11001031500020230041400 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la actora contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, obrando mediante apoderada, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 30 de noviembre de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050013333031201900038-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud Presupuestos fácticos 2.

Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. El señor José Eduardo Guerrero Díaz presentó demanda contra la E.S.E. Metrosalud, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo de 19 de julio de 2018, mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima de servicios de manera retroactiva desde el 2015; y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada, el reconocimiento y pago de la prima de servicios, y en consecuencia, se reajustaran los salarios y todas las prestaciones sociales legales causadas, es decir, i) las vacaciones, la ii) prima de vacaciones, la iii) prima de navidad, las iv) cesantías y los v) intereses a las cesantías. 4.

El Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Medellín profirió sentencia de primera instancia el 18 de diciembre de 2019, negando las pretensiones de la demanda. 5. El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de segunda instancia el 30 de noviembre de 2022, resolviendo lo siguiente: “[…]

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo Oral del Circuito de Medellín el día dieciocho (18) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), y en su lugar DECLÁRESE la NULIDAD del Acto Administrativo contenido en el Oficio del 19 de julio de 2018, proferido por el Gerente de la E.S.E. METROSALUD, por medio del cual se negó al señor JOSÉ EDUARDO GUERRERO DÍAZ el reconocimiento y pago de la prima de servicios.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho CONDÉNESE a la E.S.E. METROSALUD a reconocer y pagar al señor JOSÉ EDUARDO GUERRERO DÍAZ la prima de servicios consagrada en el Decreto 2351 de 2014, a partir del año 2015 y hacia el futuro, efectuando además el reajuste de las prestaciones sociales percibidas por este y que la incluyan como factor salarial en su liquidación.

TERCERO: Las sumas adeudadas serán actualizadas conforme a lo indicado en la parte considerativa de la sentencia, al igual que la deducción de los aportes a la seguridad social a los que haya lugar y que deba efectuarse sobre los valores a reconocer. 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud CUARTO: SIN CONDENA EN COSTAS en ambas instancias, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”. 6.

Consideró que: “[…] Pasando entonces al análisis de la PRIMA DE SERVICIOS cuya creación es de origen legal, por parte del Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 1042 de 1978 en el que se le confirió el carácter de factor salarial y que de acuerdo a los términos en que fue consagrada, tiene como único propósito la retribución del servicio del trabajador, sin que existan elementos que permitan concluir que en forma alguna se pensó como forma de suplir la carestía como ocurrió con la prima de vida cara, pues al contrario de los salarios de los empleados municipales, los sueldos de los empleados públicos del orden nacional tenían una cuantía superior y como bien se ha dicho, la prima de servicios se estatuyó primigeniamente para estos, siendo muchísimos años después, extendida por el Gobierno Nacional a los servidores territoriales.

Como liquidación y forma de pago, los artículos 58 y 59 del Decreto Ley 1042 de 1978 preceptuaron que equivaldría a 15 días de salario, que se liquidaría sobre los factores de: sueldo básico, incrementos salariales por antigüedad, gastos de representación, auxilios de alimentación y transporte y la bonificación por servicios prestados devengados al 30 de junio de cada año. Y en el artículo 60, se admitió su pago proporcional siempre que el trabajador haya laborado al menos un semestre, caso en el que se reconocerá una doceava por cada mes laborado.

Ahora bien, el Decreto 2351 de 2014 la extendió a los empleados vinculados a las entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden territorial, en los mismos términos del Decreto Ley 1042 de 1978, consagrando como factores de liquidación la asignación básica mensual, el auxilio de transporte, el subsidio de alimentación y la bonificación por servicios prestados, cuando el servidor los perciba.

En este orden de ideas y vistas desde un punto comparativo, las primas de vida cara y de servicio, no guardan semejanza alguna en su denominación, origen, objeto de remuneración, ni en su forma de liquidación y pago, aspectos que impiden colegir que las mismas son excluyentes entre sí, como lo propone la ESE METROSALUD, pues la supuesta similitud entre ambas prestaciones económicas, alegada por la entidad demandada es inexistente.

Como colofón, es dable concluir que a partir de la entrada en vigencia del Decreto 2351 de 2014, todos los empleados públicos de carácter territorial, a nivel nacional, tienen derecho al reconocimiento y pago de la prima de servicios, sin que los empleados de la E.S.E. METROSALUD independientemente de la fecha de su vinculación a la entidad sean la excepción, pues no es procedente en su caso aplicar la exclusión del artículo 3º de la referida norma bajo el argumento de que perciben la prima de vida cara, toda vez que se trata de un emolumento completamente diferente.

Por consiguiente, considera esta Sala procedente el reconocimiento de la prima de servicios al señor JOSÉ EDUARDO GUERRERO DÍAZ, la cual deberá cancelársele de manera retroactiva desde el año 2015, como lo ordenó el Decreto 2351 de 2014 y continuar pagándose en adelante, siempre que se cumplan los presupuestos establecidos en la norma para su liquidación […]”. 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud La solicitud de tutela Pretensiones 7.

La Sala al revisar el escrito de tutela, evidencia que la actora solicita que se deje sin efectos jurídicos la sentencia de 30 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 8. La actora en su escrito de tutela señaló lo siguiente: “[…] Incurre entonces en vía de hecho la sala cuarta Tribunal Administrativo de Antioquia, pues desconoció el hecho de que la prima de vida cara desde su nacimiento surgió con el objeto de equiparar o igualar las cargas salariales de los empleados municipales; lo cual resulta más evidente desde la emisión del Acuerdo 49 de 1978 al indicarse de forma explícita que dicho emolumento constituye factor salarial para efectos de las prestaciones sociales, y permite inferir que fue concebida para impedir la pérdida de valor adquisitivo del salario, y no como una prestación social tendiente a cubrir algún tipo de riesgo.

Por su parte, la prima de servicios fue creada inicialmente mediante el Decreto 1042 de 1978 como un factor salarial para los empleados públicos del orden nacional; y posteriormente mediante la expedición de los Decreto 1469 de 2014 y Decreto 2351 de 2014 modificado parcialmente por el Decreto 2278 de 2018 se hizo extensiva a los empleados públicos de la Alcaldía de Medellín, sus entidades descentralizadas, la Personería Municipal, la Contraloría Municipal de Medellín y para los empleados públicos de carácter administrativo del Concejo Municipal; como una forma de compensar la desaparición de la prima de vida cara.

En el mismo sentido, se tiene que el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 12 de abril de 2018 en la que efectuó el estudio de la prima de vida cara de los empleados del departamento de Antioquia, y que guarda similitud con el caso debatido en el proceso con radicado 05001 33 33 020 2018 00496 00, concluyó que esta es un emolumento mensual que se constituye en remuneración directa del servicio de los servidores que son destinatarios, por lo que se trata de un factor salarial, sin que se pueda inferir que esté destinada a cubrir un riesgo, como en el caso de las prestaciones sociales, precedente jurisprudencial que fue obviado por parte de la sala cuarta de oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.

De lo anterior, es claro y contrario a lo señalado en la providencia objeto de la presente acción de tutela, que tanto la prima de vida cara como la prima de servicios constituyen salario, surgen como una remuneración del servicio prestado, y presentan identidad en su naturaleza, es decir, tienen un fin en común, que no es otro, como ya se indicó, que remunerar el servicio prestado; por lo que a la luz del artículo 3 del Decreto 2351 de 2014, la prima de servicios y la prima de vida cara resultan incompatibles […]”.

Actuación 9. El Despacho sustanciador, mediante auto de 1° de febrero de 2023; i) admitió la acción de tutela y ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud de Antioquia; y iii) vinculó al Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Medellín y a José Eduardo Guerrero Díaz, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 10. El Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que: “[…] Bajo los argumentos que anteceden, considera el Despacho que no hay lugar a atender favorablemente las súplicas de la entidad tutelante, toda vez que el fallo emitido por la Corporación se ajustó al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia aplicables al caso concreto, haciendo la debida verificación del acervo probatorio, logrando establecer que a los empleados de la ESE METROSALUD les asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prima de servicios contenida en el Decreto 2351 de 2014 […]”. 11.

El Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Medellín adujo que: “[…] Así las cosas, este Despacho, se permite manifestar que dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento - Laboral con radicado 05001-33-33-031-2019-00038- 00, instaurado por el señor José Eduardo Guerrero Díaz, se siguieron todas las ritualidades del proceso, se precisa que todas las actuaciones surtidas por esta instancia judicial, han sido debidamente fundamentadas y se encuentran ajustadas a la legalidad, sin que se hubiere vulnerado a las partes derecho fundamental alguno […]”. 12.

El señor José Eduardo Guerrero Díaz guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 13. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019. 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud Generalidades de la acción de tutela 14.

La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Problema jurídico 15. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. 16. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, v) procediendo posteriormente a resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 17. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena1, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 18. Esta Sección adoptó2 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20053, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 19.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 20.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”4 que encaje en dichos parámetros. 21.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 3 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 22. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20145.

Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 23. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de relevancia constitucional 24. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 20146, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.

La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[8]. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 6 Ut supra página 6. [7] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa dla actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[10].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión dla actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [11] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 25.

De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado14: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”15 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales dla actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 14 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.

Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 15Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”16 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 26.

En ese orden de ideas, el requisito de relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico, ii) cuando la actora en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional. 27.

Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202217 precisó, en relación con el alcance del requisito general de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) 16 Ibidem. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 28. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 29. Atendiendo a que, la Corte Constitucional18 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 30.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 31.Atendiendo a que, la Corte Constitucional19 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico 18 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 19 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso concreto 32. La actora, obrando mediante apoderada, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 30 de noviembre de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050013333031201900038-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 33.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 34. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su respectivo escrito de tutela.

Acervo y análisis probatorios 35.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 35.1. Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 30 de noviembre de 2022. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud Solución del caso concreto Análisis del posible incumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional 36.Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional.

La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente: “[…] En los apartes transcritos en el hecho anterior, en los cuales se fundamenta la decisión esgrimida por el Honorable Tribunal, es evidente a todas luces el yerro en la interpretación normativa, cuando se hace alusión a la prima de servicios, bajo en entendido de que se trata de un reconocimiento que se hace al cumplir un año, pues esta es la bonificación por los servicios prestados tras un año de vinculación, la cual se encuentra consagrada en el Decreto 2418 de 2015, mientras que la prima de servicios se encuentra regulada en el Decreto 2351 de 2014 […]”. […] “[…] El defecto fáctico como causal de procedencia de la acción tutela contra providencias judiciales se presenta cuando el juez no tiene el apoyo probatorio suficiente para aplicar el supuesto legal en el que sustenta la decisión porque dejó de valorar una prueba o no la valora dentro de los cauces racionales y/o denegó la práctica de alguna sin justificación. El desconocimiento del precedente se configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidos por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifique el cambio de jurisprudencia. En cambio, de manera autónoma, se ha desarrollado la causal de desconocimiento del precedente constitucional para indicar aquel defecto en que incurre la autoridad judicial al omitir el precedente constitucional.

“Se presenta generalmente cuando la Corte establece el alcance de un derecho fundamental o señala la interpretación de un precepto que más se ajusta a la Carta, y el juez ordinario al resolver un caso limita sustancialmente dicho alcance o se aparta de la interpretación fijada por esta Corporación”. En tal orden de ideas, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la procedencia de esta causal de procedibilidad de la acción de tutela a partir de la vinculación inescindible entre la supremacía constitucional y la obligatoriedad de la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional […]”. […] “[…] Incurre entonces en vía de hecho la sala cuarta Tribunal Administrativo de Antioquia, pues desconoció el hecho de que la prima de vida cara desde su nacimiento surgió con el objeto de equiparar o igualar las cargas salariales de los empleados municipales; lo cual resulta más evidente desde la emisión del Acuerdo 49 de 1978 al indicarse de forma explícita que dicho emolumento constituye factor salarial para efectos de las prestaciones sociales, y permite inferir que fue concebida 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud para impedir la pérdida de valor adquisitivo del salario, y no como una prestación social tendiente a cubrir algún tipo de riesgo.

Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales. 38.

Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud 39.Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 40.

La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 41.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico.

Conclusiones de la Sala 42. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente el amparo. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00414-00 Actora: E.S.E. Metrosalud En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.