11001032400020210014300 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Asunto: Deniega medida cautelar de suspensión AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del numeral 9.4 del artículo 9° del Decreto 521 del 6 de abril del 2020, «Por el cual se establecen los criterios para la estructuración, operación y seguimiento del saneamiento definitivo de los recobros por concepto de servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC del régimen contributivo», expedido por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.1 I.- ANTECEDENTES El señor ANDRÉS SUÁREZ VISBAL, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 1 En adelante, el Ministerio. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -CPACA,2 presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional de los efectos del numeral 9.4 del artículo 9° del Decreto 521 del 6 de abril del 2020, expedido por el MINISTERIO.

II.- LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL En el escrito de demanda,3 el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, por violación de los artículos 20, 29, 49, 74, 229 y 333 de la Constitución Política. Señaló que de conformidad con el acto acusado, para presentar las facturas a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud — ADRES,4 las entidades recobrantes deberán exhibir en el proceso de saneamiento definitivo las facturas o documentos equivalentes, con sus soportes, en la estructura y forma de presentación que defina la ADRES, y demás medios de prueba que establezca el Ministerio; asimismo, que las recobrantes deberán allegar un “acta de compromiso suscrita con la IPS o proveedor de servicios y tecnologías en salud, en la que se establezca que esta acepta el resultado de la auditoría y se compromete a no realizar futuras reclamaciones judiciales o administrativas”. 2 En adelante CPACA. 3 Expediente digital, índice 2. 4 En adelante ADRES. 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo ese entendido, aseveró que para acceder al proceso de verificación de cuentas y eventual pago por los servicios de salud no cubiertos dentro del plan de beneficios de salud (no PBS) efectivamente prestados, las IPS deben firmar un acta en la que declaran que aceptan un resultado que no conocen y, de contera, renuncian a presentar reclamo alguno, pese a que puedan verse perjudicados.

Dicha condición, en criterio del demandante, coarta el derecho de las IPS de acceder a la información sobre los servicios que van a ser pagados a su favor, lo que le impide, ante la ausencia de datos veraces, poder decidir si acepta, rechaza u objeta el reconocimiento; además, restringe el correcto ejercicio del derecho fundamental al debido proceso en dos aspectos, a saber: a) acceder a la información que afecta sus derechos; y b) ejercer los medios de defensa que prevé la Ley, por lo que el aparte demandado transgrede los artículos 20, 29 y 74 de la Constitución Política.

Asimismo, si las IPS no reciben los recursos por los servicios de salud no PBS efectivamente prestados, se incumpliría con el mandato establecido en el artículo 49 Superior, pues la salud no estaría a cargo del Estado sino del particular que prestó el servicio, quien entraría a asumir una carga que no le corresponde. 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, aseguró que el numeral 9.4 del artículo 9° del Decreto 521 de 6 de abril del 2020 establece una condición contraria al mandato constitucional previsto en el artículo 229 de la Constitución, que contiene la garantía más importante del estado social de derecho: el acceso a la administración de justicia, pues le impone a las IPS la obligación de suscribir un acta en la que renuncia a este derecho, ya que, de no suscribirla, quedarían por fuera del proceso de pago de sus acreencias.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR III.1. El MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,5 a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de la solicitud de la medida cautelar elevada por el actor. Concretamente señaló que el demandante no justificó o sustentó la solicitud de suspensión provisional, pues únicamente se limitó a señalar algunas normas de carácter constitucional y legal y aquellas que regulan las medidas cautelares, sin hacer una explicación clara de la situación expuesta; además, no demostró la ocurrencia de algún perjuicio irremediable. 5 Expediente digital, índice 16. 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta ello, aseveró que si se accede a la suspensión provisional de los efectos de la disposición acusada podría ocasionarse un perjuicio al Estado, ya que el numeral 9.4 del artículo 9 del Decreto 521 de 2020 responde a la necesidad de preservar la legalidad de los acuerdos de transacción que deben suscribirse entre las entidades recobrantes y la ADRES, al amparo de lo establecido en el numeral 1 del artículo 237 de la Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, los cuales son requisito indispensable para el saneamiento definitivo de las cuentas de recobro relacionadas con los servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la Unidad de Pago por Capitación —UPC,6 del régimen contributivo, que hayan sido prestados antes del 25 de mayo de 2019.

III.2. El MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,7 descorrió el traslado de la medida y señaló que en el escrito de la demanda no se evidencia que se hayan cumplido los requisitos previstos en la ley para que resulte procedente la solicitud de medida cautelar, pues el actor solo menciona que la disposición cuestionada viola el derecho de acceso a la administración de justicia. Además, hizo énfasis en el hecho de que la parte actora no señaló la ocurrencia de un posible perjuicio irremediable al no otorgarse la 6 En adelante UPC. 7 Expediente digital, índice 14. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspensión provisional deprecada, ya que solo propuso afirmaciones subjetivas, y que, en gracia de discusión, si se aplicaran los demás parámetros para decretar la medida cautelar enunciados en el artículo 231 del CPACA tampoco se evidencia su cumplimiento, por cuanto no se pudo identificar un juicio de ponderación ni un análisis probatorio que permita establecer que sería más gravoso decretar la medida que no decretarla.

III.3. El apoderado de la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA,8 expresó su oposición a que se decrete la medida cautelar de suspensión provisional, porque, a su juicio, no existe ningún vicio de forma o de fondo que permita desvirtuar la presunción de legalidad que cobija el numeral 9.4 del artículo 9 del Decreto 521 de 6 de abril de 2020. Aunado a esto, agregó que la parte actora no cumplió con los requisitos exigidos en estos casos, luego no existe justificación para acceder a la medida, sumado a que tampoco señaló por qué la medida exigida es imperiosa para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso ni demostró que de no decretarse la medida precautoria de la «totalidad del contenido del Decreto 521 de 2020, en la sentencia no se cumpliría con la finalidad de la demanda». 8 Expediente digital, índice 15. 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV-.

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.

Su finalidad, a voces de lo señalado en el artículo 2299 idem, consiste en “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 230 del CPACA, las medidas cautelares se pueden clasificar en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de 9 “[…] Artículo 229.

Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo […]”. 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.

En relación con los requisitos para su otorgamiento, el CPACA señala que el juez debe verificar el cumplimiento de los siguientes criterios: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) la ponderación entre los posibles intereses en colisión. A este respecto, la Sección Tercera de la Corporación, mediante proveído de 13 de mayo de 201510, sostuvo: “Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora[11], debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, número único de radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA.

“[11] Como ya se ha sostenido, estos principios del periculum in mora y el fumus boni iuris significan que “siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio.”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto de 27 de febrero de 2013, Exp. 45316 (entre otras decisiones similares). 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad[12]”.

(Resaltado fuera del texto original) 2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».13 [12] En cualquier clase de decisiones jurídicas debe considerarse la razonabilidad de esta, que no solo se agota con la simple aplicación lógico-formal de la norma, sino que supone velar porque la decisión en el caso concreto consulte criterios de justicia material y no devenga en irrazonable, desproporcionada o, en suma, contraria a la Constitución; se trata, entonces, de adoptar una decisión que satisfaga el criterio de aceptabilidad; y para lograr ello en buena medida contribuye la valoración de los principios constitucionales.” 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, número único de radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta Corporación14 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 201515: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».

(Resaltado fuera del texto original).16 14 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp. Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp.

Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 16 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, Cp. Guillermo Vargas Ayala. 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos de los actos administrativos A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […].» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 27 de mayo de 202117, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para 17 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, CP.

Oswaldo Giraldo López. 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”. (Negrillas fuera del texto original).18 Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora. 3.

El acto acusado “[…] DECRETO 521 DE 2020 (abril 6) Por el cual se establecen los criterios para la estructuración, operación y seguimiento del saneamiento definitivo de los recobros por concepto de servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC del régimen contributivo […] Artículo 9° Presentación de las facturas.

Las entidades recobrantes deberán presentar al proceso de saneamiento definitivo, las facturas o documentos equivalentes con sus soportes, en la estructura y forma de presentación que defina la ADRES, aportando los medios de prueba que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social. Para la presentación de las facturas, las entidades recobrantes deberán allegar como mínimo: […] 9.4.

Acta de compromiso suscrita con la IPS o proveedor de servicios y tecnologías en salud, en la que se establezca que esta acepta el resultado de la auditoría y se compromete a no realizar futuras reclamaciones judiciales o administrativas frente a los ítems objeto de saneamiento, cuando estos se encuentren pendientes de pago por parte de la entidad recobrante, o de otros que se paguen con recursos de este mecanismo.

Lo 18 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior sin perjuicio de la obligación de pago en cabeza de las EPS frente a los ítems que resulten glosados atendiendo el criterio establecido en el numeral 2º del artículo 10 del presente decreto […]”. 4.

Problema jurídico A través del Decreto 521 de 2020, el Ministerio estableció los criterios para adelantar el proceso de saneamiento definitivo de los trámites de recobro por concepto de servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC del régimen contributivo. Los argumentos para solicitar la medida bajo estudio se concretan en que, a juicio del actor, el numeral 9.4 del artículo 9 ibidem desconoce los derechos de las IPS i) de acceder a información veraz sobre los valores que van a ser pagados a su favor; y ii) de ejercer los medios de defensa que prevé la ley tanto en instancias administrativas como judiciales, pues le impone renunciar a esa garantía constitucional para hacerse parte del mecanismo de saneamiento de cuentas.

En ese orden de ideas, corresponde a esta Sala Unitaria establecer si, con base en una primera valoración propia de esta etapa procesal, se advierte que el aparte normativo cuestionado contraviene las disposiciones superiores invocadas por el actor, en lo que concierne al presunto desconocimiento de los derechos al acceso a la información, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de las IPS. 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Previo a abordar de fondo los argumentos invocados por la actora para sustentar la medida cautelar solicitada, es pertinente establecer si el acto administrativo enjuiciado está produciendo efectos jurídicos, con el fin de determinar si es procedente o no la medida de suspensión provisional. 5.

Pérdida de ejecutoriedad de los actos acusados A voces del artículo 91 del CPACA, los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no están vigentes. La norma en comento es del siguiente tenor: “Artículo

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia” (Resaltado fuera del texto original). 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe señalar que la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso.

De ahí que al desaparecer dichos efectos la medida se torne improcedente. Sobre este asunto en particular, la jurisprudencia de la Sección19 ha sostenido: “[…] En este orden de ideas, la presente solicitud de suspensión provisional pierde objeto, pues que como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Sala, la finalidad de esta herramienta procesal no es otra que la de evitar, en forma transitoria, que el acto administrativo demandado siga produciendo efectos mientras se expide la providencia que pone fin al proceso; en este caso la norma ha salido del mundo jurídico, por ende, no habrá nuevos efectos y los que hubiere producido serán determinadas en la sentencia. Al respecto la Sala advierte que la solicitud de suspensión provisional tiene, como lo ha reiterado la jurisprudencia[20], la finalidad de “[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho[21] […]”[22]; lo que indica que es supuesto para imponer esta cautela que el acto 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, providencia de 28 de enero de 2019. Radicación número. 11001-03- 24-000-2014-00439-00. [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, 12 de diciembre de 2016. Radicación No. 11001-03-24-000- 2015-00163-00.

Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00408-00. Actor: María Margarita Fernández Cáceres y Otros. Demandado: Departamento Administrativo De La Presidencia De La República. [21] Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejera ponente: María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00270-00. Actora: Lucila Vanessa Palacios Medina. Demandado: Contraloría General De La República. 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo se encuentre vigente y produciendo efectos.

(…) Así, la derogación del acto administrativo encuadra, entonces, dentro del supuesto previsto en el numeral 5 del artículo 91. En el mismo sentido lo ha indicado esta Corporación al señalar, en el auto de 29 de enero de 2014[23], lo siguiente: La suspensión provisional, además, es una medida cautelar que apunta a enervar la eficacia, los efectos, del acto administrativo, como se colige no solo de la doctrina y la jurisprudencia, sino también del artículo 91.1 de la Ley 1437 de 2011.

Esa misma disposición, se expresa, igualmente, que hay pérdida de la fuerza ejecutoria cuando el acto administrativo “pierde vigencia” – artículo 91.5-, lo que ocurre cuando se presenta el fenómeno de derogación de la norma, entendido como “el acto de proceder, mediante disposición posterior, a dejar sin efecto, en todo o en parte, un precepto jurídico precedente”.

Es decir, que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo no es procedente cuando la norma acusada ha sido modificada o derogada, por cuanto dicha suspensión parte del supuesto de vigencia […]”. (Resaltado fuera del texto original). 6. El caso concreto: Del saneamiento definitivo de los recobros por concepto de servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC del régimen contributivo [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014). Proceso: Medio de Control de Nulidad en contra Decreto Nacional. Demandante: Mario Felipe Tovar Aragón. Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Radicado: 110010327000-2013-00014- 00 (20066). 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sea lo primero destacar que en el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022, plasmado en la Ley 1955 de 2019, se plantearon un conjunto de medidas con el propósito de contribuir a la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud y lograr el saneamiento definitivo de los pasivos por servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC de los regímenes contributivo y subsidiado, e igualmente se previeron las condiciones para que estos cobros no se volvieran a acumular.

Particularmente, en el artículo 237 ibidem se dispusieron medidas para la depuración de la cartera asociada a los servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC del régimen contributivo, prestados hasta antes del 25 de mayo de 2019, e indicó que el Gobierno Nacional definiría los criterios y los plazos para la estructuración, operación y seguimiento del saneamiento definitivo de las cuentas de recobro.

Entre los requisitos exigidos para acceder a este mecanismo señaló los siguientes: “[…] a) Que hayan sido prestados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley. b) Que en los eventos en que se hubieren prestado con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, la solicitud de pago se haya presentado dentro de los términos a que hace referencia el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015. c) Que la obligación derivada de la prestación del servicio o tecnología no se encuentre afectada por caducidad y/o prescripción. 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) Que hayan sido prescritos a quien le asistía el derecho, por un profesional de la salud o mediante un fallo de tutela, facturadas por el prestador o proveedor y suministradas al usuario.

Para demostrar el cumplimiento de este requisito se podrán utilizar los medios de prueba establecidos en el Código General del Proceso que sean conducentes y pertinentes para acreditar la efectiva prestación del servicio, de acuerdo a la reglamentación que emita el Ministerio de Salud y Protección Social. e) Que no se trate de insumos que no observen el principio de integralidad. f) Que no se trate de recobros involucrados en investigación por la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación y/o la Superintendencia Nacional de Salud. g) Que no correspondan a uno de los criterios definidos en el artículo 15 de la Ley 1751 de 2015 […]”.

Adicionalmente, el referido artículo 237 indicó que las cuentas de recobro que cumplieran los requisitos enunciados podrían ser objeto de reconocimiento y pago por parte de la ADRES, si se reunían las siguientes condiciones: “[…] 1. Como requisito indispensable la entidad recobrante y la ADRES suscriban un contrato de transacción en el que la primera se obligue como mínimo a: 1.1 Aceptar los resultados producto del proceso de auditoría; 1.2 Renunciar a instaurar o desistir de cualquier acción judicial o administrativa relacionada con la solicitud de pago elevada; 1.3 Renunciar expresamente al cobro de cualquier tipo de interés y otros gastos, independientemente de su denominación sobre las cuentas presentadas, al momento de radicarlas por este mecanismo; 1.4 No celebrar negocio jurídico alguno asociado a los valores que se reconozcan; 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5 Revelar y depurar en sus estados financieros los resultados del proceso de verificación y control […]”.

Aunado a ello, la entidad interesada en participar en el proceso debía someter las cuentas objeto de la solicitud a un proceso de auditoría. En igual sentido, el artículo 11 de la Ley 1966 de 11 de julio de 201924 estableció que el saneamiento de pasivos en el sistema general de seguridad social en salud se realizaría en la fecha de corte que determinara el Gobierno Nacional.

En ese orden, a través del Decreto 521 de 2020, acusado, el Gobierno Nacional fijó las condiciones particulares de aplicación del artículo 237 de la Ley 1955 para adelantar el mecanismo de saneamiento definitivo de los trámites de recobro por concepto de servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC del régimen contributivo; no obstante, no señaló un plazo para presentarse al proceso.

Así, el artículo 9° del Decreto 521 de 2020, acusado, estableció: “ […] Artículo 9° Presentación de las facturas. Las entidades recobrantes deberán presentar al proceso de saneamiento definitivo, las facturas o documentos equivalentes con sus soportes, en la estructura y forma de presentación que defina la ADRES, aportando los medios de prueba que establezca el 24 “Por medio de la cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia en el Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio de Salud y Protección Social.

Para la presentación de las facturas, las entidades recobrantes deberán allegar como mínimo: 9.1. Certificación suscrita por el representante legal de la entidad recobrante, en la que se acredite: 9.1.1. Que la información suministrada en la manifestación interés, en las facturas y documentos equivalentes con sus soportes, es veraz, precisa y cumple las condiciones definidas para el proceso. 9.1.2.

Que las facturas o documentos equivalentes presentados al proceso de saneamiento no han sido objeto de procesos judiciales con fallo definitivo. 9.1.3. Que los ítems presentados al proceso de saneamiento no han sido pagados previamente o no han sido objeto de reintegro. 9.1.4. Que no se tiene conocimiento de investigaciones adelantadas por la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación y/o la Superintendencia Nacional de Salud en la que se involucren las facturas o documento equivalente, presentados al proceso de saneamiento, o que las mismas hagan parte de un fallo condenatorio proferido dentro de estos procesos. 9.1.5.

Que se compromete a asumir los costos derivados de la auditoría que se adelante para el proceso de saneamiento definitivo y autoriza el descuento sobre los valores que resulten aprobados. 9.2. Cuando se trate de facturas cuyos ítems son objeto de una demanda en la jurisdicción ordinaria, en la jurisdicción contencioso administrativa o en la Superintendencia Nacional de Salud, se deberá aportar documento que relacione el número de proceso judicial, según el Código Único Nacional de Radicación de Procesos, el juzgado, el estado, el valor demandado por ítem y el valor total pretendido.

Cuando el proceso judicial se esté adelantando en la Superintendencia Nacional de Salud deberá indicarse el número de identificación del proceso jurisdiccional asignado, el estado, el valor demandado por ítem y el valor pretendido. 9.3. Certificación suscrita por el contador o revisor fiscal de la entidad recobrante en la que manifieste que las facturas o documento equivalente presentados al proceso de saneamiento 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se encuentran registradas en los estados financieros de la entidad. 9.4.

Lo anterior sin perjuicio de la obligación de pago en cabeza de las EPS frente a los ítems que resulten glosados atendiendo el criterio establecido en el numeral 2º del artículo 10 del presente decreto. Parágrafo. 1º La presentación de cada factura o documento equivalente deberá realizarse por servicio o tecnología en salud no financiada con recursos de la UPC.

Parágrafo 2º Las certificaciones a que hace alusión este artículo podrán ser presentadas por conjunto de facturas o documentos equivalentes radicados. Parágrafo 3º La ADRES definirá el cronograma para la presentación de las facturas y documentos equivalentes objeto del saneamiento, estableciendo criterios para priorizar su presentación, con base en las características de los recobros, valor de la deuda reportada por las entidades recobrantes y el estado de los indicadores financieros y de solvencia de estas, que deberá ser certificado por la Superintendencia Nacional de Salud en un plazo no mayor a un (1) mes, contado a partir de la expedición del presente decreto.

De no presentarse la información en el plazo definido, la ADRES utilizará el último informe publicado por dicha superintendencia. Parágrafo 4º La ADRES definirá el sistema de información para la presentación de estas facturas o documento equivalente […]”. Posteriormente, el Decreto 507 de 2022, modificó el Decreto 521 de 2020, en relación con los plazos para presentar los recobros al proceso de saneamiento, de la siguiente manera: “Artículo 1.

Modifíquese el artículo 4 del Decreto 521 de 2020 el cual quedará así: 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 4. Términos del proceso de saneamiento y recobros susceptibles de ser presentados.

Las entidades recobrantes presentarán al mecanismo de saneamiento establecido en este Decreto, las facturas o documento equivalente, y sus anexos por concepto de servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC del Régimen Contributivo, prestados hasta antes del 25 de mayo de 2019, que no han sido pagadas total o parcialmente por la ADRES y que se encuentren registradas en sus estados financieros, atendiendo los criterios y plazos que se señalan a continuación: 4.1 Criterio: a) Facturas que se encuentren radicadas ante la ADRES, frente a la cuales no se ha dado a conocer el resultado de la auditoría. b) Facturas que fueron radicadas ante la ADRES y cuentan con resultado de auditoría definitiva donde se aplicó glosa total o parcial. c) Facturas que no han sido radicadas ante la ADRES. d) Facturas cuyos ítems hagan parte de las pretensiones de demandas judiciales. 4.2.

Plazos a) Las facturas que cumplan con el criterio establecido en el literal a) del numeral 4. 1 de este artículo podrán ser presentadas al mecanismo de saneamiento previsto en este decreto, dentro del mes siguiente a la comunicación del resultado definitivo de auditoría. b) Las facturas que cumplan con los criterios establecidos en los literales b), c) y d) del numeral 4. 1 de este artículo, podrán presentarse al mecanismo de saneamiento previsto en este decreto hasta el 30 de mayo de 2022, en los términos y condiciones establecidos por la ADRES».

(Resaltado fuera del texto original). Lo anterior pone de presente que el plazo para presentarse al mecanismo de saneamiento definitivo de los trámites de recobro feneció el 30 de mayo de 2022, por lo que la vinculación al proceso tuvo efectos hasta esa fecha; de manera tal que actualmente no es posible acceder al referido mecanismo y, en consecuencia, no es dable realizar un pronunciamiento respecto de la solicitud de la 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medida cautelar en estudio, por cuanto no se subsumen los presupuestos para su procedencia. Así las cosas, resulta inane en esta etapa del proceso suspender los efectos jurídicos del requisito previsto en el numeral 9.4 del artículo 9° del Decreto 521 de 2020, por cuanto actualmente no es posible acceder al mecanismo de saneamiento de cuentas bajo el entendido de que el plazo establecido para el momento en que se decide la medida cautelar está fenecido.

En este orden, la Sala Unitaria denegará la solicitud de suspensión provisional de los efectos del numeral 9.4 del artículo 9 del Decreto 521 de 2020, por cuanto la solicitud no se subsume en los presupuestos estudiados para la procedencia de las medidas cautelares, ya que el mecanismo de saneamiento previsto en dicho Decreto perdió su obligatoriedad al no encontrarse vigente en la actualidad, por haber fenecido el plazo para hacerse parte en el referido proceso de saneamiento, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, 25 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00143-00 Actor: ANDRÉS SUÁREZ VISBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co R E S U E L V E DENEGAR la medida cautelar solicitada por el demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera