CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., primero (1.º) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001233100020110001101 Demandantes: Martha Ramírez de Mojica, Guillermo León Valencia González y Gloria del Socorro Valencia González Demandado: Municipio de Medellín Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / Expropiación por vía administrativa – está sujeta a posterior acción contencioso administrativa, incluso para controvertir el precio indemnizatorio / Justo precio de la indemnización expropiatoria - se encuentra amparado por la presunción de legalidad de las decisiones administrativas / Perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante – para acreditarlo es necesario demostrar que el inmueble expropiado se encontraba destinado a una actividad productiva y estimar y acreditar el monto de las rentas o ingresos dejados de percibir.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por los demandantes en contra de la sentencia de 9 de octubre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión. I-.

ANTECEDENTES 1. La demanda1 1. En ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, los señores Martha Ramírez de Mojica, Guillermo León Valencia González y Gloria del Socorro Valencia González, a través de apoderado judicial, presentaron demanda en contra del Municipio de Medellín, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA.

Que se declare la nulidad del artículo tercero de la Resolución 1049 del 10 de junio de 2010 por medio de la cual se fijó en la suma de quinientos setenta y cuatro millones trescientos setenta y siete mil trescientos pesos m.l. ($574.377.300,00), el precio indemnizatorio por la expropiación por vía administrativa que se decretó sobre el inmueble de propiedad de MARTHA RAMÍREZ DE MOJICA, GUILLERMO LEÓN VALENCIA GONZÁLEZ y GLORIA DEL SOCORRO VALENCIA GONZÁLEZ, que se describe en el hecho PRIMERO de esta demanda, al cual le correspondía el folio de matrícula 1 Folios 107 a 131 C1 2 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros inmobiliaria No. 01N -240911 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, Zona Norte.

SEGUNDA. Que se declare la nulidad de la Resolución 1536 de julio 29 de 2010 por medio de la cual se resuelve “no revocar el acto administrativo que contiene la Resolución 1049 del 10 de junio de 2010”. TERCERA. Que se declare que el valor comercial del inmueble objeto de expropiación era de mil cuatrocientos veintiséis millones novecientos cuarenta y tres mil ciento cuarenta y dos pesos m.l. ($1.426.943.142,00) a valores del mes de agosto de 2010.

CUARTA. Que se declare que por concepto de daño emergente y lucro cesante derivados de la expropiación, a los demandantes se les debió haber reconocido la suma de sesenta y tres millones ochocientos ocho mil doscientos noventa y cuatro pesos m.l. ($63.808.294,00), los cuales aumentan el valor del precio indemnizatorio en un total de mil cuatrocientos noventa millones setecientos cincuenta y un mil cuatrocientos treinta y seis pesos m.l. ($1.490.751.436,00) de precio indemnizatorio objetivo.

QUINTA. Que para restablecer el derecho vulnerado y como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene al MUNICIPIO DE MEDELLIN a pagar a favor de los demandantes la suma de novecientos dieciséis millones trescientos setenta y cuatro mil ciento treinta y seis pesos m.l. ($916.374.136,00) que es el valor resultante de la diferencia entre el precio indemnizatorio real y el precio indemnizatorio reconocido por el demandado.

SEXTA. Que las sumas a las que sea condenado el Municipio de Medellín se actualicen teniendo en cuenta la variación del índice de precios al consumidor entre el mes de agosto de 2010 y la fecha de la sentencia. SÉPTIMA. Que se condene al Municipio de Medellín a pagar, a título de lucro cesante, intereses de mora entre el momento en que se declaró la expropiación y la fecha de la sentencia, calculados a la máxima tasa de interés moratorio comercial o en subsidio a la tasa del interés bancario corriente (intereses comerciales ordinarios).

OCTAVA. Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos y condiciones de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. NOVENA. Que se condene a la parte demandada a pagar la totalidad de las costas y agencias en derecho que se causen en virtud del presente proceso. 1.1. Los hechos 2. Los hechos más relevantes que sustentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: 3.

Los señores Martha Ramírez de Mojica, Guillermo León Valencia González y Gloria del Socorro Valencia González fueron propietarios de un lote de terreno con sus correspondientes construcciones, ubicado en el Municipio de Medellín, al cual le correspondía el folio de matrícula inmobiliaria No. 01N-240911 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín – Zona Norte.

La señora Martha 3 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros Ramírez de Mojica contaba con la nuda propiedad del 50% del total del inmueble, mientras que los señores Guillermo León Valencia González y Gloria del Socorro de González lo eran en un 25%, cada uno. 4. El predio estaba conformado por «8 casas con 10 viviendas sin desenglobar que conforman un único inmueble», destinadas al alquiler, del cual derivaban su medio de subsistencia los propietarios y la usufructuaria, Sixta Tulia Valencia de Ramírez. 5.

La totalidad del inmueble fue requerido por el Municipio de Medellín para la construcción del proyecto Parque Lineal Quebrada Santa Elena, razón por la cual el Departamento Administrativo de Planeación Municipal expidió la Resolución núm. 416 de 28 de agosto de 2009, declarando la situación de urgencia para su adquisición con destino a dicho proyecto. 6.

El alcalde de Medellín formuló oferta de compra a los propietarios mediante la Resolución núm. 424 de 12 de marzo de 2010, ofreciendo la suma de $574.377.300, equivalente al valor comercial del inmueble, más compensaciones de $2.575.000 por prima de trámites legales y $7.725.000 por prima de afectación económica. 7. El valor indemnizatorio fue determinado conforme a los avalúos comerciales 2010- PLC-01, 2010-PLC-02, 2010-PLC-03, 2010-PLC-04, 2010-PLC-05, 2010-PLC-06, 2010-PLC-07 y 2010-PLC-08 de 11 de febrero de 2010 y 2010-PLC-09 y 2010-PLC- 10 de 13 de febrero de 2010, elaborados por la Corporación Avalúos, en los cuales detalla cada una de las 10 viviendas que componen el inmueble. 8.

Los propietarios no aceptaron la oferta de compra por considerar que el precio ofrecido resultaba irrisorio y que en la elaboración de los avalúos se incurrió en graves falencias. 9. Mediante la Resolución núm. 1049 de 10 de junio de 2010, el alcalde de Medellín dispuso la expropiación por vía administrativa del inmueble, fijando como precio indemnizatorio la suma de $574.377.300, decisión que fue notificada personalmente a los señores Martha Ramírez de Mojica, Guillermo León Valencia González y Gloria del Socorro Valencia González. 10.

Los notificados interpusieron oportunamente recurso de reposición contra la Resolución núm. 1049 de 10 de junio de 2010, solicitando que se reconocieran los derechos a la usufructuaria, Sixta Tulia Valencia de Ramírez; que se modificaran los avalúos que sirvieron de base para la fijación del valor comercial y que se determinara en justa forma el precio indemnizatorio, recurso que fue resuelto por medio de la Resolución núm. 1536 de 29 de julio de 2010, por la cual se confirmó la decisión cuestionada. 4 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 1.2.

Fundamentos de derecho y concepto de la violación 11. El apoderado de la parte actora aseguró que los actos administrativos demandados fueron expedidos con desconocimiento de los artículos 61 y 67 de la Ley 388 de 1997, en apoyo de lo cual formuló los siguientes cargos: I) Violación de las normas sustantivas en las cuales debía fundarse la decisión 12.

Expuso que, de conformidad con los artículos 61 y 67 de la ley 388 de 1997, la indemnización debe corresponder al valor comercial del inmueble objeto de expropiación y aseveró que, en el caso concreto, al ofrecer y fijar el precio indemnizatorio en una cifra que difiere significativamente del valor comercial del predio expropiado, el Municipio de Medellín violó las normas sustantivas en las cuales debía fundarse.

II) Falsa motivación 13. Señaló que el Municipio de Medellín incurrió en falsa motivación «porque se tomó como base para calcular el valor del metro cuadrado del lote un valor que no coincide con el valor comercial del inmueble, sin ningún reconocimiento adicional por concepto de daño emergente y lucro cesante». III) Desviación de poder 14.

Manifestó que la competencia asignada a los municipios para decretar expropiaciones debe ejercerse garantizando que al propietario se le pague un precio justo, lo cual no hizo la entidad demandada toda vez que, por el contrario, reiteró, reconoció un valor que no se compadece con el valor comercial del predio expropiado y no reconoció el daño emergente y el lucro cesante que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han sido pacíficos en reconocer, ello con base en un avalúo elaborado por una entidad de derecho privado que omitió fundamentarlo técnicamente. 2.

Contestación de la demanda2 15. El Municipio de Medellín, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda aduciendo que en el proceso de adquisición del inmueble de los demandantes se dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 61 y 67 de la Ley 388 de 1997, los artículos 2º y 25 del Decreto 1420 de 1998, así como en la Resolución 620 de 2008 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de manera que los actos administrativos demandados no adolecen de ningún vicio. 2 Folios 164 a 171 C1. 5 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 16.

En ese sentido, sostuvo que el valor de la indemnización reconocido mediante la Resolución núm. 1049 de 10 de junio de 2010 se estableció a través de los avalúos comerciales 2010-PLC-01, 2010-PLC-02, 2010-PLC-03, 2010-PLC-04, 2010-PLC- 05, 2010-PLC-06, 2010-PLC-07 y 2010-PLC-08 de 11 de febrero de 2010 y 2010- PLC-09 y 2010-PLC-10 de 13 de febrero de 2010, elaborados por la Corporación Avalúos, en los cuales se tuvo en consideración las características de cada inmueble en particular y se valoró por separado el área del lote y el área de la construcción, ello con aplicación del método comparativo o de mercado y el método de reposición. 17.

Aludió que en la Resolución núm. 424 de 12 de marzo de 2010 se reconoció a los arrendatarios la prima de traslado y a los propietarios la prima de trámites legales y la prima por afectación económica, compensaciones previstas en el Decreto 2320 de 2005, y que en su total ascendieron a $12,617,500,00. Sin embargo, dijo, en la Resolución núm. 1049 de 10 de junio de 2010, por la cual se decretó la expropiación por vía administrativa, no se reconocieron tales compensaciones en razón de que no se concretó la venta por enajenación voluntaria. 18.

Finalmente, el apoderado formuló la excepción de falta de causa para pedir, fincada en que el Municipio de Medellín aplicó a cabalidad las normas que rigen la materia, e igualmente propuso la excepción de indebida acumulación de pretensiones, «[t]oda vez que se observa que ellas no tienen origen en los actos enjuiciados, pues el reajuste del precio y las primas por traslado y gastos legales, tienen origen en diferentes actos administrativos, con mayor razón en tanto las últimas no están contenidas en los actos enjuiciados». 19.

En cuaderno separado3, el Municipio de Medellín llamó en garantía a la Empresa de Desarrollo Urbano – EDU, argumentando que entre ambas entidades se suscribió el Convenio Interadministrativo 4600022336 de 2009, cuyo objeto fue la compra de predios y pago de compensaciones en el marco del proyecto Parque Lineal Quebrada Santa Elena, razón por la cual, de resultar alguna condena relativa a la indemnización o reembolso total o parcial del pago en favor de los demandantes, le corresponde a la llamada en garantía asumirla con cargo a dicho convenio. 20.

El llamamiento en garantía fue admitido mediante auto de 3 de diciembre de 20124. No obstante, a través de providencia de 26 de julio de 20135, el magistrado sustanciador dispuso reanudar el proceso sin la vinculación de tal entidad, por haber precluido la oportunidad para efectuar su notificación personal. 3 Folios 155 a 158 C 1. 4 Folio 216 C 1. 5 Folio 217 C1. 6 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros II.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 21.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, en sentencia de 9 de octubre de 20156, declaró impróspera la excepción de indebida acumulación de pretensiones, declaró probado el medio exceptivo de falta de causa para pedir y negó las súplicas de la demanda. 22. En sustento de su decisión, el a quo, como un aspecto previo, estimó que la excepción de indebida acumulación de pretensiones formulada por el Municipio de Medellín no tiene vocación de prosperidad, dado que, a la luz de lo regulado en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el administrado cuenta con el contencioso subjetivo especial propendiendo por la nulidad de la decisión expropiatoria y el consecuencial restablecimiento del derecho, o para controvertir el precio reconocido por no resarcir de forma integral todos los menoscabos que estime le fueron producidos a raíz la actuación pública, siempre que se encuentren debidamente acreditados. 23.

En lo atinente a la excepción de falta de causa para pedir, señaló que se entendería resuelta en el fondo de la sentencia por tratarse del asunto materia de discusión. 24. Seguidamente, procedió a analizar la procedencia de modificar el precio establecido por la entidad demandada por la expropiación del predio de los demandantes, con arreglo a las probanzas obrantes en el plenario. 25.

Resaltó que la valuación oficial está contenida en los avalúos 2010-PLC-01 a 2010-PLC10 de la Corporación Avalúos, en los cuales se valoró de forma independiente cada una de las unidades habitacionales que componían la construcción ubicada sobre el lote identificado con la matrícula inmobiliaria 01N- 240911, determinando que el lote presentaba una afectación de retiro de quebrada de aproximadamente 1.791,10 M2 del total de 2.180,40 M2 que lo componían, quedando solamente un área de 389,39 M2 libre para futuras construcciones. 26.

Enfatizó que, según los mencionados avalúos, el lote sin afectar tenía un valor de $128.469.000, mientras que el área afectada fue valorada en $177.318.900. Igualmente, reparó que el método de valuación empleado para determinar el precio comercial fue el comparativo o de mercado, así como el de reposición. 27. Advirtió que, con el fin de controvertir el avalúo oficial, los actores allegaron con la demanda un avalúo ―realizado por el señor Francisco Ochoa― que no fue aducido como tal, razón por la cual no se corrió traslado a la contraparte para que ejerciera el derecho de contradicción, circunstancia que impide su valoración como prueba pericial, al no cumplirse lo exigido por el artículo 238 del Código de 6 Folios 349 a 359 C 2. 7 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 116 de la Ley 1395 de 2010.

Por consiguiente, le reconoció al avalúo el mérito suasorio propio de una prueba documental. 28. Asimismo, anotó que en el proceso obra un dictamen pericial realizado a solicitud de los demandantes por una auxiliar de la justicia, quien llevó a cabo una caracterización general del sector y, aplicando el método comparativo o de mercado para el año 2010, estimó que el valor del terreno era de $763.140.000 y el de la construcción de $597.780.500, para un total de $1.355.920.500. 29.

Observó que si bien en la experticia se indica que se valoraron ofertas y transacciones en el sector, no se detalla ni explica ninguna de las operaciones del mercado tenidas como fundamento para arribar a tal conclusión, sumado a que para la época de realización del dictamen ya no era posible inspeccionar físicamente la construcción, dada su demolición, por lo que no pudo valorarse in situ el estado de conservación y la calidad de los acabados de las unidades habitacionales, las cuales tenían una “notoria vetustez”. 30.

Agregó que en el dictamen pericial no se tuvo en consideración que la mayor parte del lote ―1.791,10 M2― se encontraba afectada con un retiro de quebrada, lo que constituye una carga que necesariamente incide en el valor comercial del bien, en la medida que sobre tal área no es posible adelantar nuevas construcciones, pues no sería posible obtener licencia para tal fin. 31.

Al respecto, puso de presente que el Acuerdo 46 de 2006, «[p]or el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones», vigente al momento de expedirse la resolución expropiatoria, señalaba en su artículo 20 cómo debían manejarse los retiros a corrientes naturales de agua, y en su artículo 141 contemplaba que en la franja de retiro de la quebrada Santa Elena se desarrollaría un parque lineal desde la carrera 38 con calle 54 hasta límite del perímetro urbano, es decir, incluyendo el predio objeto de debate, circunstancia que debe ser analizada en armonía con lo regulado en el canon 35 de la Ley 388 de 1997, en tanto restringe la posibilidad de urbanizar los suelos de protección. 32.

De las aludidas disposiciones, el a quo concluyó que los retiros de corrientes de agua son catalogados como suelos de protección, sobre los cuales no puede darse ningún desarrollo constructivo, ni pueden estar encerrados, además de que deben destinarse únicamente como zonas de recreación pasiva y de preservación ambiental, a excepción de obras públicas que formen parte del sistema de movilidad o proyectos de interés general que respeten las limitaciones de tales zonas, lo cual se concatena con lo regulado en el artículo 252 del Acuerdo 46 de 2006. 8 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 33.

Señaló que, dadas las falencias expuestas, las conclusiones plasmadas en el dictamen pericial no serían acogidas para efectos de asignar un mayor valor del metro cuadrado al inmueble expropiado a la parte actora. 34. Argumentó que, en tanto no se allegaron medios de convicción que lograran desvirtuar el valor del metro cuadrado fijado por la entidad expropiadora con base en la valuación oficial, y que en su lugar debiera adoptarse el aducido en la demanda, resulta forzoso sostener que no se logró menguar la presunción de legalidad de la que se encuentran investidos los actos administrativos demandados con relación al valor del metro cuadrado en ellos consignado. 35.

Acto seguido, analizó si era procedente el reconocimiento de los perjuicios patrimoniales accesorios pretendidos por los demandantes. 36. Sobre ese particular, expuso que el hecho de que no se haya adoptado una metodología para la valoración de los daños y perjuicios ajenos a la expropiación de un inmueble por vía administrativa no puede servir de pretexto a la administración para desconocer la obligación de indemnizar en forma justa y plena los perjuicios patrimoniales accesorios causados al propietario, pues ello equivaldría a desconocer el verdadero alcance de lo dispuesto en los artículos 34 y 58 de la Constitución Política de Colombia, en el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y en el artículo 21.2 del Pacto de Derechos Económicos y Sociales o Pacto de San José de Costa Rica. 37.

En esa línea de ideas, sostuvo que todos aquellos perjuicios que logren probarse determinando claramente su cuantía deben ser plenamente indemnizados, siempre y cuando exista un nexo de causalidad entre el daño inferido y la decisión de expropiación. 38. Puso de presente que, en el caso concreto, en la oferta de compra formulada a los demandantes se enunciaron algunas primas a manera de resarcimiento ―afectación económica, gastos legales, entre otros― bajo la condición de que se llegara a una enajenación voluntaria, razón por la cual no se hicieron tales reconocimientos en el acto que ordenó la expropiación por vía administrativa. 39.

Advirtió que el hecho de que la administración haya indicado que tales reconocimientos solo se harían efectivos si se llegaba a un mutuo acuerdo sobre la enajenación no es óbice para que aquellos puedan ser reconocidos judicialmente en el marco de una concepción de la reparación integral de perjuicios antijurídicos si se demuestre idónea y efectivamente la generación de un daño en tal sentido. 40.

Apuntó que, frente a la compensación por afectación económica, los demandantes centraron su reclamo en que las construcciones eran destinadas para la renta, dado que las unidades habitacionales del inmueble se encontraban 9 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros arrendadas, a pesar de lo cual no se reconoció suma alguna por el menoscabo que implicaba la expropiación del bien. 41.

Sobre ese aspecto, indicó que, al analizar individual y conjuntamente el acervo probatorio arrimado al plenario, encontró que no se acreditó la forma en que el bien expropiado se encontraba destinado a la renta pues, además de lo aducido en la demanda, solamente se aportó con tal finalidad una certificación suscrita por contador, sin que repose en el expediente copia de algún contrato u otro medio de convicción que dé certeza de la existencia de los negocios jurídicos de tal naturaleza, así como de la duración pactada y los cánones, entre otros aspectos, sin que ello pueda ser objeto de presunción. 42.

En síntesis, el a quo consideró que, al no desvirtuarse el precio fijado por la entidad avaluadora, y teniendo en cuenta que el mismo se encuentra investido de la presunción de legalidad que se predica de las decisiones de la administración, deberían negarse las pretensiones de la demanda, dando paso a la prosperidad de la excepción de falta de causa para pedir.

III.- RECURSO DE APELACIÓN 43. La apoderada de los demandantes presentó oportunamente recurso de apelación7 solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. 44. Para soportar su inconformidad, afirmó que si bien es cierto que, como lo estableció el a quo, el avalúo aportado con la demanda no tiene la calidad de dictamen pericial, también lo es que se trata de una prueba documental que no fue censurada por la parte demandada, y que conlleva a establecer que el avalúo utilizado por la entidad demandada para fijar el monto expropiatorio fue precario y no consultó la realidad material del predio expropiado y de los titulares del derecho de dominio que resultaron afectados. 45.

Aseveró que tanto la aludida prueba documental como el dictamen pericial practicado en el proceso, efectuado por la auxiliar de la justicia Esperanza de Lourdes Agudelo, coinciden en su metodología y son similares en cuanto a su resultado económico, aspecto que, cuestionó, no fue tenido en cuenta por el juez de primera instancia. 46.

Así, adujo, ambos avalúos valoraron de la misma forma las áreas de retiro de quebrada y las áreas construidas. En este punto, señaló que la normativa urbanística en Colombia tuvo su origen en la Ley 9 de 1989, la cual previó normas restrictivas en materia de retiros, y mencionó que el inmueble expropiado a los demandantes fue construido mucho antes de la entrada en vigencia de dicha Ley. 7 Folios 361 a 366 C2. 10 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 47.

Añadió que el hecho de que hubiera una explotación y un uso del área de retiro de la quebrada es indicador de la existencia de una situación jurídica ya consolidada que debió verse reflejada en el avalúo encomendado por la entidad demandada para la fijación del precio indemnizatorio de la expropiación y anotó que si, en gracia de discusión, se hubiera presentado una valoración dual de las áreas de retiro, no se reflejó en el monto de la indemnización expropiatoria el costo de un muro de contención que fue construido en el inmueble y que debió ser valorado como una mejora en el hipotético caso de que las áreas de retiro tuvieran valor diferente. 48.

Alegó que, en esos términos, la valoración realizada por el a quo es errada, pues lo que se tiene como área de retiro obedece a una situación jurídica debidamente consolidada, que fue explotada económicamente y que debía ser tenida en cuenta para la fijación del monto expropiatorio. 49. Aseguró que, aun cuando se dejase de valorar el área de retiro y el muro de contención, el precio por metro cuadrado del área construida también fue artificialmente envilecido por la entidad demandada, situación que se ve reflejada en el avalúo realizado por su cuenta. 50.

Asimismo, sostuvo que en el avalúo oficial se soslayó hacer por lo menos mención al uso del suelo que para el predio expropiado contemplaba el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio y que no fue debidamente aprobado por el correspondiente Comité de Avalúos, requisito que es indispensable para dotarlo de credibilidad. 51. Adicionalmente, discutió que en el precio indemnizatorio no se consideró que el monto de la indemnización debió ser integral e involucrar el costo de los arrendamientos dejados de percibir por el término establecido en la normatividad colombiana, esto es, la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 52.

Por lo demás, indicó que el ad quem debe tener en cuenta que la entidad demandada no desplegó ninguna conducta encaminada a enervar la prueba pericial, respecto de la cual no presentó objeción ni solicitó aclaración, lo que, en su criterio, constituye una aceptación tácita de la metodología y los resultados, por lo cual no debe restársele valor probatorio. 53.

Arguyó que, así las cosas, puede concluirse que el avalúo oficial no refleja el valor comercial del inmueble objeto de expropiación y que, bajo ninguna circunstancia, podía servir como base para fijar el monto de la indemnización. 54. Finalmente, manifestó que el juez no puede ir en contra de los actos de sus propios agentes, como lo es la auxiliar de la justicia designada por el Despacho sustanciador, quien ratificó las conclusiones de la demanda, demostrando con suficiencia que el precio expropiatorio fijado por la entidad era precario. 11 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros IV-.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 55. La magistrada sustanciadora de la primera instancia, mediante auto de 11 de diciembre de 20158, concedió el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte actora. 56. Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 25 de mayo de 20169, el Despacho sustanciador admitió los recursos interpuestos y dispuso correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de tenerlo a bien, rindiera concepto. 57.

El apoderado de los demandantes presentó escrito de alegatos de conclusión10 reiterando lo expuesto en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 58. Por su parte, la entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Competencia 59. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º11 del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre competencia del Consejo de Estado, y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201912, sobre distribución de asuntos entre las secciones, esta Sección es competente para conocer del presente asunto.

V.2.- Problema jurídico 60. Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia, para lo cual, en los términos del recurso de apelación, deberá analizar: i) si las pruebas practicadas en el proceso desvirtúan o no el valor comercial de los inmuebles de los demandantes fijado por el Municipio de Medellín con ocasión de la expropiación administrativa ordenada mediante los actos administrativos demandados y ii) si a los demandantes les asistía el derecho a obtener una indemnización del perjuicio material en la modalidad de lucro cesante, 8 Folio 367 C 2. 9 Folio 4 C 3. 10 Folios 6 a 11 C 3. 11 5.

Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el Honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesaria practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no ha apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia. 12 Establece que la Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 12 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros en razón de los ingresos dejados de percibir por cánones de arrendamiento a causa de la expropiación administrativa.

V.3. Los actos administrativos demandados 61. Los demandantes solicitaron la nulidad del artículo tercero de la Resolución núm. 1049 de 10 de junio de 201013, expedida por alcalde de Medellín, «por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de un Inmueble con todas sus Mejoras y Anexidades», cuyo tenor literal es el siguiente: “[…]

ARTICULO TERCERO: PRECIO DE LA INDEMNIZACIÓN. El valor total de la indemnización es, conforme a los avalúos comerciales radicados N° 2010-PLC-01, 2010-PLC-02, 2010-PLC-03, 2010-PLC-04, 2010-PLC-05, 2010-PlC-06, 2010-PLC- 07, 2010-PLC-08 del 11 de febrero de 2010 y 2010-PLC-09 y 2010-PLC-10 del 13 de Febrero de 2010, efectuados por la Corporación Avalúos, por la suma total de QUINIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS PESOS MIL ($574.377.300), los cuales se dividen para cada interior antes mencionado así: Para el avalúo 2010-PLC-01, correspondiente a la dirección calle 51 No. 33-02, el valor es CUARENTA Y TRES MILLONES CIENTO VEINTITRES MIL DOSCIENTOS PESOS M/L. ($43.123.200).

Para el avalúo 2010-PLC-02, correspondiente a la dirección calle 51 No. 33 -06 el valor es SESENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS DIEZ MIL CUATROCIENTOS PESOS M/L. ($62.210.400). Para el avalúo 2010-PLC-03, correspondiente a la dirección calle 51 No. 32 -72, el valor es TRECE MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS PESOS M/L. ($13.445.600).

Para el avalúo 2010-PLC-04, correspondiente a la dirección calle 51 No. 32 -82, el valor es TRECE MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS PESOS M/L. ($13.263.600). Para el avalúo 2010-PLC-05, correspondiente a la dirección calle 51 No. 32 -88, el valor es CATORCE MILLONES OCHOCIENTOS VEINTIDOS MIL CUATROCIENTOS PESOS M/L. ($14.822.400).

Para el avalúo 2010-PLC-06, correspondiente a la dirección calle 51 No. 32 -92, el valor es TREINTA Y SEIS MILLONES CIENTO SETENTA Y SEIS MIL PESOS M/L. ($36.176.000). Para el avalúo 2010-PLC-07, correspondiente a la dirección calle 51 No. 32 - 100 el valor es TREINTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS PESOS M/L. ($36.953.600).

Para el avalúo 2010-PLC-08, correspondiente a la dirección calle 51 No. 32 - 108, el valor es QUINCE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS PESOS M/L. ($15.949.800). 13 Folios 33 a 45 C1. 13 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros Para el avalúo 2010-PLC-09, correspondiente a la dirección calle 51 No. 32 -66, el valor es TRESCIENTOS DIECIOCHO MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS PESOS M/L. ($318.267.300).

Para el avalúo 2010-PLC-10, correspondiente a la dirección calle 51 No. 32 - 106, el valor es VEINTE MILLONES CIENTO SESENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS PESOS M/L. ($20.165.400) […]”. 62. Igualmente, los demandantes solicitaron la nulidad de la Resolución núm. 1536 de 29 de julio de 201014, a través de la cual el alcalde de Medellín dispuso «NO REVOCAR el Acto Administrativo que contiene la Resolución N° 1049 del 10 de junio de 2010, “Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de unas mejoras y anexidades”, por las consideraciones que en él fueron expuestas».

V.4. Análisis del caso concreto 63. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, en la sentencia de primera instancia, negó las pretensiones de la demanda por considerar que la parte actora no demostró la incorrección del avalúo oficial que sirvió de sustento para la fijación del precio indemnizatorio pagado por el Municipio de Medellín por la expropiación administrativa del inmueble ubicado en la calle 51 Nos. 33-02/06 y calle 51 Nos. 32-66/72/82/88/92/100/106 y 108 de la ciudad de Medellín, identificado con matrícula inmobiliaria 01N-240911 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín ‒ Zona Norte, ordenada a través de la Resolución núm. 1049 de 10 de junio de 2011, confirmada mediante la Resolución núm. 1536 de 29 de julio de 2010. 64.

Asimismo, el a quo determinó que los demandantes no demostraron el perjuicio que alegaron haber sufrido en la modalidad de lucro cesante por las rentas dejadas de percibir, toda vez que no acreditaron que las unidades habitacionales que conformaban el predio expropiado se encontraban arrendadas. 65. La parte actora interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la decisión y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, insistiendo en que el precio indemnizatorio reconocido por el ente territorial demandado no se ajusta al valor comercial que tenía el inmueble expropiado y, por lo demás, no se tuvo en consideración los arrendamientos dejados de percibir por el término establecido en la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 66.

Previo al análisis de los argumentos de inconformidad expuestos por los demandantes, la Sala recuerda que el artículo 58 de la Constitución Política protege y garantiza el derecho a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, siempre que su adquisición se haya ajustado a las prescripciones del ordenamiento jurídico. 14 Folios 47 a 51 C1. 14 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 67.

El inciso cuarto del citado precepto fue modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 30 de julio de 1999, norma que prescribe que, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa, que se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado y que, en los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso administrativa, incluso respecto del precio. 68.

Como se advierte, en caso de conflicto entre el derecho a la propiedad privada y el interés general es este último el llamado a primar y, por ende, el derecho de propiedad debe ceder en procura de la satisfacción de los intereses de la colectividad, lo que devela que no se trata de un derecho absoluto ni tampoco intangible15. 69. En armonía con lo expuesto, el derecho a la propiedad privada puede ser limitado cuando no cumple la función social o ecológica, cuando su adquisición quebrante las normas que la sustenta o, incluso, cuando entra en conflicto con el interés general, por lo cual el constituyente y el legislador, en el marco de los cometidos constitucionales, diseñaron diferentes instrumentos dirigidos a enervar ese derecho por la ocurrencia de alguno de los supuestos mencionados. 70.

Uno de tales instrumentos es el mecanismo de la expropiación, cuya regulación legal se encuentra en la Ley 9 de 1989, normativa que desarrolla la expropiación por vía judicial; en la Ley 388 de 1997, que modificó aquella en algunos procedimientos de la expropiación judicial y reguló expresamente la expropiación por vía administrativa, y en los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, ahora 399 del Código General del Proceso, norma que contiene las disposiciones a las cuales se encuentra sujeta la expropiación por vía judicial. 71.

Pues bien, el artículo 71 de la referida Ley 388 de 1997 dispone que contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede la acción especial contencioso administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido. Así, para debatir el precio indemnizatorio no se requiere cuestionar la legalidad del acto administrativo que lo determina, como en efecto ocurre en el sub lite, considerando que la pretensión de la parte actora está encaminada, en esencia, a que se ordene el reajuste del precio indemnizatorio reconocido y pagado por la administración. 72.

En este contexto, la Sala analizará a continuación los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia: 15 Corte Constitucional. Sentencia C-459 del 1º de junio de 2011. Magistrado Ponente: Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 15 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros I) El valor comercial de los inmuebles expropiados 73.

El juez de primera instancia consideró que el dictamen pericial practicado en el proceso no puede ser acogido para efectos de asignar un mayor valor al inmueble expropiado a la parte accionante, toda vez que la auxiliar de la justicia que lo practicó no argumentó, explicó o probó de forma suficiente y técnica sus conclusiones, en tanto no ilustró las operaciones inmobiliarias sobre inmuebles semejantes que tuvo en cuenta para extraer el precio indemnizatorio aplicando el método comparativo de mercado y tampoco tuvo en consideración el hecho de que gran parte del terreno consistía en suelo protegido, de manera que en caso de que se optara por venderlo en condiciones normales no podría reconocerse el 100% del valor comercial de un terreno semejante que no contara con dicha restricción. 74.

En el escrito de apelación, el apoderado de la parte actora adujo que tanto el avalúo allegado con la demanda como el dictamen pericial coinciden en la valoración de las áreas de retiro de quebrada y las áreas construidas y argumentó que, de cualquier forma, el inmueble expropiado fue construido y utilizado antes de la entrada en vigencia de la Ley 9 de 1989, la cual estableció restricciones en materia de retiros, razón por la cual, en su criterio, la valoración realizada por el a quo es errada, pues al aplicar retroactivamente la citada disposición desconoce que lo que se tenía como área de retiro al momento de la expropiación «obedece a una situación jurídica debidamente consolidada que fue explotada económicamente y que debía ser tenida en cuenta para la fijación del monto expropiatorio». 75.

Sostuvo que dado el caso de que las áreas de retiro tuvieran un valor diferente, en la indemnización expropiatoria debió tenerse en cuenta el costo de un muro de contención que fue construido en el inmueble, el cual constituía una mejora. 76. Señaló, además, que el juez de primer grado no analizó que el precio por metro cuadrado del área construida también fue artificialmente depreciado por el Municipio de Medellín y agregó que el avalúo oficial no hizo mención del uso del suelo que para el predio expropiado contemplaba el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio y que no aparece debidamente aprobado por el Comité de Avalúos, razones por las cuales no podría servir como base para fijar el monto de la indemnización expropiatoria. 77.

Aunado a lo anterior, advirtió que la parte demandada no desplegó conducta encaminada a enervar o censurar tanto la prueba documental como la prueba pericial, conducta que debe ser apreciada como prueba para determinar que no se encuentra razón alguna para que se le reste valor probatorio a dichas pruebas. 78. Agregó que no puede ir la magistratura contra los actos de sus propios agentes y que fue precisamente una auxiliar de la justicia nombrada por el Despacho sustanciador quien ratificó las conclusiones de la demanda y probó con suficiencia que el precio expropiatorio fijado por la entidad era insuficiente. 16 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 79.

Con fundamento en lo expuesto, sostuvo que, contrario a lo concluido por el a quo, en el proceso se probó con suficiencia la precariedad del precio fijado por la entidad demandada. 80. En orden a resolver, la Sala destaca que el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 dispone que el precio de adquisición por la expropiación será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. La norma igualmente señala que el valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir y, en particular, con su destinación económica. 81.

El Decreto 1420 de 1998 señala que los avalúos comerciales de inmuebles que se requieran con fundamento en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 se deberán efectuar aplicando el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual o, si el caso lo amerita, varios de ellos (artículo 25).

Igualmente, el Decreto establece que cuando las condiciones del inmueble materia de análisis permitan la aplicación de uno o más de los métodos enunciados, el avaluador debe realizar las estimaciones correspondientes y sustentar el valor que se determine (artículo 26). 82. La Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi define y precisa el alcance de cada uno de los métodos referidos y su forma de aplicación, y además regula las etapas, procedimientos y normas metodológicas para la realización del avalúo. En relación con el método de comparación o de mercado y el método de costo de reposición, la resolución dispone:

ARTÍCULO

10. MÉTODO DE COMPARACIÓN O DE MERCADO. Cuando para la realización del avalúo se acuda a información de ofertas y/o transacciones, es necesario que en la presentación del avalúo se haga mención explícita del medio del cual se obtuvo la información y la fecha de publicación, además de otros factores que permitan su identificación posterior.

Para los inmuebles no sujetos al régimen de propiedad horizontal, el valor del terreno y la construcción deben ser analizados en forma independiente para cada uno de los datos obtenidos con sus correspondientes áreas y valores unitarios. Para los inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal se debe presentar el valor por metro cuadrado de área privada de construcción. Se debe verificar que los datos de áreas de terreno y construcción sean coherentes.

En los eventos en que sea posible, se deben tomar fotografías de los predios en oferta o de los que se ha obtenido datos de transacción para facilitar su posterior análisis. 17 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros ARTÍCULO

13. MÉTODO DE COSTO DE REPOSICIÓN. En desarrollo de este método se debe entender por costo total de la construcción la suma de los costos directos, costos indirectos, los financieros y los de gerencia del proyecto, en que debe incurrirse para la realización de la obra. Después de calculados los volúmenes y unidades requeridos para la construcción, se debe tener especial atención con los costos propios del sitio donde se localiza el inmueble.

Al valor definido como costo total se le debe aplicar la depreciación.

PARÁGRAFO 1 o. Este método se debe usar en caso de que el bien objeto de avalúo no cuente con bienes comparables por su naturaleza (colegios, hospitales, estadios, etc.) o por la inexistencia de datos de mercado (ofertas o transacciones) y corresponda a una propiedad no sujeta al régimen de propiedad horizontal.

PARÁGRAFO 2 o. Para depreciar los equipos especiales que posea el bien, se emplea el método lineal, tomando en cuenta la vida remanente en proporción a la vida útil establecida por el fabricante “ 83. En el asunto sub examine, la Sala constata que el justiprecio del inmueble expropiado, identificado con matrícula inmobiliaria 01N-240911 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, Zona Norte, fue determinado mediante los avalúos comerciales 2010-PLC-01, 2010-PLC-02, 2010-PLC-03, 2010-PLC-04, 2010-PLC-05, 2010-PLC-06, 2010-PLC-07 y 2010-PLC-08 de 11 de febrero de 2010 y 2010-PLC-09 y 2010-PLC-10 de 13 de febrero de 201016, elaborados por la Corporación Avalúos, y a través de los cuales se valoraron de manera independiente cada una de las unidades habitacionales que componían el predio.

De los informes de los avalúos se destacan los siguientes aspectos que tienen en común: 16 Folios 223 a 283 C1. 18 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 84. En cada uno de los avalúos se describió, además, las características particulares de cada una de las construcciones, tales como su vetustez, estructura, materiales y fachadas.

Las conclusiones de los avalúos pueden resumirse de la siguiente manera: No. Avalúo Dirección Antigüedad Área construida Área lote afectado Área lote sin afectar Valor 2010-PLC-01 Calle 51 N° 33-02 45 años 134,76 M2 $43.123.200 2010-PLC-02 Calle 51 N° 33-06 80 años 122,18 M2 $62.210.400 2010-PLC-03 Calle 51 N° 32-72 60 años 48,02 M2 $13.445.600 2010-PLC-04 Calle 51 N° 32-82 60 años 47,37 M2 $13.263.600 2010-PLC-05 Calle 51 N° 32-88 60 años 46,32 M2 $14.822.400 2010-PLC-06 Calle 51 N° 32-92 70 años 129,20 M2 $36.176.000 2010-PLC-07 Calle 51 N° 32-100 80 años 115,48 M2 $36.953.600 2010-PLC-08 Calle 51 N° 32-108 80 años 88,61 M2 $15.949.800 19 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 2010-PLC-09 Calle 51 N° 32-66 60 años 69,33 M2 1,7991,10 M2 389,30 M2 $318.267.300 2010-PLC-10 Calle 51 N° 32-106 80 años 112,03 M2 $20.165.400 Total: $574.377.300 85.

De lo anterior, la Sala corrobora que, como lo advirtió el a quo, en la evaluación oficial se tuvo en consideración la afectación por retiro de quebrada, estableciéndose que el área de lote que resultaba afectada era de 1,791,10 M2, la cual fue valorada en $177,318,900, mientras que el área sin afectar era de 389,30 M2, cuyo valor se fijó en $128,469,000. 86.

Asimismo, se evidencia que, contrario a lo aducido por la parte actora, en la valoración sí se tuvo en cuenta el uso del suelo del predio expropiado, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín. 87. También se advierte que, aunque la avaluadora hizo uso del método comparativo o de mercado, no se enlistaron ni detallaron las transacciones u ofertas similares tomadas como punto de cotejo. 88.

En este punto, viene al caso recordar que, en reiterada y pacífica jurisprudencia, esta Sección ha sostenido que al incorporarse el valor del avalúo oficial en el texto de los actos que decretan la expropiación por vía administrativa, debe entenderse que este se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración. Por lo tanto, es obligación de la parte demandante demostrar en el proceso judicial los errores que le atribuya a dicho avalúo. En sentencia de 14 de septiembre de 2020, esta Sala expuso lo siguiente sobre el particular: […] 5.2.3. [L]a Sala considera relevante precisar el alcance de la carga que recae sobre el demandante, atendiendo las presunciones de que gozan los actos de la administración; no basta entonces con que se argumente que los mismos no cumplieron con lo determinado en la norma para atacar la presunción de legalidad y veracidad de que goza el avalúo oficial.

Resulta indispensable que la parte demandante indique el defecto en que se ha incurrido y cuál es el impacto en el precio que se ofreció por la administración conforme las normas que regulan la materia […]17. 89. La Sección igualmente ha considerado que la determinación del valor comercial del bien inmueble tiene un carácter técnico, en la medida en que se requiere la aplicación de los métodos previstos en las normas que regulan la materia, así como la aplicación de distintos criterios y parámetros como la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente, la destinación económica del inmueble, los valores unitarios para cada una de las construcciones del terreno, aspectos físicos, la clase del suelo, las construcciones en la zona, la estratificación socio económica del bien inmueble y las construcciones existentes, entre otros18. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 14 de septiembre de 2020. Radicado: 05001-2331-000-2007-00419-01. M.P.: Oswaldo Giraldo López. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 28 de abril de 2022. Radicado: 05001-2331-000-2010-00195-01. M.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 20 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 90.

En suma, la carga de desvirtuar el avalúo técnico que brindó soporte legal y fáctico al acto administrativo que ordena la expropiación administrativa recae en la parte actora, sin que pueda ser trasladada a la autoridad judicial a cargo de la dirección o decisión del proceso19, como lo pretende la parte apelante al aducir que «no puede ir la magistratura contra los actos de sus propios agentes y fue, precisamente, el auxiliar de la justicia nombrado por el Despacho, el que ratificó las conclusiones de la demanda y mediante el cual se probó con suficiencia que el precio expropiatorio fijado por la entidad era precario». 91.

Pues bien, con el fin de desvirtuar el avalúo oficial, los demandantes aportaron con la demanda un avalúo comercial elaborado por el señor Francisco Ochoa Ochoa20, el cual fue valorado en la sentencia de primera instancia con carácter de prueba documental y no como un dictamen pericial o informe técnico, lo que implica que los precios consignados en el mismo no pueden ser acogidos como único criterio para determinar el valor comercial del bien expropiado. 92.

Del análisis del contenido del documento, el a quo estimó que el avaluador: i) se basó en estadísticas propias –no explicitadas– y de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia respecto del comportamiento general del mercado inmobiliario en Medellín; ii) indicó el valor promedio del metro cuadrado por sectores para vivienda nueva –es decir, formales, que cumplen normas urbanísticas y POT–; iii) no hizo alusión a la restricción de retiro por quebrada que recaía sobre al menos 1.791,10 M2 del total de 2.180,40 M2 del predio, y que impedía nuevas construcciones y iv) señaló que el estado de las construcciones era regular. 93.

En razón de las aludidas falencias, el Tribunal Administrativo consideró que el valor del metro cuadrado tomado en cuenta no es un parámetro que guarde semejanza o que sea comparable al del bien expropiado, conclusión respecto de la cual la parte apelante no presentó argumentos de disenso, pues se limitó a afirmar que esta prueba es conducente y pertinente como prueba documental y «es indicativa de que el avalúo utilizado por la entidad demandada para fijar el monto expropiatorio fue precario y no consultó la realidad material, tanto del predio expropiado, como de los titulares del derecho de dominio que resultaron afectados». 94.

En el dictamen pericial practicado en el proceso a solicitud de la parte actora21, la auxiliar de la justicia, Esperanza de Lourdes Agudelo Galeano, aplicando el método comparativo o de mercado, asignó al terreno un valor comercial de $763.140.00 y a la construcción un valor de $597.780.500, para un total de $1.355.920.500. Los apartes del dictamen más relevantes para el análisis que hace la Sala son los siguientes: 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 14 de julio de 2022. Radicado: 05001-23-31-000-2008-00035-01. M. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 20 Folios 64 a 101 C1. 21 Folios 303 a 315 C 2. 21 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 22 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 95.

Examinado el informe, la Sala verifica que, como lo indicó el a quo, no contiene los elementos fundamentales del método comparativo o de mercado, en tanto que la perito no detalló ni suministró información que permita conocer y analizar las ofertas o transacciones de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tampoco detalló el estudio del suelo realizado por «la Lonja» que indicó haber tenido en cuenta al hacer uso del método de reposición para estimar de manera separada el valor del terreno y de la construcción, ni alude a la vetustez, estado de conservación y demás características de las edificaciones al momento de la expropiación. 23 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 96.

De la misma manera, se constata que el dictamen pericial no se refirió a la afectación por retiro de quebrada que, según la valuación oficial, recaía sobre parte del predio, ni hizo mención al muro de contención que según la parte actora fue construido sobre el inmueble. Siendo así, la experticia en nada soporta la afirmación de la parte actora relativa a una situación jurídica consolidada por el hecho de la explotación del predio antes de su afectación por retiro de quebrada y que, a su juicio, debía tenerse en consideración para la fijación del justiprecio. 97.

Aunado a lo anterior, la Sala observa que la ubicación de la faja de terreno valorada por la perito no coincide en su totalidad con la del predio que fue expropiado, en tanto que no incluyó las edificaciones ubicadas en la calle 51 No. 32-100 y calle 51 No. 32-108, cuyos valores comerciales se definieron en los avalúos oficiales 2010-PLC-07 y 2010-PLC-08, respectivamente. 98.

Por lo expuesto, la Sala considera que las conclusiones a las cuales arribó la auxiliar de la justicia carecen de fundamentos técnicos y de soportes que las validen, en la medida en que no sustentó de manera detallada y completa las razones de sus afirmaciones, ni aportó la documentación y elementos que permita conocer y analizar los estudios en los cuales se basó para el efecto. 99.

Esta Sección del Consejo de Estado ha expresado que en estos casos no resulta suficiente la mera exposición de los resultados de las operaciones periciales practicadas y de las deducciones extraídas por el perito, huérfanas de las explicaciones relativas a su origen y al proceso lógico e intelectivo que ha conducido a su obtención, omitiendo la exposición y explicación de las razones por las cuales no es dable mantener otro criterio diferente.

Esto, teniendo en cuenta que las partes y la autoridad judicial no cuentan con los conocimientos especializados del perito. Así, en sentencia de 14 de mayo de 200922, la Sección sostuvo: […] Precisamente por el hecho de que tanto las partes como la autoridad judicial no cuenten con los conocimientos especializados del perito, es de esperar que éste revele los datos y los hitos de su discernimiento, que si bien un entendido en la materia puede reputar elementales, un profano puede encontrarlos inasequibles.

Obsérvese que el cometido principal de cualquier experticia no es otro que la persuasión, y esta difícilmente se logra cuando solamente se efectúan afirmaciones o negaciones de manera apodíctica, negándole al juez y a las partes la posibilidad de conocer los rudimentos básicos del análisis efectuado. La labor del perito consiste precisamente en proporcionar, junto con el fruto de su propia interpretación, los fundamentos que lo soportan, para situar a sus destinatarios en condiciones de poder valorar la objetividad, la razonabilidad, la coherencia y la sensatez de las conclusiones presentadas […] 100.

En conclusión, las falencias del dictamen pericial que han quedado evidenciadas impiden darle plena credibilidad, lo que conduce a la Sala a tener por cierto el avalúo que sirvió de sustento para la fijación del precio indemnizatorio reconocido y pagado 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 14 de mayo de 2009.

Radicado: 05001-23-31-000-2005-03509-01. Magistrado Ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 24 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros a los demandantes con ocasión de la expropiación administrativa dispuesta mediante las resoluciones demandadas. 101. Corolario de lo anterior, para la Sala resultan infundados los argumentos de inconformidad en análisis y, en cambio, considera acertada la decisión de primera instancia en cuando no se acogieron los parámetros establecidos en el dictamen pericial practicado en la instancia judicial.

II) Lucro cesante por ingresos dejados de percibir 102. El apoderado de la parte actora argumentó que el a quo descuidó analizar que «en el precio indemnizatorio, no se reflejó que el monto de la indemnización debió ser integral e involucrar el costo de los arrendamientos dejados de percibir por el término establecido en la normatividad colombiana, esto es, la Resolución 620 de 2008 del IGAAC». 103.

Con miras a decidir lo que en derecho corresponda, la Sala destaca que el numeral 6 del artículo 21 del Decreto 1420 de 1998 dispone que «[p]ara los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses». 104.

En concordancia, el artículo 21 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi dispone lo siguiente sobre los soportes de la estimación del monto de las rentas o ingresos dejados de obtener: Artículo 21º.- Cálculo del valor de la compensación debida por la afectación a causa de una obra pública. La forma para calcular este valor será: […] 4. […] Para estimar el monto de la compensación de las rentas o ingresos que se dejan de percibir por una limitación temporal o definitiva (numeral 6 del artículo 21, Decreto 1420 de 1998) se deberán tener en cuenta: - Las declaraciones para efectos tributarios. - El balance contable que se presente para la Cámara de Comercio.

En caso de que la empresa no esté obligada a presentar ninguna de las anteriores, deberá probar la utilidad neta del negocio de por lo menos los seis meses anteriores, mediante un estado de pérdidas y ganancias mensual firmado por un contador público titulado, con matrícula profesional vigente. Esta utilidad neta mensual debe multiplicarse por los meses que se hayan establecido como período de compensación […]”. 25 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 105.

De la disposición transcrita se tiene que la compensación debida por la afectación a causa de una obra pública resulta aplicable siempre que sobre un inmueble destinado a una actividad productiva recaiga una afectación que ocasione su limitación temporal o definitiva a la generación de rentas o ingresos provenientes dicha actividad. En todo caso, la compensación será hasta por seis (6) meses. 106.

Una vez se determina que el inmueble se encuentra destinado a una actividad productiva, los documentos que deberán tenerse en cuenta para establecer el monto de la compensación por rentas e ingresos dejados de percibir por la afectación son, en principio, las declaraciones para efectos tributarios y el balance contable que se presente ante la Cámara de Comercio.

Si el afectado no está obligado a presentar dichos documentos, deberá acreditar la utilidad neta del negocio mediante un estado de pérdidas y ganancias mensuales. 107. En la medida en que no existe norma expresa sobre la forma de indemnizar de manera justa y plena los detrimentos patrimoniales accesorios causados a los propietarios de una expropiación por vía administrativa, esta Sección ha considerado que, en aplicación del artículo 8º de la Ley 153 de 188723, debe acudirse a la regla establecida en el referido numeral 6 del artículo 21 del Decreto 1420 de 199824. 108.

Es por ello que la Sala ha reconocido la procedencia de perjuicios en la modalidad de lucro cesante por rentas e ingresos dejados de percibir a causa de expropiaciones administrativas, siempre que se demuestre en los términos previstos en el artículo 21 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi25. 109. En esos términos, el carácter resarcible del daño depende, fundamentalmente, de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido de certeza para que produzca efectos jurídicos y de lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede generar una indemnización26. 110.

Asimismo, para poder obtener la reparación de los daños accesorios que hubieren podido consumarse con la expropiación es indispensable que exista un nexo de causalidad entre ellos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la expropiación27. 23 Artículo 8. Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 26 de julio de 2012. Radicado: 05001-23-31-000-2003-00977-01. M. P. (E): Marco Antonio Velilla Moreno. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 19 de abril de 2021. Radicado: 05001233100020020071601. M. P.: Oswaldo Giraldo López. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 16 de febrero de 2017. Radicado: 05001-23-31-000-2007-00379-01. M. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 27 Sentencia del 14 de mayo de 2009 citada ut supra. 26 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 111. En síntesis, y como lo ha precisado esta Sala recientemente, en casos como el que se analiza, para acreditar el lucro cesante resulta indispensable demostrar que el inmueble expropiado se encuentra destinado a una actividad productiva, estimar y acreditar el monto de las rentas e ingresos dejados de percibir y evidenciar el nexo de causalidad entre el perjuicio alegado y la expropiación decretada28. 112.

Es importante recordar que, de conformidad con el artículo 164 del Código General del Proceso, que regula la necesidad de la prueba, «Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso». 113. Precisado lo anterior, la Sala resalta que, en la sentencia de instancia, el Tribunal Administrativo señaló que, tras analizar individual y conjuntamente el acervo probatorio arrimado al plenario, pudo concluir que no se acreditó que las unidades habitacionales que conformaban el predio expropiado se encontraban arrendadas pues, además de lo aducido en la demanda, solamente se aportó con tal finalidad una certificación suscrita por un contador (fl. 102 C1), sin que obre en el expediente copia de algún contrato u otro medio de convicción que dé certeza de la existencia de los negocios jurídicos de tal naturaleza, así como de la duración pactada, los cánones percibidos, entre otros, sin que ello pueda ser objeto de presunción. 114.

Señaló que, «[p]or lo anterior, y en vista de que no obran en el expediente pruebas que señalen el acaecimiento de un perjuicio material en las modalidades de daño emergente o de lucro cesante con ocasión de la expropiación, ni menos aun en qué cuantía, y sin que sea procedente reconocer perjuicios eventuales o aleatorios, esta Sala de Decisión denegará las súplicas relacionadas con estos conceptos». 115.

De esa forma, la Sala observa que, contrario a lo señalado por la parte actora, el a quo se ocupó de analizar la censura fincada en que la indemnización por la expropiación decretada no incluyó suma alguna por el menoscabo sufrido por los actores al dejar de percibir las rentas que obtenían dado que las unidades habitacionales del inmueble se encontraban arrendadas. 116.

La decisión se basó en la falta de pruebas sobre la pérdida de la utilidad económica que percibían los demandantes por cánones de arrendamientos durante los 6 meses anteriores a la expropiación administrativa, decretada mediante la Resolución núm. 1049 de 10 de junio de 2010, ello con sustento en razones de hecho y de derecho que no fueron debatidas en el escrito de apelación, lo que resulta suficiente para determinar que el cuestionamiento analizado no tiene vocación de prosperidad. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 23 de noviembre de 2023. Radicado 05001233100020110026801. M. P.: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 27 Radicado: 05-001-23-31-000-2011-00011-01 Demandante: Martha Ramírez de Mojica y otros 117. Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala considera que los planteamientos de los apelantes no desvirtúan las argumentos y conclusiones expuestos por el a quo, por lo que confirmará la sentencia recurrida. 118.

Sobre la condena en costas prevista en el artículo 171 del CCA, esta Sala considera que no se configuran los presupuestos para que la parte actora sea obligada al reconocimiento de las mismas, en tanto no se observa en su proceder un actuar doloso o temerario. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia apelada, esto es, la sentencia de 9 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.