1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-05486-00 Demandante VIERIS IBETH GUERRERO QUINTERO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Pensión de invalidez docente. Reliquidación. Prima de antigüedad y bonificación mensual. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por Vieris Ibeth Guerrero Quintero de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 15 de julio de 20261, la señora Vieris Ibeth Guerrero Quintero, quien actúa por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por considerar que vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la seguridad social con la sentencia del 7 de mayo de 2026, proferida en segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001-33-33-005- 2025-00125-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales constitucionales al DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, AL TRABAJO, A LA SEGURIDAD SOCIAL de mi representada.
SEGUNDO: REVOCAR en su totalidad la decisión contenida en AUTO (sic) de segunda instancia proferida en auto de fecha siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026), por el Honorable Magistrado Dr. MANUEL FERNANDO BRACHO GUERRERO (sic) director del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR dentro del proceso DE DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO de radicado No. 20-001-33-33-002-2019-00274-00 (sic) siendo yo el demandante VIERIS IBETH GUERRERO QUINTERO contra La NACIÓN-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – SECRETARIA DE EDUCACION MUNICIPAL DE VALLEDUPAR.
TERCERO: En consecuencia, de lo anterior, ORDENAR la modificación de los porcentajes establecidos en primera instancia reconociendo un porcentaje mayor a VIERIS IBETH GUERRERO QUINTERO por las razones expuestas en esta acción». 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Fecha de radicación del escrito de tutela conforme se indica en el aplicativo SAMAI, índice 1.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05486-00 Demandante: Vieris Ibeth Guerrero Quintero 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. La señora Vieris Ibeth Guerrero Quintero fue nombrada como docente del magisterio mediante la resolución 2493 del 22 de agosto de 1994 y tomó posesión del empleo el 19 de septiembre de ese mismo año. 2.2.
Mediante la resolución 0667 del 16 de julio de 2016 le fue reconocida pensión de invalidez por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con fundamento en el certificado médico expedido por la UT Oriente Región 5 quien calificó a la actora con un 100% de pérdida de capacidad laboral que le dio derecho al reconocimiento de la pensión en ese mismo porcentaje del promedio salarial del último año, con efectividad a partir del 1º de junio de 2017, tomando como base para liquidar la prestación el salario básico y las primas de vacaciones y de navidad. 2.3.
Por lo anterior, la señora Vieris Ibeth Guerrero Quintero en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al municipio de Valledupar con el fin de que se declarara la nulidad parcial del acto administrativo de reconocimiento pensional y en consecuencia, se ordenara reliquidar la pensión de invalidez con la inclusión de los factores salariales de bonificación mensual y prima de antigüedad devengados el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 2.4.
En primera instancia el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar (expediente 20001-33-33-005-2025-00125-00) mediante sentencia del 26 de noviembre de 2025 accedió a las pretensiones de la demanda. Explicó el Juzgado que la accionante se vinculó al servicio docente antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, por lo que le eran aplicables el Decreto Ley 3135 de 1968 y el Decreto 1848 de 1969 que contemplaban el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor de los servidores públicos que tuvieran una pérdida de su capacidad laboral igual o superior al 95%.
En relación con los factores devengados por la demandante en el último año de servicios que no fueron tenidos en cuenta para la liquidación de la pensión de invalidez, sostuvo que no se tuvieron en cuenta la bonificación mensual y la prima de antigüedad de empleados municipales, que estaba acreditado que sobre los mismos se habían efectuado cotizaciones con destino al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y que, al estar enlistados en la Ley 62 de 1985, la accionante tenía derecho a la inclusión de los mencionados factores salariales. 2.5.
La decisión fue apelada por la Nación, Ministerio de Educación, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en calidad de parte demandada. El Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia del 7 de mayo de 2026 (notificada por correo electrónico a las partes el 12 de mayo de 2026) modificó el numeral segundo de la providencia de primera instancia, en el sentido de indicar que para la liquidación pensional de la actora, debían tomarse en cuenta, además de los factores ya reconocidos, el factor salarial de bonificación mensual en la proporción que hubiera sido efectivamente devengada.
Consideró el Tribunal que si bien estaba de acuerdo con la decisión de primera instancia en cuanto identificó correctamente el régimen jurídico aplicable, incurrió en error al indicar que los factores salariales a tener en cuenta eran los enlistados en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 (normas propias de la pensión de jubilación), cuando en el caso concreto correspondía aplicar el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 Radicado: 11001-03-15-000-2026-05486-00 Demandante: Vieris Ibeth Guerrero Quintero 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al tratarse de una pensión de invalidez y ser una docente vinculada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
En ese sentido, advirtió que revisado el mencionado decreto aplicable a la actora, no se encontraba enlistada la prima de antigüedad por lo que no debió incluirse en la respectiva liquidación. De la bonificación mensual docente, aclaró que si bien no estaba enlistada en el Decreto 1045 de 1978, era factor salarial para liquidar la pensión a partir del mes de junio de 2014 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1566 de 2014, de modo que, al haberse devengado dicho factor por la parte actora y ser factor salarial para efectos pensionales, debía ser incluido en la mesada pensional en la proporción en que hubiera sido efectivamente devengado. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora consideró que la sentencia del 7 de mayo de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-005-2025-00125-00/01 incurrió en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política, por las siguientes razones: 3.1.
Defecto sustantivo afirmó que se hizo una interpretación literal del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 para concluir que la prima de antigüedad no podía integrar el ingreso base de liquidación de la pensión de invalidez. Que el problema jurídico no era únicamente identificar cuál era la norma aplicable sino determinar cómo debía armonizarse dicha norma con la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado sobre los factores salariales efectivamente cotizados por los docentes.
Indicó que pertenecía al régimen anterior a la Ley 812 de 2003, es decir, le era aplicable la Ley 33 de 1985 y el Decreto 2277 de 1979, que acreditó que percibió la prima de antigüedad y que efectuó aportes sobre dicho factor, presupuestos que la sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 consideraba determinantes para la inclusión de factores salariales en la liquidación pensional de los docentes oficiales. 3.2.
Defecto por desconocimiento del precedente sostuvo que debió darse aplicación a la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2- 2019 del Consejo de Estado que estableció reglas obligatorias respecto de la liquidación y reliquidación pensional de docentes oficiales y precisó que dichas reglas tenían efectos retrospectivos y constituían un precedente obligatorio para todos los casos pendientes tanto en sede administrativa como judicial.
Advirtió que si bien el tribunal en anteriores procesos ya había reconocido estos derechos laborales, en esta oportunidad decidió apartarse de esa línea bajo el argumento de que la sentencia de unificación regulaba pensiones de jubilación y que el caso correspondía a una pensión de invalidez. Consideró que el Tribunal no desarrolló una justificación suficientemente robusta para explicar por qué el precedente no resultaba aplicable al supuesto fáctico concreto, pese a que la ratio decidendi de las sentencias citadas giraba alrededor de la inclusión de factores salariales efectivamente cotizados por docentes oficiales. 3.3.
Defecto por violación directa de la Constitución Política mencionó los derechos fundamentales que consideró vulnerados por parte de la autoridad judicial accionada. Advirtió un trato desigual entre la pensión de jubilación y la Radicado: 11001-03-15-000-2026-05486-00 Demandante: Vieris Ibeth Guerrero Quintero 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de invalidez, pues dijo que no era posible dar un trato diferenciado al ser la misma prestación y donde lo único distinto era el origen para adquirirla pero que se trataba de docentes, que eran los mismos factores y aportes efectuados al sistema. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 22 de julio de 2026 el despacho ponente: (i) admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Vieris Ibeth Guerrero Quintero contra el Tribunal Administrativo del Cesar; (ii) ordenó la notificación de las partes; (iii) como tercero con interés dispuso vincular a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduprevisora y al municipio de Valledupar, Secretaría de Educación (quienes fueron parte demandada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho), al Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (vinculados al proceso ordinario); y al Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar (autoridad que dictó sentencia de primera instancia en el proceso ordinario). 4.2.
El Ministerio de Educación Nacional se pronunció por conducto del jefe de la oficina jurídica. Indicó que lo que se cuestionaba a través de la presente acción era una providencia judicial en la que no tenía injerencia el Ministerio por lo que no le asistía legitimación por pasiva. Consideró que no se acreditaban los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial y que la sentencia cuestionada era conforme las normas y la situación fáctica de la actora por lo que pidió se declarara improcedente la presente acción. 4.3.
La Fiduprevisora SA. por intermedio de la directora de la gerencia jurídica presentó escrito de oposición en el que manifestó que la decisión judicial había sido emitida conforme las normas aplicables al caso y que no se advertía la vulneración de derechos fundamentales en cabeza de la parte actora, por lo que pidió se declarara improcedente la acción de tutela.
De otra parte, manifestó no tener legitimación en la causa por pasiva y por tal circunstancia solicitó ser desvinculada de la presente acción. 4.4. El municipio de Valledupar intervino por conducto de la secretaria de educación quien puso de presente que en el caso no se acreditaba el requisito de relevancia constitucional y que lo pretendido por la parte actora era buscar en la tutela una instancia adicional ya que de la lectura de sus argumentos se lograba determinar que buscaba insistir un asunto ya resuelto por parte del juez natural. 4.5.
El Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, el Tribunal Administrativo del Cesar, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, no se pronunciaron en esta oportunidad no obstante haber sido notificados de la existencia de la presente acción. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991,2 fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, 2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05486-00 Demandante: Vieris Ibeth Guerrero Quintero 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Solicitud de desvinculación La Fiduprevisora SA., pidió ser desvinculada de la presente acción por carecer de legitimación en la causa por pasiva.
Respecto de lo anterior, la Sala precisa que según lo dispuesto en el auto admisorio de la acción de tutela, la Fiduprevisora S.A. fue vinculada al proceso constitucional en calidad de tercero con interés y no como parte demandada. Lo anterior considerando que hace parte del extremo pasivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se emitió la providencia accionada.
De acuerdo con lo anterior, y al tenor de lo establecido en el artículo 13 del Decreto 2591 de 19916, a la Fiduprevisora S.A. le asiste interés legítimo en el resultado de este proceso constitucional, dada su calidad de sujeto procesal en el proceso ordinario objeto de análisis, y por tal motivo debe permanecer vinculada a éste en la calidad de tercero que le fue reconocida en el auto admisorio de la tutela.
Así las cosas, la Sala negará la solicitud de desvinculación propuesta. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.
Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Radicado: 11001-03-15-000-2026-05486-00 Demandante: Vieris Ibeth Guerrero Quintero 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Delimitación y planteamiento del problema jurídico 4.1. Lo primero que debe precisar la Sala es que, si bien la parte actora menciona la presunta configuración de los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política, respecto de este último defecto no se advierten argumentos que permitan su estudio de manera autónoma pues solo se mencionan los derechos fundamentales que la accionante considera trasgredidos y la manifestación de existir una desigualdad de tratamiento al tratarse de una pensión por invalidez y no de una pensión de jubilación. Advertido lo anterior y, de acuerdo con los fundamentos de la acción, la Sala abordará de manera conjunta los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial. 4.2.
Lo segundo que pasa a analizar la Sala, conforme con los antecedentes del caso, el escrito de tutela y teniendo en cuenta que se trata de una tutela contra providencia judicial, es si se cumplen los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial y de encontrarse acreditados, corresponderá determinar si el Tribunal Administrativo del Cesar al emitir la providencia del 7 de mayo de 2026 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-005-2025-00125-00/01 incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente propuestos por la parte actora. 5.
Verificación de los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial Los requisitos generales de procedibilidad de la acción se encuentran satisfechos por las siguientes razones: La controversia alude a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la seguridad social de la señora Vieris Ibeth Guerrero Quintero, con ocasión de la providencia judicial del 7 de mayo de 2026 que decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discutió la reliquidación de la pensión de invalidez de la accionante;
La parte actora agotó todos los medios ordinarios de defensa judicial y se advierte que frente al caso no proceden los recursos extraordinarios; Se cumplió con el requisito de inmediatez, ya que la acción se interpuso dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada, pues la sentencia fue emitida el 7 de mayo de 2026, fue notificada por correo electrónico a las partes el 12 de mayo de 2026 y la acción de tutela se presentó el 15 de julio de 2026 por lo que se encuentra dentro del lapso considerado como razonable;
No se trata de una tutela contra sentencia de tutela; Se identificaron razonablemente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados; La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que de demostrarse los defectos invocados por la accionante se afectarían las garantías superiores señaladas en el escrito de tutela, pues se constata que la discusión planteada por la tutelante es constitucional y no netamente legal o económica, comoquiera que concierne a la presunta afectación de garantías superiores de la accionante, que pretende la reliquidación de la pensión de invalidez que le fue reconocida por la pérdida del 100% de su capacidad laboral.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05486-00 Demandante: Vieris Ibeth Guerrero Quintero 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso no puede entenderse que la tutela se proponga como una instancia adicional, ya que el Tribunal Administrativo del Cesar modificó la sentencia de primera instancia en relación con el modo como debían tenerse en cuenta los respectivos factores salariales, de manera que los cargos que propone por la actora se dirigen contra la decisión de cierre al considerar que fueron vulnerados derechos de rango fundamental, por lo que resulta procedente su estudio.
Finalmente, la controversia involucra los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional, en razón de su condición de invalidez; y lo pretendido en el medio de control fue la reliquidación de la pensión de invalidez que le fue reconocida a la actora; prestación que le permite garantizar otros derechos como el mínimo vital y la subsistencia en condiciones dignas.
En este orden de ideas, como se anunció, están acreditados los mencionados requisitos, razón por la que la Sección pasará a estudiar los defectos propuestos por la accionante. 6. Defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente y su análisis en el caso concreto. 6.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión7. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. 6.2. Por su parte, el precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano. Para la Sala8, puede plantearse la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación;
(ii) que tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente; (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante, (iv) y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante.
El desconocimiento del precedente constitucional, es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii) 7 Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional. 8 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014.
Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02625- 00. C.P. Jorge Octavio Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2026-05486-00 Demandante: Vieris Ibeth Guerrero Quintero 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. 6.3.
Sobre la situación pensional de la señora Vieris Ibeth Guerrero Quintero se encuentra acreditado que mediante la resolución 0667 del 16 de julio de 2016 le fue reconocida pensión de invalidez en un porcentaje del 100% en atención a la pérdida de capacidad laboral dictaminada en ese mismo porcentaje. La accionante discutió en la demanda ordinaria la liquidación de la mencionada prestación, pues consideró que debían ser tenidos en cuenta los factores de prima de antigüedad y bonificación mensual que no fueron tenidos en cuenta en el acto administrativo de reconocimiento pensional.
En primera instancia el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar accedió a lo pretendido por la accionante y concretamente respecto de los factores aludidos por la parte actora, consideró que debían ser tenidos en cuenta al estar enlistados en la Ley 62 de 1985 y haberse efectuado los respectivos aportes. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Cesar, modificó lo relacionado con la inclusión de los factores salariales de prima de antigüedad y bonificación mensual con los siguientes fundamentos: «Decantado lo anterior, estima la Sala que, tratándose del reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, a favor de un docente oficial, resulta necesario verificar el momento de su vinculación al servicio para efectos de determinar el régimen pensional aplicable.
En efecto, si la vinculación al servicio se registró con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 el régimen aplicable es el vigente con anterioridad a esa fecha si, por el contrario, la vinculación se registró con posterioridad, no hay duda de que el régimen aplicable será el general en pensiones previsto en la Ley 100 de 1993.
En este punto, debe precisarse que cuando la Ley 812 de 2003 hace alusión al régimen anterior, esto es, para los docentes que venían vinculados antes de la entrada en vigor de la citada norma, dicha norma se refiere finalmente a lo dispuesto en el Decreto Ley 3135 de 1968 y los Decretos 1848 de 19698 y 1045 de 1978, en cuanto regulan el reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez para los servidores públicos.
Así las cosas, encuentra la Sala que, si bien el a quo identificó correctamente el régimen jurídico aplicable, incurrió en error al fundamentar la determinación de los factores salariales con base en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de 198515, normas propias de la pensión de jubilación, cuando en el caso concreto correspondía aplicar el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. […] A juicio de la Sala, la imprecisión advertida en la fundamentación normativa de la sentencia de primera instancia conllevó a que el juez de conocimiento extendiera indebidamente los factores salariales aplicables al caso concreto, lo que lo llevó a reconocer la inclusión de la prima de antigüedad dentro de la base de liquidación de la pensión de invalidez, pese a que dicho emolumento no se encuentra previsto en la norma que regula específicamente esta prestación. En ese contexto, y a efectos de evidenciar la inconsistencia advertida, lo primero que se dirá es que al efectuar una comparación entre los factores salariales que, según la norma reseñada, componen el ingreso base de liquidación de los docentes oficiales para el reconocimiento de la pensión de invalidez, y aquellos que fueron finalmente considerados en el acto administrativo demandado, se puede establecer lo siguiente: […] Del ejercicio comparativo anterior se advierte, sin dificultad, que el factor prima de antigüedad, no se encuentra dentro de los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma que regula de manera específica los elementos que integran el ingreso base de liquidación para efectos de la pensión de invalidez de los empleados públicos.
Además, se tiene que la certificación que se allegó para acreditar los factores salariales devengados por la actora comprende las vigencias 2014 a 2016, por lo que tampoco puede inferirse que se trate de la descripción normativa contenida en el artículo ibidem “j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978”.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05486-00 Demandante: Vieris Ibeth Guerrero Quintero 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, los argumentos expuestos por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, están llamados a prosperar parcialmente, en cuanto no era procedente la inclusión del citado factor.
No obstante, no corre la misma suerte la apelación, frente a la Bonificación Mensual Docente, comoquiera que, dicho emolumento si bien no está enlistado en el Decreto 1045 de 1978 constituye factor salarial para liquidar pensión a partir del mes de junio de 2014 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1566 de 2014. En consecuencia, comoquiera que la actora devengó dicho emolumento y que además es factor salarial para efectos pensionales, la Sala considera acertada su inclusión en la mesada pensional en la proporción en que haya sido efectivamente devengado.
Aclara la Sala, que si bien en anteriores providencias, con ponencia de este Despacho no se tuvo en cuenta dicho emolumento para efectos de reliquidar la pensión de invalidez de los docentes, en esta oportunidad se revalúa dicha posición teniendo en consideración que el H. Consejo de Estado en fallo de tutela de 31 de octubre de 20199 ordenó la inclusión de la bonificación mensual en la mesada pensional de un docente, en los siguientes términos: “A partir del anterior contexto en virtud del principio de favorabilidad laboral se considera que se debe amparar el derecho fundamental del actor en aras de que el Tribunal accionado efectúe una interpretación sistemática de las normas que rigen la materia, en consonancia con la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, como consecuencia, reliquide la pensión del señor Rave. teniendo en cuenta la bonificación creada mediante el Decreto 1566 de 2014, normativa según la cual constituye factor salarial para todos los efectos y que percibió durante su último año de servicios.
En caso de que el Tribunal accionado constate que el docente no realizó los respectivos aportes al Sistema Pensional, le deberá efectuar los respectivos descuentos y se la deberá reconocer a futuro, es decir desde que la empezó a devengar y cotizar.” Así las cosas, se desvirtúan parcialmente los fundamentos de la decisión adoptada por el juez de primera instancia, razón por la cual se modificará la sentencia apelada en los términos en que se indicó en precedencia». 6.4.
Pues bien, conforme lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005 parágrafo transitorio 1º, el régimen pensional aplicable a docentes atiende a la fecha de vinculación de manera que, es distinta la aplicación de las normas dependiendo de si esta fue antes o después de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, el 27 de junio de 2003.
En esa línea, si el docente se vinculó al servicio público educativo con anterioridad al 27 de junio de 2003 el régimen aplicable es el establecido para el personal docente que regía para esa fecha, es decir, la Ley 91 de 1989 y demás normas afines pero, si el docente se vinculó al servicio público educativo a partir del 27 de junio de 2003 el régimen aplicable es el contenido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
De acuerdo con lo anterior y en contraste con la situación fáctica de la actora, se encuentra que la señora Guerrero Quintero se vinculó a la docencia oficial a partir del 19 de septiembre de 1994, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo que le era aplicable el régimen establecido para el personal docente que regía para esa fecha, es decir, la Ley 91 de 1989.
El artículo 15 de la Ley 91 de 1989, dispone lo siguiente: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 9 Consejo de Estado. Sección Quinta. C.P: Rocío Araujo Oñate. Radicación 11001-03-15-000-2019-04192-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05486-00 Demandante: Vieris Ibeth Guerrero Quintero 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley (…)». (destacado fuera del texto original) De acuerdo con la norma, a quienes como la actora se vincularon a partir del 1º de enero de 1990, le eran aplicables por remisión de la Ley 91 de 1989, los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, los factores a tener en cuenta son los siguientes: «Articulo 45. De los factores de salario por la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a) la asignación básica mensual; b)los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) las horas extras; e)los auxilios de alimentación y transporte; f) la prima de navidad; g) la bonificación por servicios prestados; h) la prima de servicios; i) los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978;k)la prima de vacaciones; l) el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; y, ll) las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas». 6.5.
En este contexto, la Sala concluye que asistió razón al Tribunal en cuanto consideró que los factores a tener en cuenta eran los enlistados en el Decreto 1045 de 1978 en consideración a la naturaleza de la pensión y la vinculación de la actora al servicio docente y no los factores contemplados en la Ley 62 de 1985, pues en materia de pensión de invalidez, no puede hacerse la misma remisión a las leyes 33 y 62 de 1985 como si se tratara de una pensión de jubilación, pues allí no se regula lo relacionado con pensiones producto de una calificación de pérdida de capacidad laboral, como sí lo hacen los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, aplicables además por virtud de la Ley 91 de 1989 que permite esta remisión tratándose del personal docente que no tiene régimen especial de pensiones. 6.6.
Ahora bien, frente a la aplicación de la sentencia de unificación SUJ-014-CE- S2- 2019 del 25 abril de 201910 se encuentra que la regla jurisprudencial es la siguiente: «En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo».
De acuerdo con lo anterior, los factores salariales que deben ser reconocidos en las pensiones de jubilación de los docentes son aquellos que hubieren sido devengados en el último año, siempre y cuando estén enlistados en la ley y sobre los cuales se hubieren efectuado los respectivos aportes. De manera que lo decidido por el Tribunal tomó como referente los factores enlistados en la norma, que para el caso dada la naturaleza de la prestación, esto es, la pensión de invalidez y, el momento en que la accionante se vinculó al servicio educativo, como queda dicho, eran los contemplados en el Decreto 1045 de 1978 en el que no se encuentra la prima de antigüedad como lo sostuvo el Tribunal y, frente a la bonificación mensual manifestó que si bien 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, consejero ponente: César Palomino Cortés, sentencia del 25 de abril de 2019, expediente: 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017), medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: Abadía Reynel Toloza, demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag).
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05486-00 Demandante: Vieris Ibeth Guerrero Quintero 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pese a no estar elistada había lugar a su reconocimiento, lo que sustentó además en un precedente de esta Corporación, sostuvo que su reconocimiento se haría en la proporción en que la hubiera devengado.
Conforme lo anterior, el estudio que se propuso partió de las normas aplicables a la pensión de invalidez del personal docente que como la actora, se vincularon con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, distinto del supuesto jurisprudencial que se planteó en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 cuyo estudio y reglas que se establecieron lo fueron frente a la pensión de jubilación siendo distinto su origen de la pensión por invalidez, sin perjuicio de ser extensivo el precedente en relación con el deber de efectuar aportes al sistema a efectos de la inclusión de determinado factor, pero no en relación con la norma a tener en cuenta para determinar el IBL correspondiente, pues allí se partió de la aplicación de las leyes 33 y 62 de 1985 lo que, como se advirtió, no era aplicable al caso de la actora. 7.
Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por Vieris Ibeth Guerrero Quintero, por no estar configurados los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente propuestos. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por Vieris Ibeth Guerrero Quintero de conformidad con lo expuesto en esta providencia. 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador