CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001 23 33 000 2015 00565 02 (0967-2019) Demandante: CLAUDIA CECILIA CADAVID ALZATE Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DEAJ Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 La Sala de Conjueces procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en lo sucesivo la DEAJ) contra la sentencia de fecha 18 de octubre de 2018, proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió a las pretensiones de la demanda propuesta por la doctora CLAUDIA CECILIA CADAVID ALZATE. 1.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora CLAUDIA CECILIA CADAVID ALZATE solicitó el reconocimiento y pago de las sumas adeudas por concepto de prima especial de servicios. En las pretensiones solicita que: (i) Se declare la nulidad de la Resolución DESAJP 14-982 del 31 de octubre de 2014, proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de de Risaralda, por medio del cual resolvió no acceder a las pretensiones formuladas.
(ii) Se declare la nulidad de la Resolución 4274 de 10 de julio de 2015, por la cual se resolvió el recurso de apelación, decisión emitida por la DEAJ. (iii) Se restablezca el derecho mediante el pago de las diferencias salariales que resultaran del reconocimiento de todas y cada una de sus prestaciones laborales, contabilizando como factor salarial la prima especial equivalente al 30%1. 1 Folio 1 A 25 del expediente Radicado: 66001 23 33 000 2015 00565 02 (0967-2019) Demandante: Claudia Cecilia Cadavid Alzate 2
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Nación - Rama Judicial contestó la demanda y se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demandante, toda vez que la DEAJ ha sido cuidadosa en la aplicación de las normas que regulan el régimen salarial y prestacional del sector público. Agrega que, según la Constitución, existe un reparto de competencias entre el legislador y el ejecutivo para regular este régimen, tal como lo prevé el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, y conforme a esos lineamientos legales la DEAJ ha liquidado el salario del accionante.
Conforme con lo anterior, solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda. Propuso como excepciones: prescripción trienal de los derechos laborales y la innominada.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 18 de octubre de 2018 el Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia de primera instancia, en la que resolvió lo siguiente: 1. DECLARASE impróspera la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN trienal de derechos salariales por no encontrarse probada. 2. Se inaplican por ilegales: los artículos 6 y 7 del Decreto 658 de 2008, el artículo 4 del decreto 722 de 2009, los artículos 8 de los Decretos 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014. 3.
Se declara: a) LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el oficio DESAJP14-982 de 2014, suscrito por el Director Seccional de Administración Judicial de Pereira, mediante el cual se le negó a la actora el pago de las prestaciones reclamadas sobre el 30% de su asignación básica mensual como Juez de la Republica. b) LA NULIDAD de la Resolución No. 4274 de 2015, suscrita por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, "por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación. 4.
A título de restablecimiento del derecho, se condena a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL., representada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para la demandante Claudia Cecilia Cadavid Alzare: a) El pago de la suma que resultare como diferencia por todos los concepto salariales y prestacionales relacionados con la petición de la actora, dejados de percibir en los siguientes periodos: del 13 de agosto de 2012 al 19 de diciembre de 2012 y del 21 de mayo de 2013 en adelante, hasta la fecha en que permanezca en el cargo de Juez de la República. b) Pagar a la demandante las sumas anteriores, debidamente indexadas, para lo cual deberá hacer todas las liquidaciones de capital e intereses, actualizaciones y reajustes reconocidos en la parte considerativa de esta sentencia. c) De las sumas de dinero mencionadas la proporción que se destina para cubrir los aportes a la seguridad social se deberán pagar directamente y en los plazos ordenados en esta sentencia directamente a la administradora o fondo de pensión correspondiente… Radicado: 66001 23 33 000 2015 00565 02 (0967-2019) Demandante: Claudia Cecilia Cadavid Alzate 3
4. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, el apoderado de la Nación – Rama Judicial interpuso recurso de apelación2 contra la sentencia de primera instancia, insistiendo en que las decisiones administrativas particulares que se impugnan en la demanda tienen sustento legal en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y en artículo 1° de la Ley 332 de 1996, que establecen que la prima especial no tiene carácter salarial sino en lo relativo a la liquidación de la pensión de jubilación, por lo tanto las consideraciones relativas a la validez o a la vigencia de los decretos reglamentarios no afectan la presunción de legalidad de los actos demandados.
Por tanto, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones. El día 23 de noviembre de 2018 se realizó la audiencia pública para tal fin, la cual se declaró fallida y en ella se concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
5. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso.
La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Problema jurídico El objeto de la litis en este proceso se contrae a establecer si hay lugar o no a que se ordene reconocer y pagar a favor de la demandante la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y, por lo tanto, la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales.
También, decidir si en el presente caso operó o no el fenómeno jurídico de la prescripción trienal. 6.2. Posición del Consejo de Estado en relación con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 2 Folios 191 a 195 Radicado: 66001 23 33 000 2015 00565 02 (0967-2019) Demandante: Claudia Cecilia Cadavid Alzate 4 Con miras a resolver tales problemas jurídicos, resulta imprescindible para esta Sala observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante, siempre y cuando el caso a examinarse se encuentre en misma situación fáctica y jurídica.
Para el caso, observa la Sala desde ya que existe una sentencia de Unificación Jurisprudencial (art. 10 CPACA3) aplicable al caso concreto y por lo tanto se estará a lo allí resuelto. En efecto, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de septiembre de 20194, después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4ª/92 y Ley 332/96) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional), así como la noción de prima especial de servicios, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
En el mismo sentido, esta misma Corporación precisó más tarde que “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima 3 Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4 Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204- 2018); actor: Joaquín Vega Pérez; sentencia del 2 de septiembre de 2019.
Radicado: 66001 23 33 000 2015 00565 02 (0967-2019) Demandante: Claudia Cecilia Cadavid Alzate 5 especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 19925. Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado, en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la Rama Judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”6.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales.
El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario Primera interpretación Segunda y correcta interpretación 5 ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, expediente 73000123331000201100621-02, sentencia del 4 de febrero de 2020. Radicado: 66001 23 33 000 2015 00565 02 (0967-2019) Demandante: Claudia Cecilia Cadavid Alzate 6 (el 30% del salario básico es la prima misma) (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario sin prima: $7.000.000 Total a pagar al servidor: $10.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Total a pagar al servidor: $13.000.000 El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 20187, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: 7.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000 Entonces, en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional8.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”9. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los funcionarios deben verificar el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, expediente 730012331000201200315 02, sentencia del 17 de octubre de 2018. 8 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. 9 Ratificada por Colombia mediante la Ley 319 de 1996.
Radicado: 66001 23 33 000 2015 00565 02 (0967-2019) Demandante: Claudia Cecilia Cadavid Alzate 7 permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. 6.3.
Del caso concreto En el presente caso se encuentra demostrado: a) Que la doctora CLAUDIA CECILIA CADAVID ALZATE prestó sus servicios laborales personales en la Rama Judicial como juez de la República, desde el día 13 de agosto de 2012. b) La demandante presentó petición a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el 17 de octubre de 2014, con el fin de que se le reconociera y pagara las diferencias salariales por concepto de prima de especial de servicios; situación que implica que interrumpió la prescripción trienal en esa fecha. c) La DEAJ resolvió de forma negativa la solicitud de la parte actora a través de los dos actos administrativos demandados.
A la luz de la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación proferida por la Sala de Conjueces el 2 de septiembre de 2019. En consecuencia, CLAUDIA CECILIA CADAVID ALZATE, como juez de la República, tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
En consecuencia, la Sala llega a las siguientes conclusiones, en lo que atañe a la prima especial: I.- A la demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración, sin restarle ni sumarle a éste el 30%.
Segundo, en lo que tiene que ver con la prescripción trienal de los derechos laborales, consagrada en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo Radicado: 66001 23 33 000 2015 00565 02 (0967-2019) Demandante: Claudia Cecilia Cadavid Alzate 8 efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 13 de agosto de 2012, fecha en que entró a trabajar (la prescripción trienal iría hasta un año antes, pero para entonces no estaba trabajando).
Y desde ese día en adelante hasta el momento en que deje de ostentar el cargo de Juez de la República. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia de primera instancia, por las razones expuestas aquí expuestas, en especial por estarse a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N. I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación.
SEGUNDO: Revocar parcialmente el numeral CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de precisar, de un lado, que la prima especial de servicios no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales; y, de otro lado, que el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales opera a partir del 13 de agosto de 2012 y hasta la fecha en que permanezca en el cargo.
TERCERO: Adicionar la sentencia apelada en el sentido de ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
CUARTO: Confirmar en lo demás la sentencia impugnada, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO: Sin condena en costas.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Radicado: 66001 23 33 000 2015 00565 02 (0967-2019) Demandante: Claudia Cecilia Cadavid Alzate 9 Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.