Radicado: 11001-03-27-000-2023-00018-00 (27715) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., primero (01) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-27-000-2023-00018-00 (27715) Demandante Cámara Ambiental del Plástico Demandado: DIAN Temas: Impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso.

Sujeción pasiva. Excepción de cosa juzgada. SENTENCIA ANTICIPADA DE ÚNICA INSTANCIA En los términos del artículo 182A del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, la Sala procede a dictar sentencia anticipada dentro del proceso de la referencia.

ANTECEDENTES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, concurrió la Cámara Ambiental del Plástico para formular las siguientes pretensiones (índice 3)1: Primera principal: Que se declare la nulidad del Oficio 641 (100208192-91), del 20 de enero de 2023, por medio del cual la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN, emitió Concepto General sobre el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes, regulado en los artículos 50 a 53 de la Ley 2277 de 2022.

Primera subsidiaria: Que se declare la nulidad del punto 3 del Oficio 641 (100208192-91), del 20 de enero de 2023, por medio del cual la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN, emitió Concepto General sobre el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes, reglado en los artículos 50 a 53 de la Ley 2277 de 2022.

Segunda principal: Que se declare la nulidad del Oficio 2390 (100208192-255), del 01 de marzo de 2023, por medio del cual la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN adicionó el Concepto General sobre el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes, reglado en los artículos 50 a 53 de la Ley 2277 de 2022.

Segunda subsidiaria: Que se declare la nulidad de los puntos 1.1, 3.3, 4.2, 6.1 y 7.1 del Oficio 2390 (100208192-255), del 01 de marzo de 2023, por medio del cual la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN adicionó el Concepto General sobre el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes, reglado en los artículos 50 a 53 de la Ley 2277 de 2022. 1 Esta y las demás menciones de «índices» aluden al historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai.

Radicado: 11001-03-27-000-2023-00018-00 (27715) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 A esos efectos invocó como normas vulneradas los artículos 150 y 338 de la Constitución; 26 del CC (Código Civil, Ley 84 de 1873); y 50 a 53 de la Ley 2277 de 2022, bajo el siguiente concepto de violación (índices 3 y 23): Sostuvo que los oficios demandados contravienen las normas en las que debían fundarse y el principio de legalidad al identificar como sujeto pasivo del impuesto sobre productos plásticos de un solo uso al «productor o importador de envases, embalajes o empaques de plástico de un solo uso», siendo que la letra c. del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 había señalado como obligado tributario a quien «fabrique, ensamble, remanufacture o importe bienes para su comercialización en el territorio nacional, que estén contenidos en envases, embalajes o empaques plásticos de un solo uso», independientemente de la técnica de venta utilizada.

Manifestó que una interpretación sistemática de los artículos 50 y 51 de la citada ley llevaba a concluir que el elemento objetivo del hecho imponible comprendía la venta o importación de bienes envasados, embalados o empacados en productos plásticos de un solo uso, motivo por el que acusó al acto de transgredir esas disposiciones. Por último, sostuvo que, al margen de la falta de técnica legislativa en la que incurrió la regulación legal del tributo, su contraparte carecía de competencia para apartarse de la definición del sujeto pasivo hecha en la ley.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (índice 21 y 43). Afirmó que en los actos acusados interpretó los elementos del hecho generador del impuesto debatido, de acuerdo con la finalidad declarada por el legislador, sin violar las normas ni el principio constitucional alegado. Explicó que la alusión que hecha en el artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 al «productor e importador», no buscaba establecer al obligado tributario, porque de determinar los elementos de la obligación tributaria se ocupó el artículo 51 ejusdem.

Insistió en que, tal como lo prescribe el artículo 2 del ET (Estatuto Tributario), el sujeto pasivo del impuesto es quien realiza el supuesto de hecho que genera el nacimiento de la obligación tributaria. Planteó que, en el caso del impuesto sobre productos plásticos de un solo uso, el artículo 51 ibidem definió como presupuesto objetivo «la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio, de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes» y como «sujeto pasivo y responsable del impuesto … el productor o importador, según corresponda»; a partir de lo cual defendió que en los actos demandados se haya señalado que el obligado tributario era el productor o importador de los productos gravados, porque correspondería al sujeto con idoneidad para realizar el hecho imponible tipificado.

Finalmente, adujo que, como autoridad de impuestos, era competente para interpretar las normas tributarias en aras de mantener la unidad de doctrina, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 del Decreto 1742 de 2020. Trámite para sentencia anticipada Mediante auto del 04 de septiembre del 2023 (índice 26), el magistrado sustanciador suspendió provisionalmente algunos apartes de los oficios demandados, pero esa decisión fue revocada por la Sala en providencia del 13 de diciembre de 2023 (índice 54).

A su vez, mediante auto del 27 de octubre de 2023 (índice 45), dispuso aplicar el trámite para sentencia anticipada previsto en el artículo 182A del CPACA, para lo cual fijó como objeto del litigio decidir si los oficios demandados, al identificar como sujeto pasivo del impuesto sobre los productos plásticos de un solo uso al productor o importador de los bienes gravados, contravinieron la definición legal establecida en la letra c. del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022; y se decretaron como pruebas las documentales aportadas, Radicado: 11001-03-27-000-2023-00018-00 (27715) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 dado que no se requerían medios probatorios adicionales.

Ejecutoriada esa decisión, por medio de auto del 25 de enero de 2024, se corrió traslado por el término común de 10 días a las partes para que presentaran sus alegatos y al ministerio público para que emitiera concepto (índice 60). Alegatos de conclusión Las partes reiteraron los argumentos expuestos en las anteriores etapas procesales (índices 67 y 69).

La actora agregó que la ilegalidad de los oficios demandados no fue saneada por el hecho de que la sentencia C-506 de 2023 declarara inconstitucionales algunos apartes de la definición de «productor e importador» prevista en el artículo 50 de la Ley 2277 de 2022, porque, habida cuenta de que la decisión de la Corte Constitucional tenía efectos pro futuro (ex nunc), quedó establecido que los oficios violaron las normas que se encontraban vigentes en el momento en que fueron expedidos.

Recalcó que la contradicción entre la definición legal del sujeto pasivo y el hecho generador del tributo hallada por el máximo intérprete de la Constitución no la podía corregir la demandada porque sus actos administrativos debían ajustarse a lo dispuesto en la ley. El ministerio público pidió declarar la nulidad de los oficios acusados porque desconocían la definición del sujeto pasivo prevista en la letra c. del artículo 50 ibidem –en la redacción vigente antes de la sentencia C-506 de 2023– (índice 66).

En esta etapa procesal, una ciudadana presentó escrito por medio del cual pidió que se le reconozca como «interviniente con interés en el proceso» y que la Sala se pronuncie sobre las consideraciones expuestas por la Administración en el Concepto 100202208- 2034, del 20 de diciembre de 2023 (índice 68). CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Juzga la Sala la acusación de nulidad formulada contra los Oficios DIAN nros. 641 (100208192-91), del 20 de enero de 2023, y 2390 (100208192-255), del 01 de marzo de 2023, con los cuales la dependencia competente atendió las consultas formuladas por los administrados acerca de los elementos del hecho generador del impuesto sobre los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes, establecido en los artículos 50 a 53 de la Ley 2277 de 2022. 1.1- Antes de resolver el asunto litigioso, la Sala advierte que no hay lugar a pronunciarse sobre la intervención solicitada por una ciudadana en la etapa de alegatos de conclusión, porque fue extemporánea.

Al respecto, se tiene en cuenta que el artículo 223 del CPACA prevé que en los procesos de simple nulidad la intervención de terceros deberá pedirse «desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial»; y sucede que la petición mencionada fue formulada en la etapa de alegaciones, sin perjuicio de lo cual se aclara que el estudio de legalidad no se puede extender al Concepto 100202208-2034, del 20 de diciembre de 2023, porque no fue objeto de demanda en este proceso. 1.2- Pero, para pronunciarse respecto de los oficios sobre los que recae el juicio debe la Sala verificar si operó la excepción de cosa juzgada, porque el 23 de mayo de 2024 se emitió sentencia (exp. 27616, CP: Milton Chaves García) en relación con esos actos.

Radicado: 11001-03-27-000-2023-00018-00 (27715) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.3- De acuerdo con el artículo 189 del CPACA, la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes y la que niegue la nulidad pedida producirá los mismos efectos, pero solo en relación con la causa petendi; junto a lo cual el artículo 303 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012) y la sentencia C-774 de 2001 de la Corte Constitucional precisan que la cosa juzgada surge con el cumplimiento de ciertos requisitos, como son (i) la identidad del objeto, i.e. que la demanda verse sobre la misma pretensión material o inmaterial respecto de la cual pudo reconocerse un derecho, o haberse declarado, o modificado un aspecto de la relación jurídica debatida;

(ii) la identidad sobre los elementos consecuenciales de un derecho que no fue declarado expresamente; (iii) la identidad de causa petendi, como sucede cuando la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada recaen sobre los mismos fundamentos de hecho y de derecho; y, finalmente, (iv) la identidad de partes e intervinientes los cuales están atados a las decisiones que se tornaron en cosa juzgada.

Observa la Sala que tanto en el proceso en el que se profirió sentencia el 23 de mayo de 2024, como en el presente asunto, se demandó la nulidad de los Oficios 641 (100208192- 91), del 20 de enero de 2023 y 2390 (100208192-255), del 01 de marzo de 2023, por infringir las disposiciones superiores en las que debían fundarse. En ambos casos se planteó como problema jurídico que los oficios demandados contravenían la definición legal del sujeto pasivo del impuesto sobre los productos plásticos de un solo uso, por identificar como tal al «productor o importador de envases, embalajes o empaques de plástico de un solo uso», siendo que la letra c. del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 expresamente fijó como obligado tributario a la persona que «fabrique, ensamble, remanufacture o importe bienes para su comercialización en el territorio nacional, que estén contenidos en envases, embalajes o empaques plásticos de un solo uso».

En la referida sentencia la Sección concluyó que la interpretación contenida en los oficios demandados se ajustaba a las normas superiores invocadas como vulneradas por el actor, en la medida en que definió el sujeto pasivo «de forma armónica con el hecho generador del tributo establecido por el legislador y con las demás normas que regulan este impuesto, así como con los artículos 2 y 792 del ET, que concatenan la sujeción pasiva a la realización del hecho generador del tributo prescrito en la ley»; al tiempo que precisó que con la sentencia C-506 de 2023, mediante la cual la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión «bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en», de la letra c. del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022, se ratificó la interpretación doctrinal realizada por la Administración. 1.4- Atendiendo a ese dato jurídico, como la Sala ya declaró la legalidad de los Oficios 641 (100208192-91), del 20 de enero de 2023, y 2390 (100208192-255), del 01 de marzo de 2023, respecto de los mismos argumentos de nulidad que formuló la demandante en el presente asunto, se procederá a declarar la excepción de cosa juzgada en relación con la solicitud de nulidad de esos actos, obedeciendo a lo dispuesto en el ordinal 6.º del artículo 180 del CPACA.

Conclusión 3- Conforme a lo expuesto, en el sub examine, la Sala declarará probada de oficio, la excepción de cosa juzgada en relación con la solicitud de nulidad de los Oficios 641 (100208192-91), del 20 de enero de 2023, y 2390 (100208192-255), del 01 de marzo de 2023, de acuerdo con lo expuesto en el fallo del 23 de mayo de 2024 (exp. 27616, CP: Milton Chaves García).

Radicado: 11001-03-27-000-2023-00018-00 (27715) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Costas 4- Por último, no se condena en costas, según lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, al haber ventilado un asunto de interés público en el medio de control de nulidad simple.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar probada de oficio, la excepción de cosa juzgada respecto de los Oficios 641 (100208192-91), del 20 de enero de 2023, y 2390 (100208192-255), del 01 de marzo de 2023, de acuerdo con lo expuesto en el fallo del 23 de mayo de 2024 (exp. 27616, CP: Milton Chaves García). 2.

Sin condena en costas. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Este documento fue firmado electrónicamente. La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidado (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Aclaro voto