Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Actor: Condominio Altos del Campestre PH Demandados: Corporación Autónoma Regional de Caldas, Instituto Colombiano Agropecuario y Santa Lucía S.A.S.1 Vinculado: Municipio de Manizales2 Coadyuvante: Procuradora Quinta Judicial II para asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales3 Asunto: Resuelve los recursos de apelación interpuestos contra una sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y la coadyuvante Procuradora Quinta Judicial II para Asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales contra la sentencia de 4 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El Condominio Altos del Campestre PH presentó demanda4 contra la Corporación Autónoma Regional de Caldas, el Instituto Colombiano Agropecuario y 1 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: 1ED_ACTAAP20220009500PNG(.png) NroActua 2. 2 Vinculado mediante auto de 6 de septiembre de 2022.

Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 13ED_10AUTOORDENAVINCULAR(.pdf) NroActua 41. 3 Vinculada mediante auto de 23 de junio de 2023. Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 51ED_48AUTORESUELVESOLICI(.pdf) NroActua 41. 4 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 6ED_DEMANDA5EXPEDIENTEDI(.pdf) NroActua 2. 2 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sociedad Santa Lucía, en ejercicio del respectivo medio de control, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii) a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; y a iii) la seguridad y salubridad públicas.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERO.- Que se protejan los derechos colectivos relacionados con: i) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; y iii) La seguridad y salubridad públicas; previstos en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, de los habitantes del Condominio Altos del Campestre y de toda la población que reside en el sector aledaño a la Granja Avícola Santa Lucía.

SEGUNDO: Que ordene a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS “CORPOCALDAS”, al INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO “ICA” y a la Granja AVÍCOLA SANTA LUCÍA se adopten todas las medidas, así como los trámites legales y administrativos tendientes a que cese la vulneración de los derechos e intereses colectivos reclamados.

TERCERO: Que se impongan las sanciones a que haya lugar en contra de la Granja Avícola Santa Lucía, incluso, si es del caso la suspensión y cierre de la misma si no acatan las medidas necesarias que impidan el goce de un medio ambiente sano y de los derechos relacionados en la demanda […]”5. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1.

En la vía entre el Municipio de Chinchiná y el sector La Manuela, en la Vereda El Rosario del Municipio de Manizales, se encuentra ubicado el Condominio Altos 5 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: 6ED_DEMANDA5EXPEDIENTEDI(.pdf) NroActua 2. Páginas 10-11. 3 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Campestre donde varias familias tienen su casa de descanso o su residencia. Al costado del mismo se encuentra ubicada la Granja Avícola Santa Lucía. 3.2.

Adujo que en dicha Granja se realizan actividades como reproducción de aves y producción de gallinaza, producto de las cuales se presentan fuertes olores que se desplazan hasta el Condominio y demás predios vecinos. Tal situación ha generado presencia de moscas perturbando a las personas que allí residen. 3.3. Agregó que la administradora del Condominio radicó, en junio de 2021, peticiones en las cuales expuso la situación ante la Corporación Autónoma Regional de Caldas y el Instituto Colombiano Agropecuario. 3.4.

Indicó que la autoridad ambiental dio respuesta señalando que realizó una visita el 7 de julio de 2021 en la cual observó que la actividad avícola es desarrollada a gran escala; por lo tanto, el proceso es susceptible de generar olores ofensivos, a pesar que en ese momento no había aves en los galpones. Asimismo, afirmó que desde la Corporación Autónoma Regional de Caldas se realizarían recomendaciones dirigidas a la administración de la Granja Avícola con el fin de mejorar ambientalmente las actividades desarrolladas en la misma. 3.5.

Con relación a la solicitud del accionante, el Instituto Colombiano Agropecuario remitió a la Corporación Autónoma Regional de Caldas manifestando que no era competente debido a que no determinó ningún incumplimiento al comportamiento sanitario y productivo de las aves. 3.6. Ante la remisión mencionada, la autoridad ambiental realizó una visita el 10 de septiembre de 2021 e indicó que en los 12 galpones se encontraban aproximadamente 100.000 aves, si bien contaban con ventilación, en la caseta de compost de mortalidad y en el área de almacenamiento de la gallinaza sanitizada se percibieron olores fuertes asociados a la descomposición de la materia orgánica generada en la actividad desarrollada en la granja.

Se concluyó que el factor generador de los olores es el aumento de temperatura dentro de los galpones, así como la reutilización de la gallinaza; por lo tanto, le solicitaron a la Granja que tomara una serie de recomendaciones. 3.7. En respuesta a la petición enviada como requisito de procedibilidad al Instituto Colombiano Agropecuario, se informó al accionante que son la entidad responsable de la inspección, vigilancia y control de la sanidad agropecuaria, además del cumplimiento de la normativa relacionada, así como el comportamiento 4 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanitario y productivo de las aves.

El 24 de enero de 2022 la entidad realizó visita a la Granja y evidenció algunas falencias en los procesos; sin embargo, no se percibieron olores diferentes a los propios del proceso productivo. 3.8. En respuesta a la petición enviada como requisito de procedibilidad a la Corporación Autónoma Regional de Caldas, la entidad informó al accionante que, en la visita de seguimiento de 10 de septiembre de 2021 evidenció los 12 galpones con aves en proceso de producción y que los olores ofensivos provenían de la bodega de almacenamiento de gallinaza sanitizada y de la caseta de compost de mortalidad.

Asimismo, resaltó que dichas actividades avícolas son llevadas a cabo en zona rural del Municipio de Manizales, la cual no tiene restricciones en cuanto a usos del suelo y es susceptible de generar olores inherentes a dicha actividad productiva. 3.9. En respuesta a la petición enviada como requisito de procedibilidad a Santa Lucía S.A.S., el establecimiento comunicó al accionante que los intereses de la comunidad que reside en el sector aledaño han sido garantizados. 3.10.

Manifestó que las corporaciones autónomas regionales y el Instituto Colombiano Agropecuario son entidades con competencias relacionadas, respectivamente, con el medio ambiente y con la actividad de las granjas avícolas. Contestaciones de la demanda 4. La Corporación Autónoma Regional de Caldas6 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos7: 4.1.

Señaló que en múltiples oficios expedidos por el Instituto Colombiano Agropecuario y la Corporación Autónoma Regional de Caldas se evidenció la existencia de olores ofensivos provenientes de la avícola. 4.2. Indicó que se han implementado acciones por parte de la Granja Avícola Santa Lucía con el fin de mitigar los olores inherentes a la actividad productiva y, en todo caso, este tipo de actividades avícolas se están llevando a cabo en zona rural del Municipio de Manizales, la cual no se posee restricciones para su desarrollo en cuanto a usos del suelo. 6 Por intermedio de apoderado. 7 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 9ED_06ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41. Páginas 1-46. 5 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3. Advirtió que ha dado cabal cumplimiento a los postulados legales y reglamentarios que rigen su actividad sin que se le pudiere atribuir una conducta negligente u omisiva. 4.4.

Afirmó que la entidad ha dado respuesta a todas las solicitudes del Condominio Altos del Campestre PH y se ha realizado el seguimiento pertinente con visitas. Asimismo, ha requerido a los representantes de la Granja Avícola para tomar medidas con base en lo evidenciado en las visitas. 4.5. Solicitó vincular al Municipio de Manizales y adujo que a los municipios les corresponde reglamentar el uso de cada territorio y garantizar el cumplimiento de dichas directrices.

De conformidad con el artículo 65 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 19938, los municipios tienen competencias, de forma concurrente con las corporaciones autónomas regionales, en materia ambiental como, entre otras: i) ejercer funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables; ii) coordinar y dirigir las actividades de control y vigilancia ambiental que se realicen en el territorio del municipio; y iii) dictar las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo. 4.6.

Presentó las excepciones denominadas “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva de Corpocaldas para la protección de los derechos colectivos cuya salvaguarda se invoca” y “ausencia de transgresión de los derechos colectivos y cumplimiento integral y diligente de las funciones asignadas por la ley a la Corporación Autónoma y Regional de Caldas - Corpocaldas-, en atención a su órbita de competencia […]”. 5.

El Municipio de Manizales9 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos10: 5.1. Manifestó que no es posible atribuirle responsabilidad en la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos teniendo en cuenta que, en esta materia, sus competencias radican en expedir conceptos para los establecimientos comerciales verificando si su actividad puede o no realizarse en determinado sitio con fundamento en lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial sin 8 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. 9 Por intermedio de apoderado. 10 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 15ED_12ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41. Páginas 2-18. 6 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsabilidad alguna con la forma en la que se realice dicha actividad o el impacto que pueda generar. 5.2.

Indicó que el control de la actividad agroindustrial está a cargo de la Policía nacional como primer respondiente sobre afectación a la convivencia sin distinguir cuál sea la causa. 5.3. Añadió que no tenía conocimiento de la presunta perturbación a la salubridad hasta la vinculación al proceso. Además, señaló que debía analizarse si con este proceso se estaba buscando la protección de un interés particular. 5.4.

Advirtió que el Concepto Técnico SPM 3226-22 de 13 de septiembre de 2022, expedido por la Secretaría de Planeación del Municipio de Manizales, se señaló que el establecimiento Granja Avícola Santa Lucía no cuenta con aprobación alguna de “Concepto de Usos del Suelo” para dicha razón social. Asimismo, indicó que “[…] las actividades económicas señaladas en el escrito corresponden Actividades Agroindustriales en el predio identificado con Ficha Catastral 170010002000000180153000000000 y M.I 100-142453, las cuales conforme al ‘Plan Parcial en Suelo de Expansión Urbana del Sector El Rosario’ aprobado mediante el decreto municipal 0469 del 5 de julio de 2017; conforme al Acuerdo No. 508 de 2001 Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Manizales, modificado y adicionado por el Acuerdo N° 573 de 2003, y por el Acuerdo N° 663 de 2007, lo anterior ratificado por el POT vigente desde el 02 de agosto de 2017 en el Municipio de Manizales ACUERDO 0958 DE 2017 – ‘Por el cual se adopta la Revisión Ordinaria de Contenidos de Largo Plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Manizales’; no estarían permitidas” […]”. 5.5.

Propuso como excepciones las denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “improcedencia de la acción”, “moralidad administrativa”, “inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción” y “carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos”. 6. El Instituto Colombiano Agropecuario11 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos12: 6.1.

Manifestó que es una entidad que tiene como misión proteger la sanidad agropecuaria del país, además, es responsable de prevenir el inicio y la propagación 11 Por intermedio de apoderado. 12 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 11ED_08ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41.

Páginas 2-12. 7 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de plagas o enfermedades que puedan afectar la ganadería nacional. Agregó que enfoca sus esfuerzos en la ejecución de actividades de inspección, vigilancia y control frente a la producción de especies animales de importancia económica siguiendo las recomendaciones de la organización mundial de sanidad animal (OIE). 6.2.

Advirtió que, en lo relacionado con las granjas avícolas, está encargada de verificar el cumplimiento de la normativa vigente establecida en las Resoluciones 090464 de 20 de enero de 202113, 003650 de 13 de noviembre de 201414, 003651 de 13 de noviembre de 201415 y 003652 de 13 de noviembre de 201416. Al igual que tiene competencias de vigilar el comportamiento sanitario y productivo de las aves. 6.3.

Señaló que carece de competencia para evaluar, controlar o efectuar seguimiento ambiental, así como de imponer y ejecutar sanciones en dicha materia. En ese sentido indicó que los competentes para vigilar e imponer sanciones, a la sociedad Santa Lucía S.A.S., en materia ambiental, relacionada con olores ofensivos son el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Corporación Autónoma Regional. 6.4.

Presentó la excepción denominada “falta de legitimación en la causa por pasiva”. 7. Santa Lucía S.A.S.17 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos18: 7.1. Manifestó que en la granja no se realiza la actividad de reproducción de aves ni se utiliza gallinaza en los procesos relacionados con aves, confundiendo el producto con un subproducto de la empresa, se trata de una actividad agrícola legal que genera olores propios de la actividad, la cual no genera presencia de moscas. 7.2.

Indicó que las recomendaciones realizadas por la Corporación Autónoma Regional de Caldas han sido acatadas de forma integral, resaltando que los olores presentados durante las visitas de la autoridad ambiental únicamente ocurrieron en un sector de la granja y no en el Condominio. Además, afirmó que el ejercicio de 13 “Por medio de la cual se establece el Registro Sanitario de Predio Pecuario - RSPP”. 14 “Por medio de la cual se establecen los requisitos para el registro como productor de material genético aviar y expedición de licencias de venta de material genético aviar”. 15 “Por medio de la cual se establecen los requisitos para la certificación de granjas avícolas bioseguras de postura y/o levante y se dictan otras disposiciones”. 16 “Por medio de la cual se establecen los requisitos para la certificación de granjas avícolas bioseguras de engorde y se dictan otras disposiciones”. 17 Por intermedio de apoderado. 18 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 10ED_07ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41. Páginas 7-15. 8 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este tipo de actividades productivas implica la generación de diversa clase de pasivos ambientales que implican una correcta gestión, para efectos de su mitigación, siendo esto precisamente lo que realiza de manera diligente la avícola. 7.3.

Señaló que las afirmaciones de vulneración de derechos e intereses colectivos, incluyendo una supuesta afectación a la seguridad y salubridad públicas o de una degradación ambiental, carecen de prueba. 7.4. Advirtió que toda actividad humana implica algún grado de afectación ambiental, por lo que pretender la suspensión o cierre resulta una medida desproporcionada en este caso donde se desarrolla la actividad de manera responsable.

Audiencia de pacto de cumplimiento 8. El Tribunal Administrativo de Caldas celebró la audiencia de Pacto de Cumplimiento los días 15 de noviembre de 202219 y 6 de febrero de 202320, sin que existiera acuerdo, por lo cual declaró fallida la posibilidad de pacto de cumplimiento. Sentencia proferida, en primera instancia 9. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 4 de marzo de 2024, resolvió: “[…]

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción popular formulada por el Condominio Altos del Campestre PH, contra Corpocaldas, el Ica y la Granja Avícola Santa Lucía.

SEGUNDO: No condenar en costas.

TERCERO: REMITIR copia de la presente decisión a la Defensoría del Pueblo (art. 80 Ley 472 de 1998).

CUARTO: Ejecutoriado el veredicto, archívese el expediente, previas las anotaciones respectivas […]”21. Consideraciones del Tribunal 10. El Tribunal planteó el siguiente problema jurídico: 19 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 21ED_18ACTAAUDIENCIAPACTO(.pdf) NroActua 41. 20 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 31ED_28ACTAAUDIENCIAPUBLI(.pdf) NroActua 41. 21 Cfr. índice 43 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: 44_ED_CUADERNO5P(.PDF) NroActua 43. Páginas 56-57. 9 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] ¿Se presentó la vulneración de los derechos colectivos demandados, por la posible contaminación con olores ofensivos que produciría la Granja Avícola Santa Lucía? […]”22. 11.

El Tribunal adujo que se encontró probado que el Condominio Altos del Campestre PH y la Granja Avícola son colindantes, ambos forman parte del Plan Parcial de Desarrollo El Rosario. 12. Agregó que los informes técnicos de la Corporación Autónoma Regional, allegados al proceso para demostrar la existencia y afectación por olores ofensivos, no fueron recaudados de acuerdo con los protocolos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, los cuales fueron establecidos mediante las Resoluciones 1541 de 12 de noviembre de 201323 y 627 de 9 de mayo de 201424, por las cuales se establecieron, entre otros, los niveles permitidos de calidad del aire y el procedimiento para la evaluación de actividades generadoras de olores ofensivos por la medición directa de las sustancias con análisis de laboratorio. 13.

En ese sentido, agregó que la Resolución 2087 de 16 de diciembre de 201425 permite valorar los olores ofensivos por su percepción a través de encuestas contestadas por habitantes de la zona, mencionando casos ejemplo en los cuales ya se ha adoptado la norma con formatos de cuestionarios sencillos. 14. Adicional a lo anterior, el Tribunal señaló que el Instituto Colombiano Agropecuario solo tiene funciones de sanidad respecto a los animales.

Asimismo, que el Municipio tuvo conocimiento de la queja por olores ofensivos solo hasta la vinculación en la presente acción popular, de lo cual se originó un trámite policivo. 15. Aseveró que no se demostró la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos por contaminación con olores ofensivos debido a que los informes y visitas técnicas que realizó la Corporación Autónoma Regional de Caldas no cumplieron con los protocolos establecidos por el Ministerio de Ambiente; por lo tanto, solo tuvieron validez como indicios que no confluyeron con otras pruebas para tener por demostrada la contaminación. 16.

El Tribunal precisó que las controversias provenientes del Plan Parcial El Rosario no se resolverán en la presente acción popular debido a que escapan del conocimiento de este medio de control; además, no fue motivo de discusión en este 22 Cfr. índice 36 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: 1SENTENCIA1AI_POP202295ALTOSCAMPES(.pdf) NroActua 36.

Página 5. 23 “[…] Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones […]”. 24 “[…] Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 1541 de 2013 […]”. 25 “[…] Por la cual se adopta el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos […]”. 10 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso la forma como se realizó la distribución de cargas y beneficios entre los propietarios que allí figuran, teniendo en cuenta que para esta acción no se vincularon todos los propietarios o los promotores del Plan Parcial. 17.

En conclusión, negó las pretensiones debido a que no se demostró la contaminación por olores ofensivos, ni la afectación a la salud de las personas, e incluso el Instituto Colombiano Agropecuario certificó que la Granja Avícola Santa Lucía cumple con los requisitos de sanidad en la producción. Recursos de apelación 18. El Condominio Altos del Campestre PH26 interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: 18.1.

Señaló que en el testimonio de Adriana Mercedes Martínez se declaró que la avícola presenta olores en ciertos ciclos y que hubo cambios en el uso del suelo, incompatibles con lo permitido. Asimismo, que en el testimonio de Mauricio Velasco García se manifestó que: i) no hay medición del impacto ambiental porque las sustancias utilizadas no están definidas en la ley; y ii) los olores que se generan son inherentes a la actividad y, dada la proximidad del Condominio, en cualquier momento se pueden percibir olores por más buenas prácticas de producción que se realicen. 18.2.

Advirtió que en el Oficio 2023-II-00006972 del 10 de marzo de 2023, expedido por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, se indicó que el engorde de las aves tiene un ciclo de 36 a 38 días y que a pesar que la Granja Avícola tiene un buen manejo, el propietario debe realizar actividades tendientes a disminuir los olores y, con ello, las molestias ocasionadas a los vecinos. 18.3.

Posterior a hacer un recuento probatorio, adujo que las actividades de la Granja Avícola Santa Lucía sí están generando vulneración al medio ambiente, comprobado mediante el informe presentado por la misma empresa en el que indicó: “[…] [e]s importante tener claridad que los olores producidos en los procesos avícolas son inherentes a la actividad que los produce, aún así, se han adoptado medidas para reducir su emisión y mitigación con la finalidad de disminuir las posibles molestias generadas en el área de influencia de la granja, teniendo claro 26 Cfr. índice 43 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 58_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 43. 11 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para unos y otros (generador-receptor) que este nunca desaparecerá en un 100% […]”. 18.4.

Manifestó que en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas se aduce a que no se cumplió con la carga probatoria por no cumplir con los estándares establecidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en los informes técnicos; sin embargo, se debieron decretar pruebas de oficio “[…] solicitando experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al [t]ema material del debate […]” debido a que el juez popular tiene la responsabilidad de obtener los elementos de prueba necesarios y suficientes para proferir la sentencia e “[…] impulsar de manera oficiosa esta clase de procesos […]” para que cese la lesión o amenaza contra un derecho e interés colectivo. 19.

La Procuradora Quinta Judicial II para Asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales27 interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: 19.1. Adujo que los olores ofensivos generados por las actividades de la Granja Avícola Santa Lucía fueron percibidos por funcionarios y contratistas, tanto de la Corporación Autónoma Regional de Caldas como del Municipio de Manizales, al punto que la primera entidad formuló requerimientos a la Avícola y la segunda inició un proceso policivo. 19.2.

Advirtió que, si bien, para el momento de las visitas realizadas por la mencionada Corporación la Granja Avícola Santa Lucía no se encontraba incurriendo en infracción ambiental o afectación a los recursos naturales, lo cierto es que la comunidad en varias oportunidades ha solicitado que las autoridades competentes actúen frente a los olores ofensivos que perciben y que aducen que provienen de esta empresa. 19.3.

Indicó que lo reclamado por el Tribunal es que la Corporación Autónoma Regional no adelantó el trámite de recepción de quejas de olores ofensivos conforme a la Resolución 1541 de 2013, aplicable a la Granja Avícola por las actividades específicas determinadas en los artículos 5 y 6. Resalta que lo faltante en el procedimiento fue la expedición de acto administrativo mediante el cual la autoridad ambiental se pronunciara sobre la viabilidad o no de exigir a la actividad 27 Cfr. índice 45 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: Memorial__60RECURSO(.pdf) NroActua 45. 12 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la presentación de un Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos - PRIO. 19.4.

Indicó que no era necesario presentar una prueba técnica para determinar la existencia de olores en un proceso para proteger los derechos e intereses colectivos debido a que la misma se requiere frente a actividades sometidas a permisos de emisiones para establecer si el solicitante cumple los niveles de calidad del aire o de inmisión por mezclas de sustancias de olores ofensivos, que, en todo caso, está a cargo del generador y no de la comunidad afectada. 19.5.

Trajo a colación la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado28 en la cual se dispuso que “[…] la herramienta jurídica queja por olor ofensivo, no puede suponer la imposición de la carga a los ciudadanos de constituir la prueba técnica de contaminación, sea mediante el criterio estadístico o en la modalidad de desconocimiento de los niveles permisibles de calidad del aire.

Por ello, es fundamental que las autoridades ambientales, ante las informaciones relativas a olores ofensivos, defina[n] con prontitud y de conformidad con el ordenamiento, si los mismos se encuentran o no dentro de los límites permisibles […]”. 19.6. Resaltó que el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199329 dispone como función de la autoridad ambiental “[…] [e]jercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire […]”.

Y que la Corporación Autónoma Regional de Caldas no ha realizado el control y la vigilancia adecuados a quienes realizan actividades que generan olores ofensivos, a la luz de la Resolución 1541 de 2013, sin olvidar que es una obligación del titular de la actividad presentar el Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos - PRIO. 19.7.

Manifestó que la autoridad ambiental debió i) verificar el cumplimiento y efectividad de los requerimientos que realizó producto de las visitas a la Granja 28 Consejo de Estado, Sala Contenciosa Administrativa, Sección Primera. Sentencia de 14 de septiembre de 2020 proferida en el proceso NUR 660012333000201800079-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 29 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. 13 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Avícola Santa Lucía; e ii) imponer medidas preventivas o dar inicio al procedimiento sancionatorio ambiental. 19.8.

Adicionó que el Municipio de Manizales aportó concepto técnico mediante el cual señaló que las actividades de la Granja Avícola no estaban permitidas en la zona, de acuerdo a las normas urbanísticas vigentes; por lo cual debió adelantar actuación policiva, sobre todo porque tiene funciones de prevención y control de la contaminación del aire. 19.9.

Instó para que se aplique el principio de prevención de las acciones populares debido a que, aunque no se ha establecido con certeza la afectación, se debe tener en cuenta que obran pruebas en las que se evidencia que la Granja Avícola Santa Lucía produce olores y que no ha habido un manejo ambiental totalmente apropiado por parte de la Granja Avícola ni de sus residuos ni de las emisiones, al punto que la autoridad ambiental formuló varios requerimientos y el Municipio inició proceso policivo.

Actuaciones en segunda instancia 20. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Caldas profirió auto de 5 de abril de 202430 mediante el cual se concedieron, en efecto suspensivo, los recursos de apelación interpuestos por el Condominio Altos del Campestre PH y la Procuradora Quinta Judicial II para asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales contra la sentencia proferida, en primera instancia. 21.

El Despacho sustanciador, en segunda instancia, profirió auto de 28 de junio de 202431 mediante el cual admitió los recursos de apelación interpuesto por el Condominio Altos del Campestre PH y la Procuradora Quinta Judicial II para asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales contra la sentencia de 4 de marzo de 2024 proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Caldas. 22.

El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes32 manifestó impedimento en los términos del numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201133. 30 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: 3ED_63AUTOCONCEDEREFINAL(.pdf) NroActua 2. 31 Cfr. índice 4 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 9Auto que admite_AP20229501Condominio(.pdf) NroActua 4. 32 Escrito de 24 de julio de 2024. 33 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 14 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) la manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las emisiones atmosféricas y de los olores ofensivos; viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales, de los departamentos, distritos y municipios en materia ambiental; y ix) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 24. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201934, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15035 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenta contra la sentencia proferida en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 25.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. 26. En ese orden, la Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el Condominio Altos del Campestre PH y la Procuradora Quinta Judicial II para asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales en los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 4 de marzo de 2024 proferida por 34 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 35 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 15 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con los artículos 32036 y 32837 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201238, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.

Manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes 27. El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, manifestó encontrarse impedido para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito de 24 de julio de 202439, invocando para ello la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, que establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […]” (Destacado fuera de texto). 28.

El Consejero de Estado indicó que, en su concepto, se encuentra incurso en la causal prevista en el numeral 3 por cuanto: “[…] el señor José Fernando Osorio Cifuentes, quien es pariente del suscrito dentro del segundo grado de consanguinidad (hermano), se encuentra vinculado en el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, tercero interesado en el proceso de la referencia […]”. 29.

Vistos: i) los artículos 130, numerales 3.° y 4.º; y 13140, numeral 3.°, de la Ley 1437, sobre causales, el trámite de los impedimentos y causales para manifestar impedimento; y ii) 44 de la Ley 472, sobre aspectos no regulados. 36 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 37 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 38 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 39 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. 40 Adicionado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 16 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.

Asimismo, vistos: i) el artículo 35 del Código Civil41, sobre el parentesco por consanguinidad; y ii) el artículo 37 ibidem, sobre los grados de consanguinidad, que disponen lo siguiente: “[…] Artículo 35. Parentesco de consanguinidad. Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre […]”.

“[…] Artículo 37. Grados de consanguinidad. Los grados de consanguinidad entre dos personas se cuentan por el número de generaciones. Así, el nieto está en segundo grado de consanguinidad con el abuelo, y dos primos hermanos en cuarto grado de consanguinidad entre sí […]”. 31. Atendiendo a que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 32.

La Corte Constitucional42 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. 33.

De conformidad con los argumentos expuestos por el doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en el caso sub examine, y teniendo en cuenta la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la ley 1437, la Sala considera lo siguiente: 34. Se debe establecer si el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, al cual se encuentra vinculado el pariente del Consejero de Estado, corresponde al nivel directivo, asesor o ejecutivo en esa entidad. 35.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 8 de agosto de 2023, proferida en el proceso identificado con el número único de radicación 110010315000202300871-0043, consideró que, en el caso de los Procuradores Judiciales II, debe acudirse a un criterio funcional y que, de conformidad con el artículo 4 del Decreto 264 de 2000, se establece que son cargos directivos aquellos que actúen en representación del Procurador General de 41 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 42 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa. 43 Consejera Ponente, doctora Marta Nubia Velásquez Rico. 17 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Nación, por lo que según lo señalado en los artículos 277 y 280 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000 cumplen esta función. En dicha providencia se consideró lo siguiente: “[…] En cuanto a la ubicación del empleo de procurador judicial II en la estructura de la Procuraduría General de la Nación, se tiene que el Decreto 264 de 2000, en su artículo 7, se refiere a la nomenclatura de los empleos de la entidad y señala que los procuradores judiciales II se encuentran en el nivel profesional, asignándoles el código 3PJ y el grado EC.

No obstante lo anterior, en claro desarrollo de un criterio funcional, en el artículo 4 del mencionado Decreto 264 de 2000 se establece que son cargos del nivel directivo aquellos empleos que tienen funciones de dirección, definición de políticas y de representación del Procurador General. En el numeral 10 de ese artículo señala como funciones generales de los empleos de ese nivel: “10.

Intervenir como agentes del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley”, lo que resulta congruente con lo prescrito en los artículos 277-7 y 280 de la Carta Política, en tanto los procuradores judiciales II tienen la condición de agentes del Ministerio Público que, entre otras, ejercen funciones de intervención judicial en representación del Procurador General de la Nación, lo que igualmente se ve refrendado en el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000, de manera que la simple ubicación formal del mencionado artículo 7 del Decreto 264 de 2000 no puede tenerse en consideración para los efectos de esta decisión […]” (Destacado fuera de texto). 36.

Atendiendo a que, en el presente caso, el pariente, en segundo grado de consanguinidad, del Consejero de Estado, doctor German Eduardo Osorio Cifuentes, se encuentra nombrado en una entidad que figura como tercero interesado, en el cargo de procurador judicial II, el cual, desde una perspectiva material y funcional, corresponde al nivel directivo, la Sala considera que, en este caso, se configura la causal de impedimento invocada. 37.

En consecuencia, teniendo en cuenta que en este caso se configura la causal de impedimento prevista en el numerales 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, conforme se indicó supra, se separará del conocimiento de este proceso al Consejero de Estado impedido, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Problemas jurídicos 38.

Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, determinar: 38.1. Si se encuentra probada o no la vulneración o amenaza del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, en relación con la presunta generación de olores ofensivos derivados de la actividad productiva de la Granja Avícola Santa Lucía ubicada en el sector El Rosario en el Municipio de Manizales. 18 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.2.

Si era necesario o no que la Corporación Autónoma Regional de Caldas de cabal cumplimiento al procedimiento establecido en la Resolución núm. 1541 de 2013 con miras a expedir el acto administrativo posterior a las visitas a la Granja Avícola, con el objeto de encontrar una solución a la problemática expuesta, relativa a la generación de olores ofensivos. 39.

En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia de 4 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 40. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 41.

El legislador, en desarrollo de esta norma constitucional, expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 42.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 43. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 44.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, 19 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”44. 45.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 46.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular 47.

Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia de la acción popular, que establece “[…] La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 250002327000200190479-01(AP). 20 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante […]”. 48. La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia45, ha considerado que el juez de la acción popular deberá adoptar “[…] las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional […]”. 49.

A su vez, ha señalado que “[…] en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos […]46”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo al goce a un ambiente sano 50.

Vistos los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 de la Constitución Política, relacionados con el derecho al goce de un ambiente sano. Considerando que la Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica que cuenta con más de treinta disposiciones constitucionales que desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos anteriormente citados que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de 45 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 18 de marzo de 2014, radicado número 25000-23-27-000-2001-90479- 01(AP).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 21 de agosto de 2020, radicado número 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 15 de mayo de 2014, radicado número 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 46 Ibidem. 21 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estos fines; y, iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como, de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 51.

El medio ambiente es entendido como un bien jurídico superior que se analiza desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas, ii) un servicio público y, iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades, al igual que, a los particulares, en aras de su protección; adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 52.

El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197347 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197448, cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen –en su orden– que: i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos; además, regula la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva, así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservación del medio ambiente. 53.

De forma más reciente, la Ley 99 prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, promueve la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. 47 “[…] Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones […]”. 48 “[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente […]”. 22 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.

A su vez, la Corte Constitucional49 ha destacado la importancia del ambiente sano como derecho colectivo, "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de las emisiones atmosféricas y de los olores ofensivos 55. Vistos: i) el artículo 2.º de la Constitución Política, sobre los fines esenciales del Estado, especialmente el relativo a servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes previstos en la Constitución50; ii) los artículos 8.º y 73 del Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197451, sobre la contaminación del aire como factor que deteriora el medio ambiente y, sobre la obligación de mantener la atmósfera en condiciones que no causen molestias o daños, o interfieran en el desarrollo normal de la vida humana, animal o vegetal y de los recursos naturales renovables; y iii) el artículo 5.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, sobre las funciones del Ministerio del Medio Ambiente, especialmente los numerales 11 y 25, sobre la función de dictar regulaciones de carácter general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones atmosféricas, en todo el territorio nacional, y establecer los límites máximos permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente y los recursos naturales renovables, respectivamente. 49 Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.

Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 50 El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]”.

Igualmente, se estableció que “[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. De la misma forma, la Constitución resalta que “[…] [e]l ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades […], [por consiguiente] [t]oda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes […], [r]espetar los derechos ajenos y no abusar de los propios […] [y] [p]roteger los recursos […] naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano […]. 51 “[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente […]”. 23 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.

Vistos los siguientes artículos del Decreto 1076 de 26 de mayo de 201552: i) el artículo 2.2.5.1.1.1, sobre el objeto del Reglamento de Protección y Control de la Calidad del Aire, especialmente, en lo relacionado con la fijación de normas básicas sobre la emisión de olores ofensivos; ii) el artículo 2.2.5.1.1.2. que define la sustancia de olor ofensivo como “[…] aquella que por sus propiedades organolépticas, composición y tiempo de exposición puede causar olores desagradables […]”; iii) el artículo 2.2.5.1.3.4. que prohíbe el funcionamiento de establecimientos generadores de olores ofensivos en zonas residenciales y asigna, entre otros, a las Autoridades Ambientales competentes y, en especial, a los Municipios determinar las reglas y condiciones de aplicación de las prohibiciones y restricciones al funcionamiento, en zonas habitadas y áreas urbanas, de instalaciones y establecimientos industriales y comerciales generadores de olores ofensivos; y iv) el artículo 2.2.5.1.7.2., especialmente el literal m y el parágrafo 1.º, sobre el requisito de permiso de emisión atmosférica para las actividades generadoras de olores ofensivos y la competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para establecer los factores a partir de los cuales se requiere el precitado permiso, teniendo en consideración, entre otros criterios, el riesgo para la salud humana y el riesgo ambiental inherente. 57.

Vistas las Resoluciones núms: i) 909 de 5 de junio de 200853; sobre estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas; ii) 1541 de 12 de noviembre de 201354, sobre las reglas para la recepción de quejas, los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión y la evaluación de las emisiones de olores ofensivos; iii) 2087 de 16 de diciembre de 201455, sobre el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos; y iv) 2254 de 1.º de noviembre de 201756, que establece la norma de calidad del aire o nivel de inmisión y adopta disposiciones para la gestión del recurso aire en el territorio nacional, expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 58.

La Resolución 1541 de 201357 define el olor ofensivo como aquel “generado por sustancias o actividades industriales, comerciales o de servicio, que produce 52 “[…] Por medio del cual se expide el decreto único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible […]”. 53 “[…] Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones […]”. 54 “[…] Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones […]”. 55 “[…] Por la cual se adopta el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos […]”. 56 “[…] Por la cual se adopta la norma de calidad del aire ambiente y se dictan otras disposiciones […]”. 57 “[…] Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión [y] el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos […]”. 24 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fastidio, aunque no cause daño a la salud humana”.

La misma norma detalla las etapas del procedimiento administrativo de evaluación de tales olores, así: “[…] Artículo 4. Recepción de quejas. Para la recepción de quejas por olores ofensivos, se aplicará el siguiente procedimiento: 1. Una vez radicada la queja, la autoridad ambiental competente contará con treinta (30) días hábiles para la evaluación de la misma y dentro del mismo término podrá practicar una visita a la actividad. 2.

Vencido el plazo anterior, la autoridad ambiental competente contará con treinta (30) días calendario para expedir el acto administrativo mediante el cual se pronunciará sobre la viabilidad o no de exigir a la actividad la presentación de un plan para la reducción del impacto por olores ofensivos (PRIO). 3. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la firmeza del acto administrativo, el titular de la actividad deberá presentar un plan para la reducción del impacto por olores ofensivos, (PRIO), de conformidad con lo establecido en el capítulo V de la presente resolución. Parágrafo 1.

Para la evaluación de la queja, la autoridad ambiental competente seguirá el procedimiento establecido en el protocolo para el monitoreo, control y vigilancia de olores ofensivos […]”. 59. El protocolo para el monitoreo, control y vigilancia de olores ofensivos, aprobado mediante Resolución 2087 de 2014, en su capítulo introductorio, explica que la Resolución 1541 de 2013 debe aplicarse siguiendo esta secuencia: “[…] 1) presentación de la queja como indicador de la existencia de una presunta problemática; 2) evaluación de la queja a través de encuestas estandarizadas desarrolladas en la Norma Técnica Colombiana NTC 6012-1 “Efectos y evaluación de los olores.

Evaluación sicométrica de las molestias por olores. Cuestionarios”; 3) requerimiento del plan para la reducción del impacto por olores ofensivos por la autoridad ambiental competente, a la actividad generadora; 4) implementación del plan, evaluación y seguimiento permanente por parte de la autoridad ambiental competente y 5) Medición en caso de incumplimiento del Plan para la reducción del impacto por olores ofensivos […]”. 60.

En materia de contaminación ambiental por olores ofensivos, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 13 de junio de 201958, reiterada entre otras59, en la sentencia de 25 de agosto de 202360, ha venido aplicando 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de junio de 2019, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 68012333000201500962-01. 59 Entre otras, en las sentencias: Consejo de Estado, Sección Primera, 14 de septiembre de 2020, proferida en el expediente con número único de radicación 66001-23-33-000-2018-00079-01(AP) y sentencia de 13 de diciembre de 2023, proferida en el expediente con número único de radicación 68001233300020170144901, ambos, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de agosto de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 660012333000201900551-01. 25 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterios hermenéuticos al momento de aplicar las Resoluciones números 1541 de 2013 y 2087 de 2014, en los términos que se trascriben a continuación. “[…] [L]a Resolución 1541 de 2013, ‘por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión [y] el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos’, al igual que otras regulaciones indicadas en la sección X.7., define olor ofensivo como “el olor generado por sustancias o actividades industriales, comerciales o de servicio, que produce fastidio, aunque no cause daño a la salud humana”.

Resulta evidente que una interpretación literal y aislada de lo que la ley define como un olor ofensivo, no necesariamente conduce a verificar la vulneración de un derecho colectivo. Por el contrario, la idea de concederle prioridad, sin más, a las sensaciones de ‘fastidio’, ‘molestia’ o ‘incomodidad’ generadas en un grupo de personas con ocasión del ejercicio de un derecho ajeno, sí entraña el peligro de adoptar medidas desproporcionadas en relación con la garantía de otros bienes jurídicos que también son importantes para el ordenamiento jurídico.

Así pues, a efectos de que el operador jurídico pueda constatar la perturbación de derechos colectivos por cuenta la emisión de sustancias constitutivas de olores ofensivos, la ley propuso dos normas o estándares de evaluación y emisión61 de ese tipo de olores. El primero de ellos consiste en la fijación de umbrales de tolerancia62 establecidos mediante pruebas estadísticas.

Y el segundo refiere a los niveles permisibles de calidad del aire. Valga precisar que este segundo criterio presta utilidad como parámetro de evaluación, tanto para los niveles de inmisión63 de sustancias y mezclas de sustancias de olores ofensivos64, como para las modelaciones de las mediciones directas de emisiones65. En conclusión, olor ofensivo no es solamente aquel que produce fastidio, sino el que, además, violenta las normas o estándares de evaluación y emisión correspondientes.

En este evento las autoridades y los particulares están avocados a adoptar las medidas necesarias para salvaguardar el recurso aire. Empero, la Sala aclara que esta tesis no es obstáculo para que tanto autoridades como particulares desplieguen las acciones adecuadas en caso de que se demuestre que los olores ofensivos representan una amenaza cierta contra la salud o la vida humana, animal o vegetal, los recursos naturales renovables, el patrimonio natural o la diversidad biológica.

La tesis anteriormente expuesta tampoco significa que se le esté dando prioridad al desarrollo por sobre la protección y conservación de la biodiversidad. Como se advirtió en el capítulo X.5., debe haber un equilibrio entre desarrollo y conservación, por ello la ley ha fijado unas normas o estándares, a partir de los cuales se puede determinar cuándo un olor ofensivo se torna insostenible por el uso irracional del recurso natural renovable – aire.

En efecto, una interpretación sistemática de la regulación de contaminación atmosférica por olores ofensivos conlleva a concluir que los olores ofensivos no se acreditan con meras manifestaciones de ‘fastidio’ realizadas por un colectivo de personas, toda vez que, en aras del respeto por el ejercicio de los derechos ajenos – 61 “Emisión. Es la descarga de una sustancia o elemento al aire, en estado sólido, líquido o gaseoso, o en alguna combinación de estos, provenientes de una fuente fija o móvil”. 62 “Umbral de tolerancia. Para efectos de la presente resolución, el umbral de tolerancia es el nivel permisible de calidad del aire o de inmisión de mezclas de sustancias de olores ofensivos”. 63 “Inmisión. Transferencia de contaminantes de la atmósfera a un “receptor”.

Se entiende por inmisión a la acción opuesta a la emisión. Aire inmiscible es el aire respirable a nivel de la troposfera. Límite de inmisión. Para efectos de la aplicación de la presente resolución, corresponde al valor de inmisión que se deberá alcanzar en las zonas residenciales del área de afectación como consecuencia de la emisión generada por la actividad generadora de olores ofensivos”. 64 “Sustancia de olor ofensivo.

Es aquella que por sus propiedades organolépticas, composición y tiempo de exposición puede causar olores desagradables”. 65 Decreto 948 de 1995, artículos 5.º y 16. Resolución 1541 de 2013, artículos 1.º, 7.º y 16. 26 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en este caso, el de libertad de empresa- dicho concepto: olor ofensivo – fastidio, requiere ser demostrado mediante alguno de los estándares de carácter objetivo establecidos por la ley.

XI.3.2. La Resolución 2087 de 2014, por la cual se ‘adopta a nivel nacional el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos […]’, en su capítulo introductorio, indica que: ‘La aplicación de la Resolución 1541 de 2013 se realizará con base en la siguiente secuencia: 1) presentación de la queja como indicador de la existencia de una presunta problemática; 2) evaluación de la queja a través de encuestas estandarizadas desarrolladas en la Norma Técnica Colombiana NTC 6012-1 “Efectos y evaluación de los olores.

Evaluación sicométrica de las molestias por olores. Cuestionarios”; 3) requerimiento del plan para la reducción del impacto por olores ofensivos por la autoridad ambiental competente, a la actividad generadora; 4) implementación del plan, evaluación y seguimiento permanente por parte de la autoridad ambiental competente y 5) Medición en caso de incumplimiento del Plan para la reducción del impacto por olores ofensivos. […]”. [Subraya la Sala].

La Sala destaca que la aplicación excesivamente rigurosa de este instrumento normativo puede conllevar a que el derecho sustancial sea puesto en detrimento, so pretexto de la observancia de las reglas de carácter adjetivo. Sin duda, este proceder ha sido proscrito por el ordenamiento jurídico colombiano66. Con base en esta premisa, se proponen los siguientes criterios hermenéuticos para tener en cuenta a la hora de aplicar las resoluciones 1541 de 2013 y 2087 de 2014.

En primer lugar, es de anotar que las quejas por olores ofensivos no constituyen un parámetro objetivo de evaluación y emisión de ese tipo de olores, toda vez que las mismas corresponderían a la pura percepción sensorial puesta de manifiesto por cualquier ciudadano. Como pudo observarse en el acápite X.7., la queja por olores ofensivos está diseñada para que la autoridad ambiental la analice y, si hay lugar, disponga de sus poderes jurídicos en aras de verificar, técnicamente: los umbrales de tolerancia frente a olores ofensivos mediante el criterio estadístico; y/o los niveles permisibles de calidad del aire, mediante las evaluaciones de inmisión y/o de emisión de sustancias constitutivas de olores ofensivos.

Todo esto, se reitera, con el fin último de garantizar el debido ejercicio de los derechos de la colectividad. En la búsqueda del amparo de sus derechos, es muy probable que la colectividad se encuentre en una posición de desventaja en atención a las eventuales dificultades que le significaría valerse de los elementos técnicos requeridos por la ley para efectos de demostrar que su ‘fastidio’, ‘molestia’ o ‘incomodidad’ se traduce, objetivamente, en el desconocimiento de alguna de las normas o estándares de olores ofensivos.

De allí que la Sala destaque que la herramienta jurídica queja por olor ofensivo, no puede suponer la imposición de la carga a los ciudadanos de constituir la prueba técnica de contaminación, sea mediante el criterio estadístico o en la modalidad de desconocimiento de los niveles permisibles de calidad del aire. Por ello, es fundamental que las autoridades ambientales, ante las informaciones relativas a olores ofensivos, defina con prontitud y de conformidad con el ordenamiento, si los mismos se encuentran o no dentro de los límites permisibles. 66 Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 228. 27 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En conclusión, la queja se constituye como el llamado de atención pronunciado por los ciudadanos con el fin de que la autoridad ambiental determine si las normas o estándares de evaluación y emisión de olores ofensivos están siendo o no desconocidos y, en consecuencia, precise si los derechos colectivos están siendo o no vulnerados.

El estado de indeterminación o incertidumbre acerca de la magnitud de los olores ofensivos percibidos por la comunidad, propiciado por la autoridad ambiental so pretexto del cumplimiento litúrgico de la Resolución 2087 de 2014, sin duda lleva implícito la posibilidad de perturbación de, entre otros, el derecho a gozar de un ambiente sano. En ese caso, la acción popular se torna procedente en su modalidad de daño contingente, es decir que, ante aquella afectación respecto de la cual no se tiene certeza de su acaecimiento pasado o futuro, en relación con un hecho potencialmente perjudicial, es deber del juez de la acción popular adoptar las medidas adecuadas para eliminar el riesgo al que estarían sometidos los derechos colectivos (finalidad preventiva -apartado X.2.-)67.

En segundo lugar, la encuesta estandarizada no puede ser considerada como un presupuesto para convalidar las quejas por olores ofensivos, toda vez que, como se ha venido sosteniendo, el mismo Decreto 948 de 1995 dispuso que dicho instituto es un criterio objetivo para constatar el desconocimiento de las normas o estándares de evaluación y emisión de olores ofensivos. […] Finalmente, debe destacarse que la aplicación de las medidas contempladas en la Resolución 1541 de 2013 o cualquiera otra, tampoco puede estar condicionada al nivel de abstracción referido en la Resolución 2087 de 2014.

Es deber de la autoridad ambiental analizar el caso concreto de contaminación atmosférica por olores ofensivos, y de acuerdo a los niveles de afectación que arroje la encuesta o la evaluación, adoptar todas las medidas (ordenación del PRIO o su modificación, evaluación de niveles permisibles de calidad del aire u otras), en simultánea o en el orden y los tiempos que se considere más adecuado, para efectos de conjurar la situación de perturbación de derechos por olores ofensivos […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales, los departamentos, distritos y municipios en materia ambiental 61. La Constitución de 1991 atribuyó al legislador la función de reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía, las cuales se conciben como organismos administrativos que forman parte de la estructura estatal “dentro de un régimen de autonomía”, con identidad propia, autonomía e independencia. 62.

Así, la Ley 99 creó el Sistema Nacional Ambiental SINA, como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que 67 Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14. La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). 28 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales68.

El parágrafo del artículo 4.° de la Ley 99 establece que la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental es el siguiente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o municipios. 63. Por un lado, el artículo 23 de esta ley define las Corporaciones Autónomas Regionales como "[…] entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica […]” con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, “[…] encargadas de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente […]”. 64.

Y, por el otro, el artículo 30 de la misma norma en cita, establece lo concerniente a su objeto, al respecto, determina que éste se circunscribe a la “[…] ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]”. 65.

Ahora, en lo que atañe a sus funciones, el artículo 31 de la Ley 99 establece, entre otras, que a las Corporaciones Autónomas Regionales les corresponde “[…] [e]jercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente […]”, así como: “[…] 4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; […] 9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio 68 Artículo 4.° de la Ley 99. 29 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiente.

Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; […] 12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos.

Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos; […] 20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables […]” (Destacado fuera de texto). 66.

El parágrafo 4.° del artículo 31 prevé que las Corporaciones Autónomas Regionales deben realizar sus tareas “[…] en estrecha coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que éstas hayan asignado responsabilidades de su competencia […]”. (Destacado fuera del texto original) 67. El artículo 66 de la Ley 99 determina que los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. A su vez les asignó la responsabilidad de “[…] efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación […]”. 68.

En cuanto a los departamentos, el artículo 64 de la Ley 99, define las funciones que les compete en materia ambiental, entre las cuales se encuentran: “[…] 3) Dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a las Corporaciones Autónomas Regionales, a los municipios y a las demás entidades territoriales que se creen en el ámbito departamental, en la ejecución de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; 4) Ejercer en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho a un ambiente sano; […] 30 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7) Coordinar y dirigir con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables […]”. 69.

Por último, los municipios y distritos de conformidad con el artículo 65 de la Ley 99 tienen las siguientes funciones en materia ambiental: “[…] 5) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; […] 6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; 7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo […]”.

Análisis del caso concreto 70. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine. 71. El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda, luego de considerar que no se probó de forma suficiente la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos; asimismo, señaló que la Corporación Autónoma Regional de Caldas desconoció el procedimiento establecido en materia de olores ofensivos, consistente en expedir un acto administrativo mediante el cual se pronunciaría sobre la viabilidad o no de exigir a la actividad la presentación de un Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos en el sector El Rosario del Municipio de Manizales, de conformidad con sus competencias. 72.

Contra esta decisión, la parte demandante y la Procuradora Quinta Judicial II para Asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales interpusieron recursos de apelación que fundamentaron en que las pruebas aportadas son suficientes para dilucidar la existencia de olores ofensivos en los predios colindantes a la Granja 31 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Avícola Santa Lucía y en que, si así se consideraba necesario, se podía acudir al decreto de pruebas de oficio. 73.

Ahora bien, la Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine, las partes, son las siguientes69: 73.1. Mapa de ubicación de los predios, capturado en la celebración de la audiencia de pruebas70 de 25 de abril de 2024. 73.2. Copia del Plan Parcial El Rosario, aprobado mediante el Decreto 469 de 5 de julio de 201771, en el cual se señaló que “[…] [e]n el mismo POT se determina que el plan parcial que desarrolle el suelo de expansión delimitado en el sector de El Rosario, debe potenciar el desarrollo de actividades comerciales, de servicios, institucionales e industriales compatibles con vivienda, pero con la vivienda como el uso principal [ ]”.

Allí se destaca que en los documentos allegados no hay claridad sobre quienes fueron los promotores del Plan, así como tampoco se allegó prueba sobre la socialización del plan. En el documento final del Plan Parcial72 se encuentra la Granja Avícola como parte de los “predios participantes”, en la unidad de gestión urbanística 8, con reparto de cargas y beneficios, sin prever el uso agroindustrial. 73.3.

Copia de la Resolución 00016046 de 9 de octubre de 201973, expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario, mediante la cual se certificó la granja Santa Lucía como Granja Avícola Biosegura de Engorde. 73.4. Copia de Oficio 2021-IE-00033369 de 27 de diciembre de 202174, expedido por la Corporación Autónoma Regional de Caldas en atención al requisito previo de procedibilidad para la presentación de esta acción popular, en el cual se relacionan las visitas realizadas los días 7 de julio y 10 de septiembre de 2021, señalando que en la primera visita se hizo recorrido por el Condominio y no se evidenciaron olores ofensivos; sin embargo, el vigilante afirmó que esporádicamente se perciben.

Igualmente, se visitó la Granja Avícola en donde ya 69 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Radicación: 170012333000202200095-00. Archivos digitalizados en la anotación denominada: EXPEDIENTE DIGITAL. 70 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: 43ED_40ACTAAUDIENCIAPRUEB(.pdf) NroActua 41. 71 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 47ED_44RESPUESTAREQUERIMI(.pdf) NroActua 41. 72 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 47ED_44RESPUESTAREQUERIMI(.pdf) NroActua 41. Carpeta: A_DTS FORMULAC _PPROSARIO_VERSION 5_VOL I _GENERAL_DIC 28_2016_ FINAL.pdf p. 12, 22, 38 73 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 11ED_08ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41. Página 23-25. 74 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 9ED_06ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41. Páginas 67-69. 32 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co habían finalizado el ciclo de producción y acababan de hacer la sanitización; por lo tanto, no percibieron olores ofensivos. 73.5.

En el mismo documento se indicó que la visita realizada el 10 de septiembre correspondía a una visita de seguimiento y control, allí se recorrió la Granja Avícola evidenciando los 12 galpones con aves en proceso de producción, de la bodega de almacenamiento de la gallinaza sanitizada y de la caseta de compost de mortalidad provenían olores ofensivos que pueden llegar hasta el Condominio.

Finalmente se afirmó que todas las peticiones relacionadas con esta situación, allegadas a la Corporación Autónoma de Caldas, han sido atendidas oportunamente; sin embargo, estas actividades son llevadas a cabo en zona rural del Municipio de Manizales, la cual no cuenta con restricciones en cuanto a uso del suelo. 73.6. Copia de Informe Técnico 500-725 realizado el 12 de julio de 202175, por la Subdirección de Evaluación y Seguimiento Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, mediante el cual informó que, al estar en una cota más baja, los olores generados por la Granja Avícola llegan con mayor facilidad al Condominio.

Igualmente señaló lo siguiente: “[…] la capacidad instalada de producción de la avícola es de 108000 gallinas de levante, distribuidas en 12 galpones, el proceso productivo de estas aves dura 45 días, tiempo después del cual obtienen alrededor de 103000 aves teniendo en cuenta el porcentaje de mortalidad que es de alrededor del 4% acumulado en todo el proceso productivo.

Al momento de realizar la visita no se tenían aves en los galpones, ya que a finales del mes de junio se finalizó el levante de las aves y se realizó el retiro de las mismas […] actividad que se infiere generó los olores que percibieron los habitantes del condominio Altos del Campestre. Fotografía 2. Galpones ubicados en avícola Santa Luc[í]a, sin aves dentro de ellos por finalización de proceso productivo. 75 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 9ED_06ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41. Páginas 59-62. 33 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tomada por: Edwin Andrés Gil Fernández. Fecha: 7 de julio de 2021.

Desde la administración de la avícola, se informó que al final de cada ciclo productivo se realiza el lavado de los galpones, la sanitización de la gallinaza durante cuatro (4) días y el empaque de la misma, igualmente, se informó que desde el día 23 de junio hasta el 3 de julio de 2021 se realizó este procedimiento, fechas que coinciden con el inicio de la afectación generada por olores y la percepción de los mismos por parte de los habitantes del conjunto Altos del Campestre.

En la avícola se generan alrededor de 92000 kg de gallinaza cada 45 días los cuales son empacados en costales de 40 a 42 kg de peso, produciendo alrededor de 2300 bultos de este material. Igualmente[,] el compost es producido a partir de la mortalidad de las gallinas, diariamente son sacadas las gallinas que fallecen y son conducidas a las casetas de mortalidad.

Se tienen instaladas un total de diez (10) casetas (fotografía 3) de mortalidad, se lleva a cabo el volteo de este material cada dos (2) meses y a los cuatro (4) meses se realiza el empaque del compost, es importante anotar que en el momento de realizar la visita no se percibieron olores ofensivos provenientes de estas casetas de mortalidad, así como tampoco se percibieron olores ofensivos provenientes de los galpones pues en estas estructuras no habían gallinas y la gallinaza era poca; cabe mencionar que en la etapa del proceso productivo se pueden generar olores ofensivos que pueden llegarse a percibir en los alrededores, específicamente en el condominio Altos del Campestre.

Fotografía 3. Casetas de compostaje para mortalidad generada en avícola Santa Luc[í]a. Tomada por: Edwin Andrés Gil Fernández. Fecha: 7 de julio de 2021. Para el control de moscas se usan los compuestos cipermetrina y ajita, en el momento de la visita se observó poca presencia, casi nula de moscas en los galpones y alrededor de estos. Para el control de olores provenientes de los galpones y producidos por la gallinaza contenida en estos, al agua de bebida para las gallinas se le aplica el compuesto Bioliquid, esto permite que la gallinaza no genere tantos olores, para esto se mezclan 100 ml de Bioliquid en un tanque de 1000 litros de agua.

Igualmente, una vez por semana se realiza la aspersión de Bioliquid en el suelo de los galpones, para esto se mezclan 300 ml de Bioliquid en un tanque de 20 litros de agua. La generación de residuos peligrosos en la avícola se produce por el uso de plaguicidas y fungicidas que son usados en las afueras de los galpones, igualmente, 34 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se producen residuos de medicamentos usados y envases y empaques de los mismos, no se generan residuos cortopunzantes puesto que el proceso de vacunación a las aves se realiza por medio del agua que toman estas; los residuos peligrosos son gestionados con el gestor Asevical. 4.

RECOMENDACIONES. Si bien, durante la visita no se encontraron los galpones ocupados con animales, por ende, no se percibieron olores ofensivos generados por la actividad y que puedan llegar a alcanzar los exteriores del predio, teniendo en cuenta que la actividad avícola es desarrollada a gran escala, el proceso es susceptible de generar olores ofensivos asociados con la limpieza de galpones, retiro de animales y recolección, transporte, almacenamiento y procesamiento de pollinaza, por lo tanto se recomienda como buenas prácticas ambientales, lo siguiente: • Control de variables ambientales (humedad, dirección y velocidad del viento) al retirar animales y hacer limpieza de galpones. • Estabilización del material orgánico para evitar la libre descomposición de estos y por ende olores ofensivos. • Manejo adecuado del compostaje de mortalidad. • Continuar con la disposición adecuada de los residuos peligrosos generados en el establecimiento […]”. 73.7.

Copia de Oficio 2021-IE-00017905 de 21 de julio de 202176, expedido por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, mediante el cual informó que en visita realizada el 7 de julio de 2021 no se evidenciaron aves en los galpones por la finalización del “[…] proceso productivo de levante de gallinas, el retiro de las mismas, el lavado de galpones, la sanitización de la gallinaza y el empaque de esta, actividades que se infiere generaron los olores percibidos por los habitantes del condominio. […] Teniendo en cuenta que la actividad avícola es desarrollada a gran escala, el proceso es susceptible de generar olores ofensivos inherentes a la actividad […]”. 73.8.

Copia del formato de visita a predios pecuarios de 6 de agosto de 202177, diligenciado por el Instituto Colombiano Agropecuario, en el cual se indicó que la visita atiende a una denuncia por olores y se revisaron i) registros de mortalidad de aves; ii) las zonas de compost con carcazas expuestas y problemas en mallas; iii) infraestructura de galpones en lo que se encontraron puertas abiertas, techo y sobretecho con cobertura incompleta y mallas mal ancladas en el galpón con aves silvestres en el interior; y iv) control de roedores también se evidenció presencia de heces en bodega de alimento del galpón. 76 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 6ED_DEMANDA5EXPEDIENTEDI(.pdf) NroActua 2. Página 78. 77 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 11ED_08ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41. Páginas 27-30. 35 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.9.

Copia de Oficio ICA182121000053 de 9 de agosto de 202178, expedido por el Instituto Colombiano Agropecuario en respuesta a solicitud del accionante, mediante el cual señaló que en visita de 6 de agosto evidenciaron el cumplimiento de la normativa vigente con relación a sus competencias, así como ausencia de enfermedades y olores diferentes a los propios de la actividad. 73.10.

Copia de Oficio 2021-IE-00025571 de 5 de octubre de 202179, mediante el cual la Corporación Autónoma Regional de Caldas resolvió la petición remitida por el Instituto Colombiano Agropecuario en los siguientes términos: 73.10.1. La entidad indicó que, en la visita de 10 de septiembre de 2021, se encontraban 12 galpones con aproximadamente 100.000 aves señalando que cuando el pollo ingresa de tamaño pequeño se pone en gallinaza totalmente limpia y a medida que aumenta de tamaño se traslada a otros galpones con gallinaza sanitizada reutilizada. 73.10.2.

Asimismo, manifestó que en el galpón contaban con ventilación; sin embargo, al continuar el recorrido e ingresar a la caseta de compost de mortalidad y al área de almacenamiento de la gallinaza sanitizada se percibieron olores fuertes asociados a la descomposición de la materia orgánica. Por ello se concluyó que “[…] la posible generación de olores ofensivos se puede atribuir en parte aumento de la temperatura en los galpones de aves, toda vez que como se tiene un proceso de recirculación y reúso de la gallinaza sanitizada […]”; por lo cual, le solicitaron a la Granja que, en treinta (30) días, asumiera una serie de recomendaciones como incrementar la cantidad de árboles para hacer una cerca rompevientos minimizando la proliferación de olores, mantener monitoreo en los rangos de temperatura en la operación de los galpones y evaluar la pertinencia de reducir la recirculación o reutilización de la gallinaza sanitizada. 73.11.

Copia del Oficio de 17 de enero de 202280, expedido por la Granja Avícola Santa Lucía, mediante el cual dio respuesta dirigido al accionante informando que los olores percibidos son inherentes a su actividad comercial y es imposible reducirlos en su totalidad; sin embargo, para disminuirlos al máximo se implementan medidas como el uso de “Bioliquid” suministrado a las aves en el agua del bebedero a partir del día 28 y en aspersión tanto en la cama como en el área de compostaje. 78 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 6ED_DEMANDA5EXPEDIENTEDI(.pdf) NroActua 2. Páginas 45-46. 79 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: 6ED_DEMANDA5EXPEDIENTEDI(.pdf) NroActua 2. Páginas 42-43. 80 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: 6ED_DEMANDA5EXPEDIENTEDI(.pdf) NroActua 2.

Páginas 19-23. 36 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.11.1. En el mismo documento señaló que, los olores ofensivos percibidos en la Granja estaban asociados a la descomposición de la materia orgánica se realizan labores de volteo en la caseta de mortalidad principalmente los días lunes.

Asimismo, señaló que la Corporación Autónoma Regional de Caldas no hizo pronunciamiento sobre alguna sobrepoblación de moscas, más bien, en aras de garantizar un ambiente sano y no vulnerar derechos colectivos, mediante Oficio de 11 de octubre de 2021, le comunicaron a la autoridad ambiental la realización de diversas conductas obedeciendo sus recomendaciones en el sentido de sembrar barreras rompevientos adicionales, usar “Bioliquid” en los bebederos, usar amoniaco, poner filtros en los vertimientos, adicionar 4.000 litros al sistema de vertimientos de aguas residuales domésticas generadas y construir un humedal artificial como entrega final del afluente. 73.12.

Copia del Oficio ICA18222000007 de 24 de enero de 202281, expedido por el Instituto Colombiano Agropecuario, mediante el cual informó que en la visita había encontrado falencias en los procesos de la empresa y falta de cumplimiento en alguna normativa establecida para las granjas avícolas bioseguras de engorde; sin embargo, no se percibieron olores diferentes a los propios del proceso productivo y en el momento de la visita se encontraba en proceso de alistamiento.

Finalmente afirmó que lo relacionado con olores y moscas excede sus competencias y traslada la petición a la Corporación Autónoma Regional de Caldas; sin embargo, frente a la falta de cumplimiento en algunos elementos sanitarios del proceso la entidad daría inicio a las actuaciones pertinentes. 73.13. Copia del auto de formulación de cargos núm. 57 de 11 de febrero de 202282, expedido por la Gerencia Seccional Caldas del Instituto Colombiano Agropecuario, mediante el cual se inició actuación administrativa contra “[…] OPERADORA AVÍCOLA COLOMBIA S.A.S. […] en calidad de responsable sanitario de la Granja Comercial SANTA LUCÍA, ubicada en la vereda El Rosario/Sebastopol del Municipio de Manizales – Caldas […]” debido a que, de conformidad con la “[…] [l]ista de chequeo [f]orma 3-049 IVC Granja Avícola Biosegura del 24 de enero de 2022 […]” no cumple con el numeral 10.1.5 del artículo 10 de la Resolución 3652 de 2014 que consiste en “[…] [m]antener las condiciones que dieron lugar al otorgamiento del Certificado de Granja Avícola Biosegura de engorde […]”. 81 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 6ED_DEMANDA5EXPEDIENTEDI(.pdf) NroActua 2. Páginas 24-25. 82 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 11ED_08ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41. Páginas 47-50. 37 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.14.

Copia del formato de visita a predios pecuarios de 16 de marzo de 202283, diligenciado por el Instituto Colombiano Agropecuario, en el cual se registró que la visita surge por ser un “[…] Predio de Alto Riesgo […]” y se concluye que las temperaturas a las cuales se realiza el proceso se sanitización son superiores a los 55°C. 73.15.

Copia de los Oficios SPM 786-23 de 9 de marzo84 y SPM 23-1432 de 4 de mayo de 202385, expedidos por la Secretaría de Planeación del Municipio de Manizales, mediante los cuales indicaron que la zona donde está el Condominio corresponde al suelo de expansión “El Rosario” con uso principal de vivienda urbana. En tal ubicación se desarrolló un Plan Parcial aprobado por el Decreto 469 de 5 de julio de 2017, en el cual no se señaló autorización para práctica de actividades agroindustriales en esa zona. 73.16.

Declaraciones de los profesionales de la Corporación Autónoma Regional de Caldas Adriana Mercedes Martínez y Mauricio Velasco García86, los cuales precisaron: 73.16.1. La ingeniera Martínez realizó los siguientes apuntes: i) la actividad de la Avícola fue previa al Condominio; ii) la actividad avícola se debe desarrollar en los suelos rurales; iii) se han generado cambios en los Planes de Ordenamiento acerca del uso del suelo en el sector objeto de esta acción; iv) los vecinos han presentado quejas a la Corporación Autónoma Regional relacionadas con los olores ofensivos en los picos de producción de la Avícola; v) en las visitas se identificó que la granja cumple con todas las condiciones ambientales y con todas las actividades que contempla la guía ambiental del sector avícola; vi) a veces hay unos olores que son inherentes a la actividad; vii) la autoridad ambiental hizo requerimientos para mejorar el ambiente y la Granja Avícola ha dado cumplimiento a estas acciones ambientales; vii) el uso de vivienda campestre y de la avícola no son compatibles; viii) aunque la actividad Avícola no requiere licencia ambiental, sí necesita permiso de emisiones atmosféricas; ix) la autoridad ambiental ha realizado visitas y concertaciones con la Avícola aunque no ha hecho estudios de impacto ambiental 83 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 11ED_08ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41. Páginas 51-54. 84 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 39ED_36RESPUESTAREQUERIMI(.pdf) NroActua 41. 85 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 47ED_44RESPUESTAREQUERIMI(.pdf) NroActua 41. 86 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: 44ED_41TESTIGODOCUMENTALR(.pdf) NroActua 41. 38 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ni mediciones; y, x) no es posible eliminar el 100% del olor de una actividad agropecuaria. 73.16.2.

El ingeniero químico Velasco señaló que i) el ciclo de reproducción de aves es de 35 a 40 días en el cual se generan residuos como sus desechos o la gallinaza, que es cuando seguramente se producen olores ofensivos; ii) la distancia entre la Avícola y el Condominio es de 140 a 150 m; iii) los olores ofensivos son inherentes a la actividad agropecuaria; iv) las barreras vivas atenúan poco los olores ofensivos; v) la Corporación Autónoma Regional no ha hecho mediciones para verificar si los olores superan los límites normativos; vi) alrededor de la Avícola tendría que haber un espacio de un radio de 300 a 500 metros que lo separe del uso de vivienda, de lo contrario la avícola debería reubicarse; vii) la Avícola ha realizado todas las acciones sugeridas como el manejo adecuado de la gallinaza, el retiro, el compostaje, uso de microorganismos eficientes y una barrera; viii) cuando llega una queja por olores ofensivos la autoridad revisa si realmente hay una molestia, se hacen las recomendaciones a la empresa y, si sigue la problemática, se formula un Plan que sería aprobado o no por la Corporación, del cual se verifica el cumplimiento; ix) para la medición del olor existe la olfatometría dinámica, que consiste en la percepción de un panel de personas y se evalúa estadísticamente la percepción del olor, luego, se analizan muestras de gas; x) otra técnica es tomar la muestra para análisis de laboratorio; y, xi) la Corporación Autónoma Regional de Caldas no ha hecho medición alguna porque debe realizarse con laboratorios acreditados, a cargo del usuario. 74.

La Sala procederá a apreciar y a valorar la totalidad de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.

Solución a los problemas jurídicos 75. La Sala procederá a estudiar las competencias de las autoridades recurrentes con el objeto de determinar su responsabilidad en torno a la superación de la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos. En ese orden y en armonía con los problemas jurídicos planteados, se determinará si la decisión tomada por el Tribunal fue pertinente. 39 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis de la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos, en el caso concreto 76.

El Tribunal Administrativo de Caldas celebró audiencia de pruebas el 5 de abril de 2023 en la cual se presentó el mapa con la ubicación de los inmuebles objeto de la presente acción, en el cual se evidenció que son predios colindantes, tal como capturó el Tribunal en dicha oportunidad: 77. Adicionalmente, se encontró demostrado con varios elementos como el Informe Técnico 500-725 realizado el 12 de julio de 202187 expedido por la Subdirección de Evaluación y Seguimiento Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, que se informó que los olores generados por la Granja Avícola llegan con mayor facilidad al Condominio debido a que la misma se encuentra ubicada en una cota más baja. 78.

En ese mismo informe se resaltó que, según información suministrada por el administrador, la capacidad de la Granja Avícola consiste en 108.000 gallinas de 87 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 9ED_06ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41. Páginas 59-62. 40 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co levante, distribuidas en 12 galpones, con un proceso productivo que dura 45 días, tiempo después del cual obtienen alrededor de 103.000 aves, teniendo en cuenta el porcentaje de mortalidad que es de alrededor del 4% acumulado en todo el proceso productivo.

Si bien en la visita realizada no había aves por la finalización de dicho proceso, se dedujo que esa actividad de levante de aves y finalización del ciclo productivo fue la generadora de los olores ofensivos debido a que se lavan los galpones y se realiza el sanitizado de la gallinaza durante cuatro días. 79. Además, el Oficio 2021-IE-00033369 de 27 de diciembre de 202188, expedido por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, señaló que cuando hay ausencia de aves en los galpones no se perciben olores, circunstancia que cambia cuando sí hay aves en proceso de producción y en el desarrollo de sus actividades de volteo de camas o en la caseta del compost de mortalidad se presentan los olores ofensivos que pueden llegar al Condominio. 80.

Adicionalmente, la ingeniera Adriana Mercedes Martínez manifestó que en la Granja Avícola se generan impactos de olor y, en atención a las quejas generadas por esa circunstancia, la autoridad ambiental ha realizado las visitas pertinentes de las cuales ha concluido que la Granja Avícola cumple con la normativa relacionada con la materia y ha acatado las observaciones ambientales.

El conflicto se genera por el choque de las actividades y resaltó que la Granja Avícola existe previamente a las residencias, el establecimiento se encuentra en dicha ubicación al menos desde siete años atrás que a ella le constan por su cargo como subdirectora desde esa fecha; sin embargo, en los últimos años se ha incrementado la serie de quejas por las nuevas construcciones cercanas a la Granja Avícola. 81.

En este punto y en relación con el argumento presentado por la Procuradora Quinta Judicial II para asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales en cuanto afirmó, en su recurso de apelación, que la entidad territorial de orden municipal respondió un requerimiento indicando, en su criterio, “[…] que las actividades que se realizan en la granja no estarían permitidas en la zona de acuerdo a las normas urbanísticas vigentes […]”, la Sala observa, conforme con las pruebas indicadas en numeral supra de esta providencia, que lo certificado por el Municipio en relación con las restricciones para el desarrollo de actividades en el sector donde se encuentran ubicados el Condominio y la Granja Avícola, teniendo en cuenta el uso del suelo y en los términos específicos de la consulta realizada89, fue que “[…] [e]l 88 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 9ED_06ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 41. Páginas 67-69. 89 La consulta consistió en preguntar “[…] 2. Deberá indicar sí en dicho Plan Parcial [del 2017] se previó el funcionamiento [de la] Empresa Avícola Santa Lucía, y [en] qué términos, allegando prueba de ello […]”. 41 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Plan Parcial en suelo de expansión urbana ‘El Rosario’, adoptado mediante el Decreto N° 0469 del 05 de Julio de 2017, NO contempla, en su DTS, cartografía y anexos técnicos que lo conforman, el uso del suelo agroindustrial […]”90 (Destacado original de texto). 82.

En este punto, se debe resaltar que, conforme con las pruebas aportadas al proceso, las actividades de la precitada Granja Avícola, ubicada en la vereda el Rosario del Corregimiento Panorama, se clasifica en actividades91 pecuarias de “granja de cría y ceba de pollo de engorde” y que, por un lado, no está probado que la actividad que realiza la Granja Agrícola se encuentre prohibida; y, por el otro, conforme con el “Anexo A-4 FICHA NORMA RURAL” y del documento denominado “FORMULACIÓN DEL PLAN PARCIAL EL ROSARIO ASPECTOS GENERALES – VOLUMEN I” adoptado en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 469 de 5 de julio de 2017, sobre documentos del Plan parcial en Suelo de Expansión Urbana “El Rosario”, se permite en las zonas R 04-292 y R05-293, clases agrológicas 4 y 6, el uso condicionado agrícola y pecuario. 83.

Frente a lo anterior, no se evidencia que se haya probado una prohibición expresa del desarrollo de la actividad realizada por la Granja, relativa a, se reitera, “granja de cría y ceba de pollo de engorde”, la cual, adicionalmente, se viene desarrollando con los permisos expedidos por el Instituto Colombiano Agropecuario94, en el mismo sector, con anterioridad a la adopción del Plan Parcial que permitió la urbanización en la zona; sin embargo, dicha situación no implica una 90 Cfr. índice 41 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Radicación: 170012333000202200095-00. Archivo denominado: 47ED_44RESPUESTAREQUERIMI(.pdf) NroActua 41. 91 Definida en el POT 2017 – 2031 de Manizales como “[…] 3.2.2.5.1 CLASIFICACIÓN DE LOS USOS RURALES DE ACUERDO CON SU ACTIVIDAD […] Los usos principales del suelo rural del municipio de Manizales dependiendo del corregimiento, zona socioeconómica o ecotopo cafetero en que se desarrollen son los siguientes: 3.

PECUARIO: Uso relacionado con la actividad del ganado o la ganadería. […] 5. AGROINDUSTRIAL: Es la rama de industrias que transforman los productos de la agricultura, ganadería, riqueza forestal y pesca, en productos elaborados. En los Centros Poblados no se permitirá el desarrollo de actividades agropecuarias que fomenten su comercialización o industrialización […]”.

Ver https://manizales.gov.co/transparencia-y-acceso-informacion-publica/planes/plan-de-ordenamiento-territorial- 2017-2031/ 92 Con usos ganaderos “[…] Clases de suelo y grupos de manejo 6p-1, 6p-2 y 6p-3: Se encuentran en las veredas La Aurora, Morrogacho, San Peregrino, Las Pavas, La Trinidad y El Rosario Establecimiento de sistemas combinaciones de cultivos con plantaciones forestales las cuales una vez alcancen un grado de desarrollo, principalmente su tamaño, permiten el uso de pastos para ganadería entre los arboles. […]”.

Con explotación de recursos recomendado: “[…] Zonas forestales de producción. Cultivos permanentes semi- intensivos de clima templado. Agrosilvícola con cultivos permanentes. Agrosilvopastoril con cultivos permanentes. Pastoreo semi-intensivo de clima templado. Cultivos orgánicos con buenas prácticas agrícolas. Proyectos de ganadería sostenible.

Proyecto Finca-escuela en la vereda El Rosario. Huertos familiares mixtos […]” 93 Con usos ganaderos: “[…] Clase de suelo y grupo de manejo 6P-2: Siembra de pastos de corte; utilización de la carga adecuada del ganado, evitando el sobrepastoreo; establecimiento de combinaciones adecuadas de cultivos con plantas forestales y /o pastos.

Restringido el uso ganadero en pendientes fuertemente inclinadas. Se permite solamente máximo 2 animales por predio […]”. Con explotación de recursos recomendato: “[…] Zonas forestales de producción. Cultivos permanentes semi- intensivos de clima templado. Agrosilvícola con cultivos permanentes. Agrosilvopastoril con cultivos permanentes.

Cultivos orgánicos con manejo de buenas practicas agrícolas. Huertos familiares mixtos […]” 94 “como Granja Avícola Biosegura de Engorde”. 42 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorización que justifique que en el normal desarrollo de las actividades de la empresa se permita la presencia de olores ofensivos y que, por tal razón, la comunidad deba soportar una carga que no le corresponde, resultando entonces en una amenaza del derecho e interés colectivo.

En todo caso, se reitera, el objeto de esta acción popular es determinar si se encuentra o no probada la presencia de olores ofensivos y si dicha circunstancia constituye una amenaza o vulneración de los derechos e interés colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales y la seguridad y salubridad públicas, sin que sea procedente emitir pronunciamiento sobre otros aspectos que no fueron objeto de la demanda inicial y que en este caso corresponden al resorte de las autoridades administrativas. 84.

Al respecto, se evidenció que la Granja Avícola Santa Lucía avanzó en cumplimiento a los requerimientos realizados por la Corporación Autónoma Regional de Caldas intentando mitigar los olores ofensivos, entre las exigencias de la autoridad ambiental se encontraban: i) la siembra de árboles o arbustos para disminuir la proliferación del olor; ii) la evaluación de la reutilización de la gallinaza sanitizada; y iii) el monitoreo de la temperatura de los galpones y de las bodegas de almacenamiento. 85.

Posterior a apreciar los elementos de prueba y resaltar lo inmediatamente señalado, la Sala considera que quedó probada la existencia de la afectación que, de tiempo atrás, se viene presentando como consecuencia de la actividad productiva de la Granja Avícola Santa Lucía, debido a que por la propagación del aire hasta el Condominio Altos del Campestre PH se presentan olores que resultan ofensivos para la comunidad. 86.

La Sala considera que, si bien, la autoridad ambiental no presentó acto administrativo con el que se pronunciara expresamente sobre la viabilidad o no de exigir a la Granja Avícola Santa Lucía la presentación de un Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos -PRIO, las múltiples manifestaciones allegadas a este proceso en las cuales se señala la existencia de los olores ofensivos son suficientes elementos para determinar la existencia de una afectación a los derechos e intereses colectivos.

Asimismo, se tiene que no es necesario probar una alteración en la salud de la comunidad para considerar que existe un menoscabo de esta clase de derechos. 43 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 87. Por lo anterior, la Sala declarará amenazados los derechos e intereses colectivos a la salubridad pública y al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.

Análisis del cumplimiento de requisitos de la Resolución 1541 de 2013, en el caso concreto 88. Como se mencionó en el marco normativo y jurisprudencial, la Resolución 1541 de 201395 define los olores ofensivos como “[…] aquellos generados por sustancias o actividades industriales, comerciales o de servicio, que produce fastidio, aunque no cause daño a la salud humana […]”96.

Asimismo, se estableció un protocolo para el monitoreo, control y vigilancia de olores ofensivos mediante la Resolución 2087 16 de diciembre de 201497, en la cual se explica la secuencia en la que se debe aplicar la anterior Resolución mencionada previamente. 89. Al respecto, la Procuradora Quinta Judicial II para asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales expresó su inconformidad con la decisión proferida en primera instancia, en el sentido de señalar que el Tribunal consideró que la Corporación Autónoma Regional no dio aplicación a lo dispuesto en la Resolución núm. 1541 de 2013, específicamente a los numerales 2 y 3 del artículo 4 que disponen lo siguiente: “[…] 2.

Vencido el plazo anterior, la autoridad ambiental competente contará con treinta (30) días calendario para expedir el acto administrativo mediante el cual se pronunciará sobre la viabilidad o no de exigir a la actividad la presentación de un plan para la reducción del impacto por olores ofensivos (PRIO). 3. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la firmeza del acto administrativo, el titular de la actividad deberá presentar un plan para la reducción del impacto por olores ofensivos, (PRIO), de conformidad con lo establecido en el capítulo V de la presente resolución […]”. 90.

En ese sentido, el Tribunal resaltó que tampoco se asumieron medidas como la permitida por la Resolución 2087 de 2014, la cual da facultad para valorar la presencia de olores ofensivos por su percepción a través de encuestas contestadas por habitantes de la zona. 95 “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión [y] el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos”. 96 Anexo 1 de la Resolución 1541 de 2013 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 97 “[…] Por la cual se adopta el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos […]”. 44 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 91.

Es en este contexto que la Sección Primera98 del Consejo de Estado aclaró que la Resolución 1541 de 2013 prevé un procedimiento de evaluación objetiva de las emisiones ofensivas que inicia por solicitud de parte e implica el ejercicio de tres deberes consecutivos a cargo de la autoridad ambiental: i) la evaluación de la queja; ii) la adopción de las mediciones que permitan establecer si los olores ofensivos denunciados se encuentran dentro de los límites permisibles; y, iii) la adopción de las medidas definitivas que garanticen la protección deprecada.

Dichas medidas pueden variar entre la evaluación de los niveles permisibles de calidad del aire, la exigencia del Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos (PRIO), o cualquier otra contenida en el ordenamiento. 92. Igualmente explicó que “[…] la queja por olores ofensivos está diseñada para que la autoridad ambiental la analice y, si hay lugar, disponga de sus poderes jurídicos en aras de verificar, técnicamente: los umbrales de tolerancia frente a olores ofensivos mediante el criterio estadístico; y/o los niveles permisibles de calidad del aire, mediante las evaluaciones de inmisión y/o de emisión de sustancias constitutivas de olores ofensivos […]”99. 93.

Y, en ese sentido, se ha concluido que la incertidumbre acerca de la magnitud de los olores ofensivos percibidos por la comunidad implica en sí misma la amenaza de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la salubridad pública, si se demuestra la actitud negligente de la autoridad ambiental en la verificación objetiva de las condiciones del recurso atmosférico.

En tal escenario, “[…] es deber del juez de la acción popular adoptar las medidas adecuadas para eliminar el riesgo al que estarían sometidos los derechos colectivos […]”. 94. Esta Sección100 ha señalado que la magnitud de dicho impacto ambiental no se determina con la existencia de tecnologías adoptadas por el agente generador de los olores ni con la queja presentada por la comunidad, sino que depende del ejercicio adecuado de los deberes de vigilancia y control por parte de la autoridad ambiental, en los términos previstos en la Resolución 1541 de 2013.

Por ello, es fundamental que las autoridades ambientales, ante los requerimientos relativos a 98 Ver: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 13 de junio de 2019, proferida dentro del expediente radicado 68012333000201500962-01, CP. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera, 14 de septiembre de 2020, proferida dentro del expediente radicado 66001-23-33-000-2018-00079-01(AP), Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón;

Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 25 de agosto de 2023, proferida dentro del expediente radicado núm. 660012333000201900551-01. Magistrado ponente doctor Hernando Sánchez Sánchez; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 13 de diciembre de 2023, proferida dentro del expediente radicado núm. 68001233300020170144901, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 99 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 13 de junio de 2019, proferida dentro del expediente radicado 68012333000201500962-01, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés. 100 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 13 de junio de 2019, proferida dentro del expediente radicado 68012333000201500962-01, CP. Roberto Augusto Serrato Valdés. 45 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co olores ofensivos, definan con prontitud y de conformidad con el ordenamiento, si los mismos se encuentran o no dentro de los límites permisibles y procedan a determinar una medida específica para garantizar la protección del derecho e interés colectivo. 95.

En el caso concreto, el Condominio ha presentado quejas ante la Corporación Autónoma Regional de Caldas y ante el Instituto Colombiano Agropecuario, en atención a las solicitudes las entidades han adelantado los trámites pertinentes, dentro del marco de las competencias en cada caso, y se han realizado visitas a los predios objeto de la presente acción popular. 96.

Al respecto, ciertamente fue probado que la Corporación Autónoma Regional de Caldas realizó visitas de supervisión y seguimiento tanto a la Granja Avícola como al Condominio Altos del Campestre PH en las cuales, a veces había presencia de olores y a veces no; sin embargo, cuando se presentaron lograban propagarse con alcance hasta el Condominio. 97.

Las quejas de la comunidad fueron el llamado de atención hecho a la autoridad ambiental para que determinara si las normas o estándares de evaluación y emisión de olores ofensivos estaban siendo o no desconocidos y, en consecuencia, precisara técnicamente si los derechos e intereses colectivos están siendo o no vulnerados. La Corporación Autónoma Regional de Caldas tomó medidas para mitigar los olores; sin embargo, no demostró que hubiese realizado las mediciones técnicas que permitan establecer si los olores se encuentran dentro de los límites permisibles, tampoco realizó encuestas ni adoptó medidas definitivas para garantizar la protección del recurso aire. 98.

Lo anterior permite concluir que, mientras la autoridad ambiental no determine la magnitud de los olores ofensivos, el derecho colectivo al goce de un ambiente sano se encuentra amenazado y, por lo tanto, la acción popular procede para evitar el daño contingente. De ahí que los argumentos de los apelantes aquí estudiados cuentan con vocación de prosperar debido al criterio de la jurisprudencia mencionada en cuanto a que se considera demostrada una negligencia de la autoridad ambiental al no aplicar la normativa mencionada y es factor suficiente para conceder el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados. 99.

En ese orden de ideas, la Sala ordenará a la Corporación Autónoma Regional de Caldas que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adelante y finalice el correspondiente trámite administrativo con el 46 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de los requisitos de las Resoluciones núm. 1514 de 2013 y 2087 de 2014 ante las quejas presentadas por la parte accionante, con el propósito de solucionar la problemática de olores ofensivos como consecuencia de la actividad productiva de la Granja Avícola Santa Lucía ubicada en el sector El Rosario en el Municipio de Manizales, para lo cual y sin desconocer la autonomía de la administración pública en la materia, deberá tener en cuenta las consideraciones expuestas en esta sentencia. En todo caso, el trámite administrativo en este caso deberá finalizarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia. Comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, en el caso concreto 100.

Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia en acciones populares, según el cual “[…] el juez […] podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]” y atendiendo a que, en este caso, se revocará la sentencia proferida, en primera instancia y, en su lugar, se ampararan los derechos e intereses colectivos, se ordenará la conformación del respectivo comité de verificación de cumplimiento de la sentencia. 101.

Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusiones de la Sala 102. En suma, la Sala considera que se encuentra probada la amenaza del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano producto de los olores ofensivos que llegan al Condominio Altos del Campestre PH con ocasión de las actividades productivas que se realizan en la Granja Avícola Santa Lucía. 103.

En consecuencia, se revocará la sentencia de 4 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declarará la amenaza del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano y se impartirán órdenes tendientes a su superación. 47 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento de la presente acción popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: REVOCAR el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia de 4 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR la amenaza del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Caldas que, dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, aplique las Resoluciones núm. 1514 de 2013 y 2087 de 2014 al trámite de las quejas presentadas por la parte accionante, de conformidad con el entendimiento que esta Sección ha definido en su jurisprudencia, con el propósito de solucionar la problemática de olores ofensivos como consecuencia de la actividad productiva de la Granja Avícola Santa Lucía ubicada en el sector El Rosario en el Municipio de Manizales, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, QUINTO: INTEGRAR el Comité de Verificación para el cumplimiento de la sentencia, el cual estará conformado por el Magistrado Sustanciador del Tribunal, quien lo presidirá; por el actor popular; por un delegado de la Corporación Autónoma Regional; por un delegado del Municipio de Manizales y por el Agente del Ministerio Público, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEXTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 48 Núm. único de radicación: 170012333000202200095-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SÉPTIMO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

OCTAVO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.