Radicado: 25000-23-36-000-2013-00308-01 (54411) Demandante: Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Pequeña Escala de Palocolorado – Menzuli - Asodismenpal 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 25000-23-36-000-2013-00308-01 (54411) Demandante: Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Pequeña Escala de Palocolorado – Menzuli - Asodismenpal Demandado: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Tema: Reclamación de perjuicios por el cierre de una convocatoria para inscribir proyectos de construcción de distritos de riego financiables por el Ministerio de Agricultura.

Se revoca la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declara la caducidad de la acción, porque la demanda fue presentada luego de transcurridos dos años desde la ocurrencia del daño imputado en la demanda. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación según el artículo 150 del CPACA. El tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón a la cuantía, según el numeral 4° del artículo 152 del mismo código. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 9 de julio de 20151. Las partes alegaron de conclusión2 y el Ministerio Público no rindió concepto.

I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 8 de marzo de 2013 la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Pequeña Escala de Palocolorado – Menzuli (en adelante, “Asodismenpal” o “la demandante”) presentó acción de reparación directa contra 1 Cuaderno 1, Folio 214. 2 Cuaderno 1, Folios 229 – 239.

Radicado: 25000-23-36-000-2013-00308-01 (54411) Demandante: Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Pequeña Escala de Palocolorado – Menzuli - Asodismenpal 2 la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante, “el Ministerio” o “la demandada”) para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas3: <<PRIMERO: Que se declare que LA NACIÓN- EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL es responsable administrativamente de los perjuicios causados a mi poderdante surgidos por el incumplimiento de los términos de referencia del Convenio celebrado entre dicho Ministerio y EL INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN PARA LA AGRICULTURA (IICA.), relacionado con la Convocatoria de Riego y Drenaje 2009 IICA - MADR. CONSTRUCCIÓN DEL DISTRITO PALOCOLORADO - MENZULI "ASODISMENPAL".

SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene a LA NACIÓN-MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL pagar a la parte demandante la suma de DOS MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE MILLONES CATORCE MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS ($ 2.897.014.842.00) correspondientes a las sumas de dinero invertidas por la parte demandante para presentar su propuesta y dejadas de percibir por los asociados de la misma, correspondientes a tres (3) años de producción, si se hubiese dado cumplimiento a los términos de referencia de la Convocatoria y como consecuencia de ello, se hubiese ejecutado la obra, cuyo proyecto fue declarado viable, atendiendo a la discriminación que se detallará a continuación: PERJUICIOS MATERIALES I.- DAÑO EMERGENTE.

Para cumplir con los términos de referencia de la convocatoria fue necesario contratar los servicios profesionales de la Firma Torres Asociados con el objeto de efectuar los estudios y diseños y cumplir con los componentes técnicos, ambiental, productivo y financiero exigidos por un valor de $150.070.000, recursos que todavía se deben a los profesionales.

Gastos de la Asociación en visitas técnicas, reuniones, viajes, viáticos, pólizas, fotocopias de documentos, formulación del proyecto para la convocatoria, inscripción en el banco de proyectos del Departamento Norte de Santander y otros por $ 50.000.000. Incremento en los materiales a utilizar, en especial en tuberías, accesorios, válvulas automáticas, equipos de control vía radio, elementos de riego, materiales pétreos por un valor de $382.500.000.

II.- LUCRO CESANTE Representado en lo que la Asociación ha dejado de producir por la no construcción del Distrito de Riego (…) $771.541.614, representados en 120 pequeños productores con $6.429.513 que dejaron de ganar cada uno por las 2.5 hectáreas que se tenían previsto en el proyecto para dotar con riego. Atendiendo a que han transcurrido tres (3) años contados a partir del momento en que la obra ha debido quedar concluida y, manteniendo idéntica producción al primer año, la Asociación ha dejado de percibir la suma de MIL QUINIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS TRES MIL DOSCIENTOS VEINTIOCHO PESOS ($ 1.542.903.228.00), por concepto de dos (2) años adicionales al primer año, de tal forma, que totalizado el daño emergente y el 3 Cuaderno 1, Folios 2 al 15.

Radicado: 25000-23-36-000-2013-00308-01 (54411) Demandante: Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Pequeña Escala de Palocolorado – Menzuli - Asodismenpal 3 lucro sante, la parte demandante, ha recibido perjuicios por la suma de DOS MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE MILLONES CATORCE MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS ($ 2.897.014.842.00>>. 2.- La demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 16 de enero de 2009 el Ministerio y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura - IICA celebraron un convenio para la “implementación, desarrollo y ejecución de la Convocatoria Pública de Riesgo y Drenaje que permita la asignación de recursos del programa Agro Ingreso Seguro – AIS”.

De acuerdo con la cláusula quinta del convenio, el IICA se obligó a (i) ser el operador de la convocatoria y a elegir los proyectos que serían viables y obtendrían recursos del programa y (ii) suscribir los acuerdos de financiamiento con los responsables de tales proyectos. 2.2.- Ese mismo día, el Ministerio publicó los términos de referencia de la convocatoria MADR- IICA 2009 para proveer los recursos del programa AIS. 2.3.- La asociación demandante presentó un proyecto en la convocatoria MADR – IICA 2009, el cual fue declarado viable de acuerdo con los términos de referencia, y fue incluido en la “lista adicional”.

Según el numeral 4.5 de los términos de referencia, los proyectos de las listas adicionales podrían acceder a recursos según el orden de calificación en la lista, en caso de que alguno de los proyectos de la lista principal no cumpliera con los requisitos de los términos de referencia. 2.4.- En diciembre de 2010, el Ministerio decidió terminar unilateral e ilegítimamente la convocatoria MADR – IICA 2009. 2.5.- Pese a que el Ministerio terminó la convocatoria MADR – IICA 2009 que adelantaba el IICA, la continuó en 2011 con otro operador.

Ello, porque el Ministerio celebró el contrato interadministrativo No. 66 de 2011 con FINAGRO para que esta última entidad administrara los recursos del programa AIS y suscribiera los contratos con los beneficiarios de los recursos. 2.6.- FINAGRO recibió una lista de 65 proyectos de la convocatoria MADR – IICA 2009 que serían financiados con los recursos del programa AIS.

Solo 33 de los 65 proyectos cumplieron los requisitos de los términos de referencia. La asociación demandante estaba en el puesto 6 de la lista adicional, por lo que era beneficiaria de los recursos, según el numeral 4.5 de los términos de referencia de la convocatoria MADR-IICA 2009, pero no los recibió. 2.7.- De acuerdo con la asociación demandante, “el evento generador [del daño] fue la ilegítima terminación unilateral de la Convocatoria MADR-IICA 2009, contrariando los términos de referencia previstos en la misma convocatoria, los cuales son ley para convocante y convocado, representados en el presente caso por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y por LA ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADECUACIÓN DE TIERRAS DE PEQUEÑA Radicado: 25000-23-36-000-2013-00308-01 (54411) Demandante: Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Pequeña Escala de Palocolorado – Menzuli - Asodismenpal 4 ESCALA DE PALOCOLORADO MENZULI "ASODISMENPAL", entre otros, causándole graves perjuicios a los campesinos, total y absolutamente ajenos a los escándalos presentados en el Departamento del Magdalena, que hoy tienen investigado al Ex Ministro de Agricultura y a otros ciudadanos que al parecer no tenían derecho a estos subsidios”4.

B.- Posición de la parte demandada 3.- El Ministerio contestó la demanda extemporáneamente. C.- Sentencia recurrida 4.- En sentencia del 26 de marzo de 2015 la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca5 negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: 4.1.- La demandante no adquirió derechos para acceder a los recursos de la convocatoria MADR-IICA 2009 que fue terminada por el Ministerio.

Al ser incluida en una lista adicional, la asociación tenía una simple expectativa, y solo recibiría recursos si algunos de los proyectos de la lista principal no cumplían con los requisitos de la convocatoria. 4.2.- Tampoco tenía derecho frente a la convocatoria adelantada en 2011 en virtud del contrato suscrito entre el Ministerio y FINAGRO: dicha convocatoria era distinta de la convocatoria MADR-IICA 2009, solo cobijaba 65 proyectos de la lista principal de la convocatoria MADR-IICA 2009, y entre esos 65 proyectos no estaba incluido el de la demandante.

D.- Recurso de apelación de la parte demandante 5.- La demandante solicita revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones porque: 5.1.- FINAGRO financió los proyectos de otras asociaciones elegidas en la Convocatoria MADR-IICA 2009, cerrada “en diciembre de 2010”, para preservar el principio de confianza legítima, así: “Lo anterior se ve reflejado en la copia del Acuerdo de Financiamiento celebrado entre FINAGRO y "ASOCHORRO", una de las asociaciones que había participado y habla sido elegida para recibir el subsidio del Estado en la Convocatoria a la cual hace referencia y, que posteriormente fue convocada por FINAGRO para continuar al trámite de la convocatoria 2009, expresamente se manifiesta: "el MADR evitando posibles vulneraciones al principio de confianza legítima de los titulares de los proyectos que fueron declarados elegibles en la convocatoria pública MADR-IICA 2009, la cual fue cerrada en diciembre de 2010 sin asignar 4 Cuaderno 1, Folio 15. 5 Cuaderno 1, Folio 185.

Radicado: 25000-23-36-000-2013-00308-01 (54411) Demandante: Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Pequeña Escala de Palocolorado – Menzuli - Asodismenpal 5 recurso alguno, priorizó sesenta y cinco (65) de estos proyectos de Riego y Drenaje (…) dentro de los cuales se encuentra el proyecto denominado Construcción del Distrito de Riego "ASOCHORRO", solicitando cofinanciación por valor de $ 3.080.000.000.00 DE PESOS M/CTE." 5.2.- En 2011, el Ministerio debió convocar a los proyectos que se encontraban en la lista de adicional de la convocatoria MADR-IICA 2009, en reemplazo de los proyectos que no cumplieron las exigencias de los términos de referencia. II.

CONSIDERACIONES E.- Decisión a adoptar 6.- La Sala revocará la sentencia de primera instancia y declarará probada la excepción de caducidad porque la demanda fue presentada más de dos años después de ocurrida la acción que se imputa como causante del daño. El hecho causante del daño tuvo lugar el 28 de diciembre de 2010, fecha de terminación de la Convocatoria MADR-IICA 2009, y la demanda fue presentada extemporáneamente el 8 de marzo de 2013. 7.- De acuerdo con la demandante, la causa del daño fue “la ilegítima terminación unilateral de la Convocatoria MADR-IICA 2009”.

La demanda expresamente señala, sobre la causa del daño, lo siguiente: “El evento generador fue la ilegítima terminación unilateral de la Convocatoria MADR-IICA 2009, contrariando los términos de referencia (…) causándole graves perjuicios a los campesinos, total y absolutamente ajenos a los escándalos presentados en el Departamento del Magdalena, que hoy tienen investigado al Ex Ministro de Agricultura y a otros ciudadanos, que al parecer no tenían derecho a estos subsidios”. 8.- En el proceso obra el acta No. 12 del 28 de diciembre de 2010 suscrita entre el Ministerio y el IICA6, mediante la cual el Ministerio ordenó terminar la Convocatoria MADR-IICA 2009 e instruyó al IICA a no “asignar recursos ni suscribir acuerdos de financiamiento”.

A su vez, la demandante reconoció en la demanda y en el recurso de apelación que la convocatoria "fue cerrada” en diciembre de 2010. 9.- La demandante presentó solicitud de conciliación el 14 de junio de 2011 y la constancia de no conciliación se expidió el 8 de agosto de 2011. En consecuencia, el término de caducidad se suspendió durante 56 días.

Así las cosas, el término para presentar la demanda vencía el 26 de febrero de 2013 y ella fue radicada, extemporáneamente, el 8 de marzo de 2013. 10.- La Sala precisa que el término de caducidad debe contabilizarse desde la fecha en que el Ministerio cerró la convocatoria, porque la demanda se dirige 6 Cuaderno 10, Folios 2126 – 2129.

Radicado: 25000-23-36-000-2013-00308-01 (54411) Demandante: Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Pequeña Escala de Palocolorado – Menzuli - Asodismenpal 6 contra esa entidad específicamente y en ella se afirma que esa fue la decisión que le causó el daño a la demandante, pues como consecuencia de dicha decisión no se financió su proyecto.

La demanda no se dirige contra FINAGRO, ni el daño se imputa a la no escogencia del proyecto por esta entidad. F.- Condena en costas 11.- Teniendo en cuenta que el recurso no prosperó, la Sala condenará en costas a la parte vencida en segunda instancia, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP. La condena se establece de acuerdo con los criterios y tarifas señaladas por el Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Por concepto de agencias en derecho se reconocerán seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cargo de Asodismenpal y a favor de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, porque la entidad se pronunció en esta instancia. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 26 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, DECLÁRASE la caducidad de la acción.

SEGUNDO: RECONÓZCASE por agencias en derecho la suma de seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cargo de Asodismenpal y a favor de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Con aclaración de voto Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado