CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Referencia: Acción de tutela Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LOS ARGUMENTOS DE LA TUTELA FUERON OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO POR PARTE DE LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y COSA JUZGADA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 23 de septiembre de 2024, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “C”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo. 1 En adelante la Sección Tercera. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la cosa juzgada los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA2 al haber proferido la providencia de 13 de junio de 2024, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 11001-33- 35-021-2023-00056-01.
I.2.- Hechos Manifestó que promovió demanda en ejercicio de la acción ejecutiva contra la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E., con el fin de obtener el pago de unas obligaciones laborales. 2 En adelante el Tribunal. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseveró que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 11001-33-35-021-2023-00056-01 y le correspondió por reparto al JUZGADO 21 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ3 que, mediante providencia de 15 de mayo de 2023, libró mandamiento de pago a su favor.
Afirmó que, posteriormente el JUZGADO a través de providencia de 30 de mayo de 2023 negó una solicitud de embargo y retención de los dineros que la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E., tuviera en las cuentas corrientes y de ahorros del Banco Davivienda y que fueran susceptibles de esta medida preventiva. Indicó que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, mediante de 13 de junio de 2024, confirmó la decisión del a quo.
I.3. Fundamentos de derecho 3 En adelante el Juzgado. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que la decisión judicial cuestionada vulneró su derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, ya que al denegar la petición de medida cautelar impide la ejecución efectiva de una sentencia judicial que reconoció el pago de unas prestaciones laborales.
Resaltó que el TRIBUNAL incurrió en el desconocimiento del precedente establecido en las sentencias T-008 de 1992, C-354 de 1997, T-025 de 2004, T-657 de 2006 y C-1154 de 2008 proferidas por la Corte Constitucional, en las que ha establecido la posibilidad de embargar cuentas de entidades estatales, especialmente, en los asuntos derivados de sentencias laborales.
Aseguró que el TRIBUNAL erró en la aplicación del principio de ponderación, al considerar que a las entidades públicas no les aplicable el embargo de los dineros de sus cuentas bancarias para el pago de sus obligaciones derivadas de sentencias judiciales, pues, a su juicio, “[…] este argumento no es cierto ya que, si fuera así, la entidad ya habría realizado el pago completo, lo cual no ha sucedido.
Además, el presupuesto de la entidad no ha sido suficiente para 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplir con la sentencia judicial, como lo demuestra el pago incompleto realizado hace tiempo […]” I.4.- Pretensiones La actora solicita el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…]
1. SE TUTELE el derecho al debido proceso, el derecho a la cosa juzgada material y el derecho de acceso a la administración de justicia, los demás derechos que se prueben hayan sido vulnerados a favor de la accionante María Isabel Pérez Rincón, Ordenando al Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretar las medidas cautelares solicitadas teniendo en cuenta las sentencias de la Corte Constitucional y el marco constitucional vigente. 2.
Se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitir una nueva providencia en la que se ponderen adecuadamente las excepciones a la inembargabilidad de las cuentas de entidades estatales, teniendo en cuenta las sentencias de la Corte. 3. Se garantice el cumplimiento total de las sentencias judiciales laborales en favor de la accionante, respetando sus derechos fundamentales. 4.
Se reconozcan y apliquen las excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos establecidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, asegurando así el pago de la deuda laboral reconocida en la sentencia. 5. Se ordene la vinculación a la presente acción al Juzgado 21 Administrativo que dictó la providencia que negó inicialmente la medida cautelar, el Ministerio Público y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, para garantizar el cumplimiento de lo ordenado y al debido proceso […]”. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.
Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL señaló que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues la actora pretende provocar una tercera instancia y generar un nuevo análisis del asunto. Aseguró que la actuación judicial cuestionada ponderó la necesidad de la medida cautelar frente a la prohibición de inembargabilidad y la primacía del interés general y, concluyó que, no había lugar a arriesgar la prestación del servicio público embargando las cuentas para satisfacer las pretensiones de la actora.
Indicó que “[…] la demandada como las demás entidades públicas, cuenta dentro de su presupuesto anual, con rubros específicos destinados al pago de sentencias judiciales […]”. I.6. Intervinientes I.6.1.- El JUZGADO se limitó a remitir el expediente digital contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho objeto de análisis, sin realizar pronunciamiento alguno frente al objeto de la acción de tutela.
I.6.2.- La SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E., vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, por cuanto la petición no cumple con el requisito de inmediatez que caracteriza la acción de tutela. Asimismo, consideró que no es la responsable del pago de las obligaciones que reclama, ya que la entidad nunca fungió como empleadora de la actora y, además, señaló que los rubros ordenados ya fueron cancelados.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN TERCERA mediante sentencia de 23 de septiembre de 2024, declaró improcedente el amparo al considerar que no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que los argumentos expuestos en la solicitud de amparo no acreditan una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, sino que se encaminan a controvertir el asunto decidido por el juez de conocimiento.
Sostuvo que los fundamentos jurídicos que sustentaron la decisión cuestionada provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, el marco legal y la jurisprudencia aplicable al asunto. Finalmente, adujo que “[…] al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales […]”. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN TERCERA, 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reiterando los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio.
Igualmente, señaló que la providencia vulnera sus derechos fundamentales al negar el embargo de los recursos destinados al pago de una obligación laboral reconocida en una sentencia judicial. Arguyó que la tesis planteada por el TRIBUNAL contraría el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, pues, a su juicio “[…] la correcta interpretación del principio de inembargabilidad exige ponderar la protección de los derechos laborales […]”.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 13 de junio de 2024 proferida por el TRIBUNAL, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 11001-33-35-021-2023-00056-01.
A la citada providencia la actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la cosa juzgada, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente. Los disensos de la actora radican en que el TRIBUNAL incurrió en desconocimiento del precedente establecido en las sentencias T- 008 de 1992, C-354 de 1997, T-025 de 2004, T-657 de 2006 y C- 1154 de 2008 dictadas por la Corte Constitucional, en las que ha establecido la posibilidad de embargar cuentas de entidades estatales, especialmente en los asuntos derivados de sentencias laborales. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, mediante sentencia de 23 de septiembre de 2024, declaró improcedente el amparo al considerar que no se encontró satisfecho el requisito general de relevancia constitucional.
Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, con fundamento en que la providencia vulnera sus derechos fundamentales al negar el embargo de los recursos destinados al pago de una obligación laboral reconocida en una sentencia judicial. Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto alegado.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de 4 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto). [11] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone la parte actora implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional. En efecto, la divergencia surge del hecho según el cual la autoridad judicial accionada omitió la aplicación del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, en el que se establece la posibilidad de embargar cuentas de entidades estatales, especialmente en los asuntos derivados de sentencias laborales. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dichos aspectos, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución deriva de la interpretación jurisprudencial que la parte actora pretende que se brinde a su situación particular, giran en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, la cual fue resuelta por el TRIBUNAL, así: “[…] Del caso En el presente asunto debe la Sala establecer si le asiste razón al juez de instancia al negar el embargo solicitado.
En cuanto al embargo y secuestro de bienes como medida cautelar, el Código General del Proceso en sus artículos 593 y 594 señala: […] Para el asunto bajo estudio, los recursos a embargar son de la SURED DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E. que en principio no son pasibles de tal medida porque hacen parte de los recursos de la seguridad social en salud, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1543, 154 y otros de la Ley 100 de 1993, 1º y 19 del Decreto 111 de 1996; 3, 84 y 89 del la Ley 715 de 2001; 21 del Decreto 28 de 2008; 23 de la Ley 1438 de 2011; 25 de la Ley 1751 de 2015; entre otros, que protegen un bien superior como es la prestación del servicio de salud de los colombianos. De las normas mencionadas, es claro que los bienes y recursos de la seguridad social en salud resultan inembargables; pese a ello, la Corte Constitucional en la sentencia T-053 de 2022 con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos, efectuó una línea jurisprudencia respecto de la inembargabilidad de los recursos del sistema general de seguridad social en salud, para indicar: […] En la providencia parcialmente trascrita se observa que la Corte Constitucional, ha admitido el embargo de recursos inembargables en los asuntos laborales, y en aquellos en donde el título ejecutivo es una providencia judicial; pero concluyendo que ni el principio de inembargabilidad es absoluto, ni lo es la 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepción de créditos laborales, por lo cual adoptar una decisión en tal sentido es un ejercicio de ponderación del operador judicial.
Esta Sala mayoritaria se ha apartado de lo decidido por el Tribunal Constitucional en los casos donde ha establecido como excepciones a la regla de inembargabilidad los créditos judiciales, al considerar que el Código General del Proceso, establece tajantemente la prohibición aludida; y que ordenarlo podría afectar el servicio público que se presta por la entidad demanda, que se encarga de prestación de servicios de salud.
Además, como quiera que la ejecutada es una entidad pública no resulta necesario practicar embargo y retención de dineros sobre sus cuentas bancarias, pues el pago de sus obligaciones derivadas de sentencias judiciales está garantizado dentro del presupuesto anual de la entidad, quienes tienen el rubro asignado para ello. Finalmente, y aunque el A quo baso su decisión en el hecho de que la accionante no delimitó las cuentas bancarias sobre las que pretendía el embargo, y aquello fue subsanado por aquel en el recurso, suministrando un número especifico de cuenta del Banco DAVIVIENDA, advierte la Sala que no es la carencia del cumplimiento de dicho requisito formal, la razón para negar la medida cautelar, sino las razones que se han expuesto en precedencia […]” (Negrilla pertenece al texto).
De los apartes transcritos de la providencia objeto de tutela, se evidencia que, al resolver el problema jurídico el TRIBUNAL efectuó un análisis de las normas que rigen el embargo y secuestro como medida cautelar y, explicó que, respecto de las pretensiones de embargo de las cuentas de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E., en principio, no eran susceptibles de la medida cautelar, habida cuenta que dichos recursos tienen el carácter de inembargables porque hacen parte de 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la seguridad social en salud y, de tales recursos se garantiza la prestación del servicio de salud.
Una vez efectuado dicho análisis, la autoridad judicial accionada analizó el contenido de la sentencia T-053 de 2022 de la Corte Constitucional, en la que se fijó una línea jurisprudencial respecto de la inembargabilidad de los recursos del sistema general de seguridad social. Aseguró que, el alto tribunal Constitucional ha admitido el embargo de los recursos inembargables siempre que el operador jurídico efectúe un ejercicio de ponderación entre el principio de inembargabilidad y la excepción de créditos laborales.
Al respecto, el TRIBUNAL explicó que se ha apartado de tal criterio, al considerar que la norma procesal regulada por el Código General del Proceso expresamente dispone la inembargabilidad de los créditos judiciales, pues de imponerse la medida se pondría en riesgo la prestación del servicio de salud. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, aseveró que la ejecutada al ser una entidad pública, cuenta con unos recursos destinados al pago de las obligaciones derivadas de sentencias judiciales, por lo que la práctica del embargo de sus cuentas bancarias no resulta necesaria.
Finalmente, recalcó que en el asunto la medida cautelar fue denegada porque la actora no delimitó las cuentas bancarias objeto de medida, sin embargo, dicha circunstancia fue subsanada con posterioridad. Así mismo, recalcó que la razón para negar la medida no fue la carencia de ese requisito formal, sino la inembargabilidad de los recursos del sistema general de seguridad social.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que el TRIBUNAL se pronunció frente a los aspectos que la actora alude como desconocidos, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.
Situación distinta es que la actora no comparta la tesis allí dispuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo por falta del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03686-01 Actora: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de diciembre de 2024.
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.