1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-03524-00 Accionante: Rocío Durcal Quintero Moreno Accionado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) Temas: Derechos al debido proceso, mínimo vital, defensa y otros.

Ausencia de la notificación debida y expedición del acto administrativo fuera de la oportunidad. CONCEDE AMPARO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Rocío Durcal Quintero Moreno en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)

ANTECEDENTES La accionante pretende que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al mínimo vital y a la vida digna, los cuales considera vulnerados por la entidad accionada.

HECHOS La solicitud se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que se enteró de que su cuenta bancaria de BBVA, que es de nómina, se encontraba embargada y en el banco le informaron que era por orden de la ADRES. Que el proceso de cobro coactivo en el que se decretó la medida no le fue notificado; que la guía de envío RA458623288C0 de la Empresa de Mensajería 472 «tienen la causal de devolución NO EXISTE por haber sido enviada a la dirección calle 16 C BIS N35 64» y que lo mismo ocurre con la citación del 18 de junio expedida por la ADRES para la notificación de la Resolución núm. 22759 del 18 de abril de 2024.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03524-00 2 Que al tener conocimiento, dirigió una petición por correo electrónico, manifestando su desacuerdo debido a que no tiene los recursos y pidió un acuerdo de pago, a lo que el ADRES respondió con una propuesta de arreglo que no se encuentra al alcance de su situación económica. Que fue la actora quien sufrió directamente el accidente de tránsito que originó las reclamaciones que hoy le recobran, pero debido a la gravedad de sus heridas no pudo suministrar los datos ni diligenciar los formularios con su dirección de notificaciones.

Que la dirección suministrada por la persona que la acompañaba no es correcta y fue utilizada por la ADRES para la notificación. Que la señora Quintero Moreno vivía en la Calle 16 C BIS No. 35 – 54 Barrio la Victoria, en la casa de su señora madre. Que el accidente que originó las reclamaciones ocurrió en el año 2020 y analizada la información que reposa en la página «DEUDORES SOAT del ADRES», la fecha de expedición de la Resolución núm. 22759 del 18 de abril de 2024 y la fecha de giro de las reclamaciones 12270077, 12332698 y 12392846 se concluye que la acción de recobro ejercida por el ADRES ya había caducado para cuando fue expedido el acto administrativo.

Que la acción de cobro debió ser ejercida dentro de los dos años siguientes a partir de los giros a la IPS, por lo que la Resolución núm. 22759 del 18 de abril de 2024, se encuentra viciada y atenta contra los principios de legalidad y seguridad jurídica. Que la apoderada de la señora Rocío Dúrcal Quintero Moreno solicitó la revocatoria directa de la Resolución núm. 22759 del 18 de abril de 2024 y el 04 de junio de 2025, la ADRES le envió la Resolución núm. 50865 del 26 de mayo de 2025, mediante la cual rechazó por improcedente la solicitud, aduciendo extemporaneidad de ésta.

La accionante afirma que se justifica la acción de tutela por la vulneración a su derecho al debido proceso y es procedente ante la afectación de su mínimo vital. PRETENSIONES Solicita que se amparen sus derechos fundamentales invocados y se ordene a la ADRES: 1) suspender de inmediato cualquier actuación de cobro coactivo derivada de las reclamaciones porque la acción de recobro se encuentra caducada; 2) abstenerse de continuar con la medida cautelar de embargo de la cuenta de nómina de la accionante cuyo salario constituye su único ingreso y se afecta gravemente su mínimo vital y el de su núcleo familiar y 3) en lo sucesivo, verificar y validar adecuadamente los datos de notificación de los ciudadanos en sus procedimientos de cobro, y abstenerse de utilizar direcciones inexactas o aportadas por terceros sin validación, garantizando el respeto al debido proceso y al derecho de defensa.

Además, pide que se exhorte a la ADRES para que ajuste sus procedimientos Radicado: 11001-03-15-000-2025-03524-00 3 internos a los principios constitucionales de legalidad, buena fe y seguridad jurídica. TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 12 de junio de 2025 se dispuso su admisión y se ordenó la notificación a la autoridad accionada.

Posteriormente, en auto del 1º de julio del año en curso se vinculó al Banco Bilbao Vizcaya Argentaria S.A. (en adelante BBVA). POSICIÓN DEL ACCIONADO La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES se refirió a su naturaleza jurídica, al debido proceso y a la atención asistencial brindada a las víctimas de accidentes de tránsito como consecuencia del incumplimiento del titular del vehículo, de contar con el SOAT vigente.

Expresó que la entidad es titular de la repetición de las reclamaciones reconocidas y pagadas por concepto de accidentes de tránsito ocurridos sin póliza de seguro SOAT legal vigente, donde se hayan prestado servicios de salud a las víctimas del mismo, o se encuentren reconocidas las indemnizaciones legales procedentes. Que todos los establecimientos hospitalarios o clínicos y las entidades de seguridad y previsión social del sector salud, están obligados a prestar la atención médica en forma integral a las víctimas de accidentes de tránsito, considerando el grado de complejidad de la atención que requiera el accidentado y están facultados para cobrar directamente a la compañía aseguradora si el vehículo está amparado con dicha póliza, los costos de los servicios de salud prestados hasta por los montos de cobertura fijados por las disposiciones legales pertinentes, o ante la Dirección de Otras Prestaciones ADRES, si el vehículo carece de SOAT, o no ha sido identificado.

Que el artículo 114 del Decreto Ley 019 de 2012, faculta al Ministerio de Salud y Protección Social, para expedir los actos administrativos tendientes a ordenar el cobro de los créditos a favor de la Nación, correspondientes a las reclamaciones reconocidas y pagadas por atenciones médicas y/o indemnizaciones, con ocasión de los daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, como consecuencia del incumplimiento de la obligación de contar con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito –SOAT, vigente y, podrá hacerlo efectivo a través de la jurisdicción coactiva.

Que tales atribuciones fueron delegadas por el Ministerio al jefe de la oficina asesora jurídica de la ADRES y que esta con tal fin, constituye un título ejecutivo complejo mediante una actuación administrativa en contra de quien permita que un vehículo de su titularidad haya circulado en el territorio nacional sin el amparo del precitado seguro obligatorio resultando comprometido en este tipo de accidentes; situación bajo la cual, una vez constituido el título ejecutivo, procede a su cobro coactivo conforme lo determina el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera de La Adres Radicado: 11001-03-15-000-2025-03524-00 4 – «Resolución No. 037 de 2018», aclarando que el mismo solo inicia cuando se haya librado y notificado el mandamiento de pago respectivo.

Aseguró que es improcedente la acción de tutela debido a su carácter subsidiario, que no puede reemplazar los mecanismos judiciales ordinarios establecidos en la ley y que para el caso la accionante no ha acreditado que hubiera acudido a las acciones contenciosas y además, tiene la posibilidad de ejercer su defensa dentro del proceso de cobro coactivo.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir si se vulneran los derechos fundamentales de la accionante y si es procedente la acción de tutela para la protección. Para ello se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) debido proceso administrativo y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Debido proceso administrativo Acorde con el artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso debe regir todas las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos. En cuanto a estos últimos, ese derecho busca que todas las actuaciones y decisiones adoptadas por los funcionarios se realicen con cumplimiento de las garantías propias del ejercicio de la administración pública.

En ese sentido, la Corte Constitucional, en uno de sus primeros pronunciamientos sobre ese derecho1, dispuso que este debe ser desarrollado en todas las manifestaciones de las autoridades y que los actos administrativos deben ser dictados previo a los procedimientos y los requisitos exigidos en la ley. A su vez, en la sentencia T-214 de 2004, el máximo tribunal constitucional2 definió el debido proceso administrativo como el conjunto de condiciones impuestas a las autoridades en el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de una secuencia de actos, cuya finalidad está previamente determinada constitucional y legalmente y su objeto es asegurar el funcionamiento ordenado de la administración y la validez de sus actuaciones; así como proteger los derechos de los administrados, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03524-00 5 especialmente los de la seguridad jurídica y la defensa.

Más recientemente la Corte Constitucional3 sostuvo que el debido proceso administrativo constituye un límite al ejercicio de las funciones de las autoridades públicas, puesto que deben actuar dentro de los procedimientos previamente administrados frente a las actuaciones y decisiones adoptadas dentro de los trámites instituidos legalmente fijados por el ordenamiento jurídico.

En ese orden de ideas, se trata de un derecho fundamental que sirve como garantía para los administrados frente a las actuaciones y decisiones adoptadas dentro de los trámites instituidos legalmente. Análisis del caso concreto La acción de tutela se encamina a que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la defensa, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la vida digna, los cuales la accionante estima transgredidos por ADRES, porque no se le notificó el inicio de la actuación administrativa para el cobro de unos dineros y le fue embargado su salario que es de un mínimo mensual.

Pues bien, de las pruebas que obran en el expediente se observa lo siguiente: - Certificación del Banco BBVA del 6 de febrero de 2025 que demuestra que la señora Quintero tiene una cuenta de ahorros desde el 29 de agosto de 2016 y la misma actualmente se encuentra embargada. - Factura de servicios públicos de: 1) Afinia Grupo EPM de 24 de octubre de 2024 con vencimiento el 1º de noviembre del mismo año y correspondiente a la Calle 16 C bis 35-54 de Valledupar y 2) acueducto y alcantarillado de 08 de octubre de 2024 con vencimiento 21 de igual mes y año, con la misma dirección. - Declaración extraprocesal del 06 de febrero de 2025, donde la accionante afirma que es empleada, devenga un salario mínimo legal mensual y que residió con sus dos hijos en la casa de su madre la señora María Polonia Moreno, ubicada en la Calle 16 C bis 35-54 Barrio la Victoria, desde noviembre de 2006 hasta diciembre de 2022.

Además, informa que desde enero de 2023 se cambió de residencia a una vivienda de su propiedad en el barrio Arboleda de Comfacesar. - Certificado del 20 de enero de 2025 de la Organización Humana Integral S.A. donde informa que desde el 2018 la accionante se desempeña como auxiliar de archivo y correspondencia y devenga un SMLM. - Estado de cuenta del ADRES del 03 de febrero de 2025 según el cual, a esa fecha la accionante le adeudaba la suma de $18,386,520.00, por verse involucrada en Radicado: 11001-03-15-000-2025-03524-00 6 accidente de tránsito, sin contar con póliza de seguro SOAT vigente, lo que originó las reclamaciones núm. 127911, 1295426, 1339099 y 1416490. - Oficio del 30 de noviembre de 2023, en el que la ADRES le informa a la accionante del inicio de la actuación administrativa de recobro.

Dicho documento se envió mediante la Empresa de Mensajería 472 con radicado RA458623288C0 a la dirección «CALLE 16 C BIS N 35 64» de Valledupar, el cual fue devuelto con la anotación de «no existe». - Citación para notificación de las resoluciones núm. 22759 del 18 de abril de 2024 en el cual la ADRES le impone a la señora Quintero Moreno la obligación de pago por valor de $24.353.500,00, guía de envío RA486884956C0 y núm. 177831 del 26 de noviembre de 2024, que libró mandamiento de pago, guía de envío RA513986078C0.

Ambas fueron devueltas con la anotación de «no existe». - La accionante presentó solicitud de revocatoria directa de la Resolución núm. 22759 del 18 de abril de 2024, con fundamento en que no fue notificada de ninguna de las actuaciones que se adelantaron en el proceso de cobro coactivo y, además, adujo que para la fecha en la que se expidió el acto administrativo había operado la caducidad de la acción de recobro. - El ADRES a través de la Resolución núm. 50865 del 26 de mayo de 2025 rechazó por improcedente la solicitud de revocatoria directa, bajo el argumento de que la Resolución núm. 22759 del 18 de abril de 2024 fue notificada por aviso fijado el 22 de octubre del mismo año, por lo que la acción había caducado.

De los elementos de prueba en conjunto con lo argumentado por las partes, se concluye que la ADRES vulnera flagrantemente el derecho fundamental al debido proceso de la señora Quintero Moreno, pues a pesar de que la correspondencia enviada fue devuelta con la anotación de inexistente, resolvió notificarle por aviso en la página web, sin realizar otras averiguaciones, tales como la dirección que la señora tiene registrada en el RUNT.

Al respecto, encuentra la Sala que procede la acción de tutela para la protección del derecho, pues la accionante no cuenta con otro medio de defensa, porque el acto que resolvió la solicitud de revocatoria directa no es susceptible de control judicial. De conformidad con el artículo 96 de la ley 1437 de 2011: «Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.» Por su parte, el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación CE – SUJ-4-005 del 5 de diciembre de 20241 estableció que el acto que resuelve la revocatoria directa no es enjuiciable en la medida que no se refiera a una situación nueva, ni genere 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta.

C.P. Wilson Ramos Girón, Sentencia de Unificación CE – SUJ-4-005 del 5 de diciembre de 2024, radicado 25000-23-37-000-2020-00174-02 (27841). Radicado: 11001-03-15-000-2025-03524-00 7 efectos jurídicos distintos a los del acto objeto de la solicitud. Podría pensarse que tiene la acción contra el acto administrativo primigenio, Resolución núm. 22759 del 18 de abril de 2024 que le impuso la obligación, sin embargo, al no haber sido notificado en debida forma, la entidad no le ha dado oportunidad de discutirlo, además, le negó la revocatoria con base en la causal de caducidad de la acción. De ello se deduce que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no resultaría eficaz en estos momentos cuando ya la entidad le está ejecutando coactivamente el acto.

Se tiene entonces que la ADRES envió la notificación del inicio de la actuación administrativa de recobro y de las resoluciones núm. 22759 del 18 de abril y 177831 del 26 de noviembre de 2024 a la dirección «CALLE 16 C BIS N 35 64»; sin embargo, estos oficios no fueron conocidos por la señora Quintero, pues de las pruebas que obran en el expediente se advierte, que dicha dirección no existe, tal y como lo registraron las guías de envío de la Empresa de Mensajería 472 y, que según lo afirma la actora, su dirección de residencia hasta diciembre de 2022 era la Calle 16 C bis 35-54 Barrio la Victoria.

Teniendo en cuenta lo anterior, la indebida notificación de la actuación administrativa por parte de la ADRES constituye una irregularidad sustancial que vulnera el derecho al debido proceso de la tutelante; por lo que se dejará sin efectos lo actuado en el proceso de recobro por concepto de servicios en salud y transporte y/o indemnización de las reclamaciones núm. 127911, 1295426, 1339099 y 1416490 adelantado por el ADRES en contra de la accionante, desde la primera actuación incluyendo el proceso de cobro coactivo, para que la entidad rehaga el procedimiento con el respeto del debido proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora Rocío Durcal Quintero Moreno, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Segundo: DEJAR SIN EFECTOS lo actuado en el proceso de recobro por concepto de servicios en salud y transporte y/o indemnización de las reclamaciones núm. 127911, 1295426, 1339099 y 1416490 adelantado por el ADRES en contra de la accionante, desde la primera actuación incluyendo el proceso de cobro coactivo, para que la entidad rehaga el procedimiento garantizando el debido proceso a la actora.

Tercero: En consecuencia, la ADRES deberá, dentro de las cuarenta y ocho (48) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03524-00 8 horas siguientes a la notificación de esta providencia, oficiar al banco BBVA para el desembargo de la cuenta de ahorros de la que es titular la señora Rocío Durcal Quintero Moreno. Cuarto: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Quinto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente