CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-33-35-028-2014-00097-01 Número Interno: 4557-2018 Demandante: Alicia Barco Cárdenas Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Medio de control: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia Tema: Resuelve recurso de súplica – Ley 1437 de 2011 La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por el apoderado judicial de la señora Alicia Barco Cárdenas contra el auto de 17 de mayo de 2023, mediante el cual el Magistrado, Doctor Juan Enrique Bedoya Escobar, rechazó el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia interpuesto en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
ANTECEDENTES El 29 de marzo de 2017 la señora Alicia Barco Cárdenas por conducto de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia en contra de la sentencia de 23 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La interesada manifestó que en dicha providencia el Tribunal se apartó de la línea jurisprudencial trazada por el Consejo de Estado y que desatendió las siguientes sentencias: Sentencia de 25 de noviembre de 2010, proferida en el proceso N° 25000-23-25-000-2007-00754-01 (0489-2009) – Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Sentencia de 7 de marzo de 2013, dictada en el expediente N° 25000-23-25-000-2010-01214-01 (1913-2012) – Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Sentencia de 10 de octubre de 2013, expedida en el radicado N° 25000-23-25-000-2011-00889-01 (0232-2013) – Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Precisó que se apartó de lo allí señalado en la medida en que lo pretendido por la actora en el proceso ordinario es obtener el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación teniendo en cuenta que es beneficiaria del régimen de transición pensional que ampara a los funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público, por lo que aduce se debe tener en cuenta el valor de la asignación más alta devengada en el último año de servicio.
Adicionalmente señaló que en dichas providencias se sostiene que el beneficio de transición no se pierde por el simple hecho de haberse trasladado de un régimen a otro, si contaba con la expectativa legítima de haber cumplido uno de los dos presupuestos normativos que consagró el transito legislativo, razón por la que adujo que al retornar al régimen inicial preservó la garantía para acceder a su prestación económica con aplicación de la norma previa a la Ley 100 de 1993.
Mediante auto de 1° de marzo de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y en auto de 5 de junio de 2018 remitió el expediente al Consejo de Estado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 261 del CPACA. Providencia recurrida Con providencia de 17 de mayo de 2023, el Magistrado, Doctor Juan Enrique Bedoya Escobar rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por considerar que no se cumplió con lo descrito en el artículo 258 del CPACA, en tanto que las providencias invocadas como de unificación, no ostentan tal naturaleza.
Al respecto, estimó que el artículo 270 del CPACA estableció que se tendrían como sentencias de unificación jurisprudencial “las que profiera o hay proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36ª de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009” Adicionalmente, resaltó que al ser un recurso extraordinario, se deben cumplir de forma obligatoria los requisitos para su procedencia, debido a que no puede configurarse como una tercera instancia para efectuar un nuevo estudio respecto de los puntos que le son desfavorables a las partes en sus pretensiones.
Del recurso de súplica Con escrito de 2 de junio de 2023, el apoderado judicial de la señora Alicia Barco Cárdenas interpuso recurso de súplica contra el auto de 17 de mayo de 2023, al considerar que las sentencias que invocó como desconocidas si ostentan la calidad de ser de unificación, toda vez que, definieron lo pertinente frente a los requisitos para preservar el régimen de transición pensional, y en esa medida el recurso debió ser admitido.
Agregó que, la sentencia del Tribunal desconoció dichas providencias ya que consideró que para ser beneficiaria del régimen de transición pensional establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 993 era indispensable acreditar 15 años de cotización anteriores a la vigencia del sistema general de pensiones. Añadió, que “no se persigue que el Consejo de Estado a través del conocimiento del Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia, actúe como una tercera instancia dentro del proceso, sino que, a través de su criterio unificador salvaguarde la unidad de interpretación del derecho y su aplicación uniforme, resarciendo los agravios derivados de la Providencia que desatendió la Sentencia de Unificación ya indicada.” Sostuvo que se cumplen con los requisitos exigidos en los artículos 262 y 265 del CPACA y por lo tanto, lo procedente es admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, en virtud de lo previsto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021. 2.3. Problema jurídico.
La Sala se contraerá a establecer si la parte demandante cumplió los requisitos para admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011; para ello se estudiará: (i) trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia; y (ii) caso concreto. 2.3 Trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia La admisibilidad del presente medio impugnatorio se encuentra sometido a un doble control, el primero es sobre el cumplimiento de los requisitos que se exigen para conceder el recurso extraordinario, control que realiza el Tribunal Administrativo que expidió la providencia recurrida, y el segundo es con relación a sí se debe admitir o no. Así pues, de conformidad con lo dispuesto en el auto de unificación CE-AUJ-005S2-2019 proferido el 28 de marzo de 2019 se tiene que “En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, son requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia i) que la decisión impugnada haya sido proferida en única o segunda instancia por un Tribunal Administrativo; ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa y iii) que se interponga oportunamente y por escrito”.
De allí que, si se cumple lo anterior, el Tribunal debe conceder el recurso y correr traslado por el término de 20 días para que los recurrentes lo sustenten. Por su parte, el control relativo a la admisión exige estudiar los requisitos formales establecidos en el artículo 262 del CPACA que prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe contener: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la sentencia recurrida; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
Con relación al último requisito es necesario advertir que para que una sentencia ostente la calidad de unificación de conformidad con lo establecido en el artículo 270 del CPACA debe haber sido proferida por el Consejo de Estado por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Por lo tanto, si la sentencia aducida en el recurso extraordinario no es de unificación, no le es dable al juez conocer el fondo del mecanismo extraordinario instaurado.
Adicionalmente, la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que este recurso está supeditado a que exista unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial señalada al determinar que: “la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso y obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi”.
Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 265 del CPACA, es posible afirmar que el juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia puede: (i) admitirlo, cuando observa que cumple las exigencias de que trata el artículo 262 del CPACA. Conclusión a la que puede llegar en el momento en que estudia por primera vez el recurso o con posterioridad, una vez el recurrente ha subsanado el o los requisitos que el consejero ponente encontró insatisfechos en ese primer análisis; o (ii) inadmitir el recurso disponiendo que el expediente sea regresado al tribunal de origen, lo que puede tener lugar cuando no se subsanan oportuna y debidamente las falencias anotadas por el juez o bien, cuando se advierte que la sentencia no era pasible de este medio impugnatorio, a pesar de haberse concedido por el tribunal.
Nótese que, en la regulación especial del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el legislador se abstuvo de acudir a las tres categorías que previó para la etapa de admisión de la demanda en los procesos ordinarios, esto es, admisión, inadmisión y rechazo. En su lugar, aludió únicamente a la admisión y a la inadmisión, concediéndole a esta última el efecto que en aquellos procesos se le otorga al rechazo de la demanda, es decir, el de negarse a avocar el conocimiento del asunto. 2.4.
Caso concreto La señora Alicia Barco Cárdenas, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de 23 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al estimar que dicha providencia estaba en contravía de lo dispuesto en las siguientes sentencias de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a saber: Sentencia de 25 de noviembre de 2010 proferida dentro del proceso con radicado N° 25000-23-25-000-2007-00754-01 (0489-2009); - resuelve el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 28 de agosto de 2008, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda Sentencia de 7 de marzo de 2013 expedida dentro del expediente N° 25000-23-25-000-2010-01214-01 (1913-2012), al decidir el grado jurisdiccional de consulta contra la sentencia de 12 de junio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de 10 de octubre de 2013 dictada dentro del proceso con radicado N° 25000-23-25-000-2011-00889-01 (0232-2013), por medio de la cual se resolvió un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 26 de julio de 20112 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las súplicas de la demanda.
El Magistrado Juan Enrique Bedoya mediante auto de 17 de mayo de 2023 rechazó el recurso, explicando que, si bien la redacción original del artículo 265 del CPACA no disponía per se la figura del rechazo sino su inadmisión, lo cierto es que en el sub examine no se advierte que procesalmente sea posible subsanar algún defecto formal, ya que las sentencias invocadas por la actora no son de unificación, por ende, esa -inadmisión- constituye un verdadero rechazo.
Pues bien, al revisar los documentos obrantes en el plenario es posible determinar que no se cumple con la causal de procedencia del recurso establecida en el artículo 258 del CPACA “Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”, en tanto que las sentencias invocadas por la actora como desconocidas no son sentencias de unificación de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 270 del CPACA.
Para determinar que providencias son de unificación el artículo 270 del CPACA establecía que “para los efectos de este código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”.
Resulta pertinente señalar lo dispuesto por el Consejo de Estado sobre el particular: “ (…) Visto lo anterior, es claro que el estudio de fondo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sólo se habilita en la medida en que la o las providencias que se aduzcan como vulneradas por el recurrente puedan enmarcarse objetivamente en alguno de los supuestos anotados.
De lo contrario, no será dable que el juez conozca el fondo del mecanismo extraordinario instaurado. De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.
De allí se desprende, como es apenas lógico, la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.
De acuerdo con ello, en caso de no satisfacerse esa exigencia, que podría denominarse de «unidad temática» entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, no será factible la admisión del recurso extraordinario. En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]».” En tal sentido, advierte la Sala que asiste razón al Magistrado Juan Enrique Bedoya, al señalar que el recurso interpuesto por la actora no cumple con los presupuestos previstos en el CPACA, en la medida en que las sentencias invocadas no cumplen con la condición de ser de unificación en los términos del artículo 270 del CPACA, debiendo confirmarse el auto suplicado, que rechazó el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia interpuesto por la señora Alicia Barco Cárdenas contra la sentencia de segunda instancia de 23 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 17 de mayo de 2023, proferido por el Magistrado, Doctor Juan Enrique Bedoya Escobar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación devuélvase el proceso al despacho de origen para lo de su competencia.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA