Radicado: 05001-23-33-000-2020-00673-01 (28180)] Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2020-00673-01 (28180) Demandante: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP Demandado: MUNICIPIO DE NECHÍ - ANTIOQUIA Temas: Impuesto de alumbrado público 2017.

Acto previo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 4 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida en el proceso.

ANTECEDENTES La Secretaría de Hacienda del municipio de Nechí expidió la FACTURA/DOC EQUIVALENTE 04 de 20 del junio de 2018, en la que cobró un impuesto de alumbrado público a Empresas Públicas de Medellín por el año 2017, de $141.642.0001. Previo recurso de reconsideración contra la anterior factura2 -no resuelto por la Administración-, la actora presentó derecho de petición en el que solicitó al municipio de Nechí declarar la ocurrencia del silencio administrativo positivo, porque no se notificó el acto que resolvió el citado recurso3.

DEMANDA Empresas Públicas de Medellín ESP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, formuló las siguientes pretensiones: «4.1. PRINCIPALES PRIMERA: Que se declare la nulidad del documento denominado “FACTURA/DOC EQUIVALENTE N° 04”, expedido el 20 de junio de 2018 por el secretario de Hacienda del MUNICIPIO DE NECHÍ, cuyo concepto es “COBRO CORRESPONDIENTE AL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO POR EL AÑO 2017”, que en letra dice que es por valor de CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL PESOS; pero entre paréntesis indica en número el siguiente valor: ($141.642.000).

Existiendo en este acto administrativo una diferencia grande entre el valor escrito por el Municipio de Nechí en letras y el que se indica en número. 1 Se indicó el valor de «CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL PESOS». Fl. 33 c.p. 2 Fls. 34-42 c.p. 3 Fls. 51-52 c.p. Radicado: 05001-23-33-000-2020-00673-01 (28180)] Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SEGUNDA: Que a título de restablecimiento y en el evento de que las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. haya cancelado suma alguna al Municipio de Nechí por concepto de impuesto de alumbrado público de que trata el acto administrativo demandado, se ordene la devolución de las cifras pagadas con intereses comerciales.

TERCERA: Que se condene en costas y agencias en derecho al municipio de NECHÍ. CUARTA: Que se ordene a la entidad demandada a dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4.2. SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN 4.1.: PRIMERA: Se declare la nulidad de la Resolución documento denominado “FACTURA/DOC EQUIVALENTE N° 04”, expedido el 20 de junio de 2018 por el Municipio de NECHÍ, por medio de la cual se liquidó oficialmente el Impuesto de Alumbrado Público a EPM del periodo 2017, como consecuencia de la configuración del silencio administrativo positivo a favor de EPM, lo que implica que el recurso de Reconsideración interpuesto por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. contra la Liquidación Oficial del impuesto de Alumbrado Público se entienda fallado a favor del contribuyente, en virtud de la configuración del Silencio Administrativo Positivo.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo enunciado en los numerales que anteceden, y a título de restablecimiento del derecho, se DECLARE que las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., no está obligada a pagar al MUNICIPIO DE NECHÍ, el documento denominado “FACTURA/DOC EQUIVALENTE N° 04”, cuyo concepto es “COBRO CORRESPONDIENTE AL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO POR EL AÑO 2017”, por valor en letras de CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL PESOS; pero entre paréntesis indica el siguiente valor en número: ($141.642.000).

Presentándose en este acto administrativo una diferencia grande entre el valor escrito por el Municipio de Nechí en letras y el que se indica en número. TERCERA: Que se condene a la entidad demandada a hacer devolución a EPM de las sumas que se llegaren a pagar en virtud de este acto administrativo demandado con intereses comerciales.

CUARTA: Que se ORDENE a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. QUINTA: Que se CONDENE a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho a que haya lugar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes».

Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 6, 29, 121, 123, 189.11, 287, 313.4, 315.1, 365 a 370 de la Constitución Política; 66 de la Ley 383 de 1997; 59 de la Ley 788 de 2002; 712, 731, 732, 734 y 683 del Estatuto Tributario; Ley 136 de 1994 y, Ley 1551 de 2012.el concepto de la violación se sintetiza, así: El acto demandado inobservó los artículos 712 y 719 del ET, porque no reúne los requisitos relacionados con la tarifa y la determinación de las bases de cuantificación, ni precisa la actividad ejercida por EPM y los activos involucrados.

Además, desconoce que el Acuerdo Municipal 021 de 2012 señala que el impuesto de alumbrado público se cobra mensualmente, y la liquidación relacionó simultáneamente varios periodos. El municipio desconoció el debido proceso al inaplicar el procedimiento tributario que exige la expedición de un emplazamiento previo a la expedición de la liquidación. Radicado: 05001-23-33-000-2020-00673-01 (28180)] Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El tributo liquidado no consulta la equidad y la realidad económica de la empresa, en tanto grava la propiedad de equipos -subestación y líneas-.

Si el hecho generador del impuesto de alumbrado público es el uso y el beneficio del servicio de alumbrado público, en los términos del Decreto 2424 de 2006 las actividades de transmisión, distribución y comercialización de energía no se enmarcan en esa definición, y los activos referidos no tienen el uso, goce o disfrute directo o indirecto del servicio.

El impuesto imputado no es proporcional, porque EPM pagó al municipio demandado $53.642.000 por concepto de ICA del año gravable 2016. A la fecha de presentación de la demanda se configuró el silencio administrativo positivo, por cuanto el municipio no resolvió dentro del término de un año, el recurso de reconsideración interpuesto el 14 de agosto de 2018 contra el acto acusado.

OPOSICIÓN El municipio de Nechí contestó la demanda en forma extemporánea. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora, de acuerdo con las siguientes consideraciones: Los artículos 4 y 7 del Acuerdo 021 de 2016, proferido por el Concejo Municipal de Nechí, no prevén que la factura de cobro debe enviarse mensualmente, como lo afirma la demandante, y en el acto acusado se indicó que el cobro se hizo por los 12 meses del año, especificando el monto a pagar por cada una de las subestaciones -Nechí y Colorado- y de la Línea de Subtransmisión de Nechí. Como el acto demandado es un recibo de pago o factura, y no una liquidación oficial, debía cumplir los requisitos del artículo 3.° del Decreto 522 de 2003, y no los previstos en los artículos 712 y 719 del ET, motivo por el cual no procedía el recurso de reconsideración y tampoco se configuró el silencio administrativo positivo.

En cuanto a que el impuesto a pagar es desproporcionado, el Consejo de Estado precisó que el impuesto de industria y comercio pagado no constituye un referente, pues no permite identificar el beneficio del servicio de iluminación pública. Además, tratándose de empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía o de líneas de transmisión de energía eléctrica, la capacidad instalada es un referente idóneo para fijar la base gravable.

Las pruebas del proceso y la respuesta del municipio carecen de idoneidad para soportar la invocada falta de razonabilidad en la tarifa del impuesto, pues no precisan los costos, recaudo e inversión respecto del servicio de alumbrado público del período. Se condena en costas a la demandante en el componente de agencias en derecho, que se fijan en el equivalente al 3 % del valor de lo pedido.

Radicado: 05001-23-33-000-2020-00673-01 (28180)] Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 RECURSO DE APELACIÓN La demandante, en el recurso de apelación, expuso lo siguiente: Contrario a lo afirmado por el a quo, el acto acusado es una liquidación oficial, porque conforme con el artículo 7.° del Acuerdo 021 de 2016 del Concejo Municipal de Nechí, a los contribuyentes a quienes no se les fija el impuesto de alumbrado en el recibo del servicio de energía, se les liquida y cobra conjuntamente.

Por ello, la factura debatida es un acto de liquidación que debe cumplir los requisitos del Estatuto Tributario para las liquidaciones oficiales. La Administración no agotó un procedimiento previo a la expedición de la liquidación de revisión, que le permitiera a la sociedad discutir los elementos tenidos en cuenta por la entidad territorial para la liquidación del tributo, con lo cual se vulneró el debido proceso y el derecho de defensa.

Contra la factura demandada procedía el recurso de reconsideración que, aunque fue interpuesto oportunamente por EPM, no fue resuelto por el municipio de Nechí, por lo que se configuró el silencio administrativo positivo -arts. artículos 732 y 734 del ET-. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido por auto de 30 de enero de 2024, y en providencias de 14 de marzo y 10 de mayo del mismo año se requirió a la demandada para allegar los antecedentes administrativos del acto acusado, lo que ocurrió el 16 y el 18 de setiembre de 20244.

Por auto de 19 de noviembre de 2024, se corrió traslado a las partes para alegar (art. 247 CPACA)5. La actora insistió en los argumentos del recurso de apelación y el Ministerio Público no conceptuó6. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad del acto administrativo mediante el cual el municipio de Nechí cobró el impuesto de alumbrado público a Empresas Públicas de Medellín ESP, por el año 2017.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante y apelante única, corresponde establecer si: i) el acto administrativo demandado es una liquidación oficial, sobre la cual la Administración debió agotar un procedimiento que le permitiera a la contribuyente discutir los elementos tenidos en cuenta para la determinación del tributo y, ii) se configuró el silencio administrativo positivo al no haberse resuelto el recurso de reconsideración formulado contra el acto acusado.

El artículo 7.° del Acuerdo 21 de 23 de diciembre de 2016, expedido por el Concejo Municipal de Nechí7, prevé que, «el Municipio entregará en forma directa a los contribuyentes 4 Integrados por: i) copia del acto demandado; ii) copia parcial del Acuerdo 21 de 28 de noviembre de 2012 - Estatuto de Rentas del municipio de Nechí-; iii) copia del Decreto 86 de 30 de octubre de 2019, expedido por la Alcaldía Municipal de Nechí, en la que se declara la urgencia manifiesta y, iv) copia del acta de reunión extraordinaria del CMGRD4 No. 016-30 octubre 2019 – incendio palacio municipal.

Índices 46 y 47 de Samai. 5 Índice 50 de Samai. 6 En el índice 14 de Samai. 7 «por medio del cual se deroga capítulo VII del Estatuto Tributario N. 021 de 28 de noviembre de 2012 “impuesto de alumbrado público” en el municipio de Nechí – Antioquia». Radicado: 05001-23-33-000-2020-00673-01 (28180)] Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que no se facturen dentro de la factura de energía eléctrica la liquidación y cobro del respectivo tributo» y que «Surtido este procedimiento sin que se obtenga el pago correspondiente por parte del contribuyente, se adelantará de manera oportuna el procedimiento administrativo de determinación, liquidación, discusión y cobro coactivo del tributo (…)».

De acuerdo con la anterior disposición, el municipio de Nechí no estableció, a cargo de los obligados tributarios, el deber formal de presentar declaraciones del impuesto de alumbrado público, pues dispuso que, en los casos en que no se liquide ese tributo en la factura de energía eléctrica, el municipio entregará en forma directa a los contribuyentes la liquidación y cobro del impuesto.

En este caso, se observa que el municipio no le cobró el impuesto de alumbrado público a la demandante en la factura de energía eléctrica, sino en la Factura/DOC EQUIVALENTE 04 de 20 de junio de 2018, como se observa a continuación: Conforme con las pruebas del proceso, la anterior factura es el único documento expedido por la entidad demandada para determinar el monto del impuesto de alumbrado público a cargo de la actora, en la cual se relacionaron las subestaciones Nechí y Colorado y la línea de subtransmisión Nechí, y se tuvo en cuenta la estructura tarifaria prevista en el artículo 86 del Acuerdo 021 de 2012 -Estatuto de Rentas del Municipio de Nechí-.

Radicado: 05001-23-33-000-2020-00673-01 (28180)] Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En tales condiciones, conforme con el artículo 7.° del acuerdo 21 de 2016, la factura cuestionada es una liquidación del impuesto de alumbrado público, en la cual se enlistaron los elementos con los cuales el municipio demandado calculó y determinó el monto a pagar por parte de Empresas Públicas de Medellín. En ese contexto, la actora argumentó que se desconoció el debido proceso y el derecho de defensa, en tanto no se expidió un emplazamiento, previo a la expedición del acto de liquidación, en el cual pudiera discutir los elementos tenidos en cuenta para la liquidación del tributo.

Al efecto, se observa que el artículo 7°del Acuerdo 21 de 2016 reguló el sistema de recaudo del impuesto de alumbrado público, sin establecer el deber de declarar el impuesto de alumbrado público -determinado directamente por la Administración-, y que en el proceso está acreditado que la demandada no adelantó un procedimiento previo a la liquidación, en el que se le explicara los aspectos por los cuales relevantes para determinar el tributo a cargo.

Frente a supuestos similares, la Sala indicó que, si bien no aplican las reglas del Estatuto Tributario para los procedimientos de aforo o de revisión, pues «no se dan los supuestos fácticos sobre los que estos se erigen (i.e. dejar de declarar o efectuar una declaración inexacta)8», la Administración «debe expedir un requerimiento previo que le permita al contribuyente controvertir las normas en que se fundamenta la liquidación del tributo, las condiciones en que fue liquidado y las pruebas que respaldan que el destinatario de la liquidación se subsume en la normativa que le faculta al municipio a liquidarle y cobrarle el impuesto”.

Lo anterior, porque para garantizar los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, no es suficiente con que se conceda recurso de reconsideración9». Así las cosas, como a la sociedad demandante no se le permitió discutir aspectos tales como su calidad de sujeto pasivo del impuesto, la base de determinación o la tarifa aplicable respecto de los períodos objeto de cuestionamiento, la Sala considera que se vulneró su derecho al debido proceso, lo que basta para declarar la nulidad de los actos demandados y para relevarse de estudiar los demás cargos de apelación. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará la nulidad de la «FACTURA/DOC EQUIVALENTE 04 de 20 de junio de 2018», mediante la cual el municipio de Nechí cobró el impuesto de alumbrado público a Empresas Públicas de Medellín por el año 2017 y, a título de restablecimiento del derecho, establecerá que la demandante no está obligada al pago de la suma determinada en la citada factura.

De ores parte, se advierte que no procede la pretensión de devolución de las sumas que se «llegaren a pagar» por concepto del impuesto de alumbrado público, porque en el expediente no obra prueba de que la sociedad haya realizado pagos por tal concepto. 8 Sentencias del 7 de abril de 2022, Exp. 25725, C.P. Milton Cháves García, del 10 de abril de 2019, Exp. 22336, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, reiterada en el fallo del 11 de noviembre de 2021, Exp. 25040, C.P: Stella Jeannette Carvajal Basto. 9 Sentencias de 6 de marzo de 2025, Exp. 29463, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, del 22 de junio de 2023, Exp. 27336 C.P. Wilson Ramos Girón, del 7 de abril de 2022, Exp. 25725, C.P. Milton Chaves García, en la que se reiteran las de 13 de octubre de 2016, Exp. 20078, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, del 5 de marzo de 2020 y el 9 de julio de 2021, Exp. 24205 y 23956, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 05001-23-33-000-2020-00673-01 (28180)] Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del CGP10, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA11, y teniendo en cuenta el criterio de la Sala, no se condenará en costas en esta instancia -gastos del proceso y agencias en derecho-, toda vez que no está probada su causación. Por último, se ordenará a la Secretaría de la Sección Cuarta desglosar el concepto del Ministerio Público que obra en el índice 14 de Samai, por corresponder a otro proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA 1.- Revocar la sentencia del 4 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar, se dispone: «PRIMERO. Declarar la nulidad de la FACTURA/DOC EQUIVALENTE No. 04 de 20 de junio de 2018, mediante la cual el municipio de Nechí efectuó el cobro del impuesto de alumbrado público a Empresas Públicas de Medellín ESP por el año 2017.

SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, declarar que Empresas Públicas de Medellín ESP no debe pagar al municipio de Nechí la suma determinada en el acto acusado.

TERCERO. Negar las demás pretensiones de la demanda». 2.- Sin condena en costas. 3.- Reconocer personería a Bryan José Sierra Arrieta como apoderado del municipio de Nechí, en los términos y para los efectos del poder conferido12. 4.- Por Secretaría de la Sección, desglosar el concepto del Ministerio Público visible en el índice 14 de Samai.

Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO 10 Código General del Proceso «Art. 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 11 «Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 12 índice 37 samai