el 5 de junio de 2018, para proferir sentencia, sin que ello a la fecha hubiere ocurrido.
Así, en lo referente a la posible demora en la que ha podido incurrir la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado para impulsar el referido asunto, se reitera que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento; situación que no es predicable en el presente asunto.
Ello, teniendo en cuenta que, tal como lo señaló la autoridad judicial accionada en su informe, ese Despacho dispuso la suspensión del trámite correspondiente. Actuar respecto del cual explicó: «[…] Es importante subrayar que una vez ingresó el proceso al despacho para fallo, este tuvo que detenerse, toda vez que se evidenció que el litigio versaba sobre el reconocimiento de pensión gracia, tema sobre el cual se han presentado varias interpretaciones divergentes en la Jurisdicción de lo contencioso Administrativo, de ahí que, a pesar de que la Sección Segunda de la Corporación profirió sentencia de unificación el 21 de junio de 2018, lo cierto es que la Sala avocó conocimiento de nuevo para unificar jurisprudencia, trámite culminado con la providencia SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 20221 que se encuentra en notificación. En este punto, de acuerdo con la planeación del despacho y el turno de ingreso para fallo, los asuntos de pensión gracia comenzarán a ser fallados en el primer trimestre del 2023. […]».
Además, sin perjuicio de lo expuesto, no desconoce la Sala que existen hechos imprevisibles o insuperables como el trámite de múltiples procesos iniciados en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, aparte de los instaurados con la entrada de la Ley 1437 de 2011, los cuales deben ser evacuados por los distintos despachos judiciales del país conforme a un orden de prelación que garantice la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los interesados.
En tal sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia T-441 de 2015: «[ ] 4.4. Con todo, la Corte se ha servido reconocer que la mora, la congestión y el atraso judiciales son algunos de los fenómenos que afectan de manera estructural la administración de justicia en Colombia, por lo que existen casos en que el incumplimiento de los términos procesales no es directamente imputable al actuar de los funcionarios judiciales.
Así también, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Incluso, pueden presentarse factores problemáticos que no solo se encuentran en la gestión misma de los despachos judiciales, como sucede cuando existe un sistema jurídico rezagado, déficit presupuestal, mecanismos procesales inadecuados, insuficientes o revestidos de excesivo formalismo o una falta de desarrollo eficiente del proceso.
Por ello, la misma jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es atribuible al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. De ahí que para establecer si la mora en la decisión oportuna de las autoridades es violatoria o no de derechos fundamentales, en la jurisprudencia se haya establecido la clasificación entre dilación justificada o injustificada, sin perjuicio de desconocer que la admisibilidad en el incumplimiento de los plazos judiciales tiene un carácter excepcional, pues la regla general, contenida en el artículo 228 Superior, es la obligatoriedad de los términos procesales.
De acuerdo con la anterior comprensión, el incumplimiento de un término procesal se entiende justificado cuando (i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley.
En otras palabras, la dilación es justificada cuando, a pesar del cumplimiento cabal de los deberes por parte del juez y su diligencia, resulta imposible objetivamente el cumplimiento del término judicial en cuestión. Siempre que los anteriores supuestos estén debidamente probados en el proceso de tutela, se presentará una dilación justificada y, en consecuencia, el juez deberá negar la protección deprecada.
Por contraste, la jurisprudencia ha dejado por sentado que se está ante un caso de dilación injustificada o indebida, cuando quiera que se acredite que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones. En resumen, la dilación injustificada que configura la violación de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, se caracteriza por (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente, (ii) la omisión en el cumplimiento de las obligaciones en el trámite de los procesos a cargo de la autoridad judicial y (iii) la falta de motivo razonable y prueba de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar. […]».
Lo anterior, de ninguna forma desconoce el derecho a una pronta administración de justicia que le asiste a la accionante, así como a cualquier ciudadano, en tanto la mora evidenciada en su caso es consecuencia de las particularidades de la controversia a decidir y el actual estado de congestión que se vive en gran parte de los despachos judiciales del país; razón por la cual, la situación evidenciada no resulta injustificada.
Sin perjuicio de lo expuesto, de manera pedagógica se le informa a la accionante que, ante presuntas moras judiciales injustificadas, de considerarlo pertinente, puede acudir a la vigilancia judicial, tal como lo señaló la subsección A de la sección segunda de esta Corporación en decisión de tutela de 10 de mayo de 2018, en los siguientes términos: «[…] Aunado a lo anterior, la accionante cuenta con otros medios de defensa a su alcance para solicitar la decisión en forma pronta, esto es, la vigilancia judicial administrativa, la queja disciplinaria etc.
En efecto, el artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 del 4 de mayo de 2011, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, atribuyó como función a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura la de «ejercer la vigilancia judicial administrativa para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial»; mecanismo que goza de procedimiento preferente o sumario para su resolución […]» De conformidad con lo expuesto, la Sala NEGARÁ el amparo de los derechos fundamentales de la señora Amparo Arango Ángel.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA.
PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de la señora Amparo Arango Ángel, en la acción de tutela presentada contra la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.