CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., tres (03) de diciembre del 2025. Número único: 11001030600020250039500 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Ministerio de Educación Nacional, Secretaría de Educación del Chocó, departamento del Chocó, municipio de Condoto (Chocó) y Colegio Luis Lozano Scipion del municipio de Condoto (Chocó. Vinculados: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP –, Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones S.A. Asunto: autoridad competente para emitir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL).
Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES2 Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1.
El señor José Willians Cruz Hurtado se encuentra actualmente afiliado a la AFP Colfondos, y viene adelantando los trámites para lograr el reconocimiento de su bono pensional. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001030600020250039500 que reposa en SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 2. El señor Cruz Hurtado afirma que prestó sus servicios como jefe de finca en el Colegio Luis Lozano Scipion del municipio de Condoto3, Chocó, para el período comprendido entre enero de 1998 y el año 2006 (sin que Colfondos pueda especificar las fechas exactas, en concreto). El afiliado soporta su solicitud, con una certificación expedida por el referido colegio, con fecha de 31 de marzo del 2000, en la que la institución educativa confirma que allí prestó sus servicios, en los siguientes términos: «Que, José William (sic) Cruz Hurtado, identificado con cédula de ciudadanía núm. (…), de Cali, de conformidad a una orden de trabajo emanada del Fondo Educativo Regional, el día 17 de febrero del año 2000, inició a prestar sus servicios en esta institución como jefe de la finca de propiedad de este establecimiento educativo hasta el 31 del mes de marzo del año en curso». 3.
El 11 de noviembre de 20244, por medio de oficio con radicado núm. OFJGCHO 01- 02-24-787, el departamento del Chocó dio respuesta a una petición elevada por el señor Cruz Hurtado por medio de apoderado, en la que le informa que el solicitante no aparece en el listado del personal nombrado y posesionado en los años que manifiesta haber prestado sus servicios en ese colegio, por lo que no puede proferir un CETIL acorde con su tipo de vinculación, toda vez que en su opinión, el afiliado prestó sus servicios en una institución educativa, con recursos propios del colegio de manera informal, pero no con vinculación con el departamento o con el Ministerio de Educación Nacional. 4.
El 26 de marzo de 2025, Colfondos radicó un derecho de petición ante el municipio de Condoto, (Chocó), solicitando la expedición del certificado CETIL que acredite la vinculación laboral del señor José Willians Cruz Hurtado, con la Institución Educativa Colegio Luis Lozano Scipion de ese municipio5. 5. A través de comunicación del 23 de mayo de 20256, el municipio de Condoto (Chocó) señaló que no puede expedir el CETIL solicitado, debido a la inexistencia de registros que sustenten alguna relación laboral del ente territorial con el peticionario.
Por lo anterior, se trasladó la solicitud a la Secretaría de Educación Departamental del Chocó y al Colegio Luis Lozano Scipion. 6. En junio de 20257, Colfondos presentó un nuevo derecho de petición al Ministerio de Educación Nacional para que informara si esa era la entidad competente para el reconocimiento del bono pensional del señor Cruz Hurtado. 3 Carpeta principal 003_DemandaWeb_PRUEBASCRUZHURATADOJO.pdf.
Folio 7. 4 Carpeta principal 003_DemandaWeb_PRUEBASCRUZHURATADOJO.pdf. Folio 4. 5 Carpeta principal 003_DemandaWeb_PRUEBASCRUZHURATADOJO.pdf. Folio 5. 6 Carpeta principal 003_DemandaWeb_PRUEBASCRUZHURATADOJO.pdf. Folios 5-6. 7 Carpeta principal 003_DemandaWeb_PRUEBASCRUZHURATADOJO.pdf. Folios 8-9. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 7.
El día 5 de julio de 20258, el Ministerio de Educación Nacional dio respuesta al derecho de petición señalando que, consultadas las bases de datos de esa entidad, no se encontró archivo alguno relacionado con la historia laboral del señor José Williams Cruz. Lo anterior de acuerdo con la comunicación Interna núm. 2025-IE-020613 del 04 de julio de 2025, suscrita por la Subdirección de Relacionamiento con la Ciudadanía de ese Ministerio, mediante la cual se informó que no se encontraron datos laborales sobre el peticionario ni constancias de traslado a ese ente territorial. 8.
El 14 de agosto de 2025, Colfondos remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil, a efectos de que se dirima el presunto conflicto suscitado entre el Ministerio de Educación Nacional, el departamento del Chocó, la Secretaría de Educación de Chocó, el Municipio de Condoto y el Colegio Luis Lozano Scipión. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 367 del 21 de agosto de 2025, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, es decir, desde el 22 hasta el 28 de agosto de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.
Según informe secretarial de 21 de agosto de 20259, consta que se informó sobre el presente conflicto al Ministerio de Educación Nacional, a la Secretaría de Educación del Chocó, al municipio de Condoto, Chocó, al Colegio Luis Lozano Scipion de Condoto, Chocó, al departamento del Chocó, a la Administradora de Fondos y Pensiones Colfondos y a su apoderado el señor Juan Fernando Granados Toro y al señor José Willians Cruz Hurtado.
Obra constancia de la Secretaría de la Sala del 29 de agosto de 202510 en el sentido de que, durante la fijación del edicto, el Ministerio de Educación Nacional presentó alegatos. Las demás autoridades guardaron silencio. Consta en informe secretarial del 11 de septiembre de 2025, que el Ministerio de Educación Nacional remitió un nuevo escrito de consideraciones11.
Mediante auto de mejor proveer del 23 de septiembre de 2025, la consejera ponente solicitó información a Colfondos con el fin de establecer con claridad el periodo de tiempo solicitado por el afiliado, y si la solicitud versaba sobre la expedición del CETIL o sobre el reconocimiento y pago de bono pensional. Asimismo, se requirió al Colegio Luis 8 Carpeta 07Expediente Administrativo 2.1.
Anexo.pdf 9 007ED_05Informedecomunicacio.pdf 10 019INFORMESECRETA_Informesecretrial20.pdf 11 19INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 9 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 Lozano Scipion de Condoto, Chocó, precisar, si la institución educativa estaba adscrita o vinculada al orden nacional o departamental para el periodo solicitado, y aportar la historia laboral del solicitante12.
Por informe secretarial del 2 de octubre de 2025 se anunció que vencido el término concedido mediante auto para mejor proveer del 23 de septiembre de 2025, Colfondos presentó consideraciones, y que la Institución Educativa Colegio Luis Lozano Scipion del municipio de Condoto, Chocó, guardó silencio13. A este respecto, Colfondos manifestó que lo requerido en este conflicto, es que se defina cuál es la entidad competente para expedir el CETIL del afiliado Jose Williams Cruz Hurtado, pues actualmente el señor Cruz Hurtado no cuenta con un CETIL vigente14, necesario para que esa entidad puede darle respuestas en materia pensional.
El 15 de octubre de 2025 se emitió un nuevo auto de mejor proveer con el fin de conocer expresamente la postura respecto del conflicto, del Colegio Luis Lozano Scipion del municipio de Condoto, Chocó, y reiterarle su deber de envío de la información solicitada. Información que se le requirió igualmente al departamento del Chocó, pues esa entidad territorial tampoco se había pronunciado sobre el conflicto15.
Mediante informe secretarial del 24 de octubre de 2025, se dejó constancia de que vencido el término concedido mediante auto para mejor proveer del 15 de octubre de 2025, la Institución Educativa Colegio Luis Lozano Scipion del municipio de Condoto, Chocó, el departamento del Chocó y la Secretaría de Educación Departamental, guardaron silencio16.
El 7 de noviembre de 2025, la consejera ponente consideró necesario vincular al presente conflicto de competencias administrativas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP – y a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones S.A., como entidades eventualmente interesadas17 y recabar información adicional sobre el solicitante.
Obra constancia de la Secretaría de la Sala del 19 de noviembre de 2025 en el sentido de que, vencido el término concedido mediante auto para mejor proveer del 7 de noviembre de 2025, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP y Colpensiones S.A, guardaron silencio18. 12 20Autoparamejor_CCA2025395Autoparame(.pdf) NroActua 11 13 24INFORMESECRETA_20250395INFORMESECRE(.doc) NroActua 15 14 23RECIBEMEMORIAL_Constanciacorreoelec(.pdf) NroActua 14 15 25Autoparamejor_CCA395AMCHGautorequi(.pdf) NroActua 17 16 28INFORMESECRETA_20250395INFORMESECRE(.doc) NroActua 20 17 29Autoparamejor_CCA2025395AMCHGAutov(.pdf) NroActua 22 18 34INFORMESECRETA_20250395INFORMESECRE(.doc) NroActua 26 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 III.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Ministerio de Educación Nacional19 En escrito de consideraciones expuso los argumentos que sustentan su rechazo de competencia, dentro de los que se destacan los que a continuación se exponen: Señaló que en virtud de la descentralización de la educación y las competencias asignadas por los artículos 6° y 7° de la Ley 715 de 2001, corresponde a las entidades territoriales certificadas en educación, administrar el personal docente y administrativo en su jurisdicción. Por lo que subraya que dichas atribuciones incluyen la facultad nominadora.
En ese orden, el Ministerio de Educación Nacional afirma que no tiene competencia para intervenir directamente en las funciones y responsabilidades de los entes territoriales, pues estos gozan de autonomía en la gestión de sus propios asuntos. Adujo que las entidades territoriales se encargarían en virtud de la descentralización, de administrar el personal docente y administrativo, para lo cual, en su momento el Ministerio de Educación Nacional transfirió las plantas de personal que estaban a su cargo, pues así lo dispuso el artículo 101 de la Ley 715 de 2001, que en concordancia con lo reglado en el artículo 153 de la misma ley, impone a las administraciones municipales la administración de lo relativo a la organización, evaluación y vigilancia del servicio público de educación, así como nombrar, trasladar, sancionar, estimular, otorgar permisos y licencias al personal docente, directivo docente y administrativo, así como la expedición de los actos administrativos de reconocimientos pensionales y prestacionales.
Asimismo, tomando en consideración la respuesta concedida por esa cartera a la petición presentada en su momento por el solicitante, ese ministerio indicó que consultadas las bases de datos de esa entidad, no se encontró archivo alguno relacionado con la historia laboral del señor José Willians Cruz Hurtado. 2. Departamento del Chocó No presentó consideraciones dentro del término fijado para el efecto ni en respuesta al auto de mejor proveer del 15 de octubre de 2025 en el que expresamente se le solicitó fijara su posición respecto del asunto que origina el trámite del presente conflicto.
Sin embargo, su posición quedó plasmada en la respuesta del 11 de noviembre de 2024 a una solicitud elevada por el señor Cruz Hurtado, en la que refirió que aquel no aparece en el listado del personal nombrado y posesionado en los años en que manifiesta haber prestado sus servicios en la entidad educativa a la que señala que perteneció. Por lo tanto, no puede expedir el CETIL solicitado considerando su tipo de vinculación, toda vez que prestó sus servicios en una institución educativa, con recursos propios del colegio, 19 Carpeta Principal 016_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-MENVSJOSEWILLIANS.pdf Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 de manera informal, pero no con vinculación con el departamento o con el Ministerio de Educación Nacional. 3.
Municipio de Condoto, Chocó Esta entidad territorial tampoco presentó consideraciones en el presente trámite. No obstante su posición se extrae de la respuesta otorgada al solicitante el 23 de mayo de 2025, en la que señaló que no puede expedir el CETIL solicitado, debido a la inexistencia de registros en esa corporación, que sustenten alguna relación laboral con el peticionario. 4.
Colegio Luis Lozano Scipion. No presentó consideraciones dentro del término fijado para el efecto, ni en respuesta a los autos de mejor proveer del 23 de septiembre y del 15 de octubre de 2025 en los que se le solicitó que manifestara su posición respecto del asunto que origina el trámite del presente conflicto. Tampoco existe dentro del expediente algún documento del que pueda extraerse su postura frente al caso presente.
Sólo se conoce una certificación expedida el 31 de marzo del 2000 en la que consta que el solicitante prestó sus servicios en esa institución educativa como jefe de finca, a partir del 17 de febrero del 2000 y hasta el 31 de marzo del mismo año, con ocasión de una orden de trabajo emanada del Fondo Educativo Regional. IV. CONSIDERACIONES 1.
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 1.1. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades involucradas sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto, - el Ministerio de Educación Nacional -, es del orden nacional, y las demás autoridades involucradas, esto es, la Secretaría de Educación del Chocó, el departamento del Chocó, el municipio de Condoto (Chocó) y el Colegio Luis Lozano Scipion del municipio de Condoto (Chocó) son del orden territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, derivada de una solicitud presentada por Colfondos, dirigida a que se expida una Certificación Electrónica de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 Tiempos Laborados (CETIL) en favor del señor José Willians Cruz por el presunto tiempo laborado por él como jefe de finca, en el Colegio Luis Lozano Scipion del Municipio de Condoto, Chocó, entre enero de 1998 y el año 2006; y iii) las autoridades en conflicto negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación correspondiente. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva20. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis de la decisión La Sala debe definir la autoridad competente para emitir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL, en favor del señor José Willians Cruz Hurtado, por el presunto tiempo laborado por él en el Colegio Luis Lozano Scipion del municipio de Condoto, Chocó, como parte del personal no docente, en el período comprendido de enero de 1998 y el año 2006.
El Ministerio de Educación Nacional, a este respecto, negó su competencia considerando que por virtud de la descentralización de la educación y las competencias asignadas por los artículos 6° y 7° de la Ley 715 de 2001, les corresponde a las entidades territoriales certificadas en educación, administrar el personal docente y administrativo en su jurisdicción. Por lo que no tiene la competencia para intervenir directamente en las funciones y responsabilidades de los entes territoriales, pues estos gozan de autonomía 20 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 en la gestión de sus propios asuntos. Además de precisar que, no encontró archivo alguno en la entidad, relacionado con la historia laboral del señor Cruz Hurtado. El departamento del Chocó, por su parte, puso de presente que el solicitante no aparece en el listado del personal nombrado y posesionado en los años que manifiesta haber prestado sus servicios en el colegio, y que por lo tanto, no puede expedir el CETIL solicitado, considerando su tipo de vinculación, toda vez que seguramente prestó sus servicios en una institución educativa con recursos propios del colegio, de manera informal, pero no con vinculación con el departamento o con el Ministerio de Educación Nacional.
De otro lado, el municipio de Condoto, Chocó, señaló que no puede expedir el CETIL solicitado, debido a la inexistencia de registros que sustenten alguna relación laboral de esa entidad territorial, con el peticionario. Para resolver este problema jurídico, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) Los certificados de información laboral.
Reiteración. ii) Decisiones de la Corte Constitucional sobre el deber de los empleadores de expedir las certificaciones laborales. Reiteración. iii) El deber de los empleadores de conservar la información laboral. Reiteración. iv) Fondos Educativos Regionales.Transformación del sistema educativo. Responsabilidad de pago y cotizaciones debidas al personal no docente que preste sus servicios en Instituciones Educativas.
Reiteración. v) Caso concreto. 4.1. Los certificados de información laboral. Reiteración21 Para el reconocimiento y pago de pensiones, así como para la emisión de bonos pensionales, entre otros trámites, los empleadores, tanto del sector público como del privado están obligados a certificar las vinculaciones laborales que tengan o hayan tenido.
La certificación laboral debe incluir, entre otras cosas, el nombre e identificación de la entidad empleadora, las fechas de inicio y terminación de la relación laboral, las interrupciones que se hayan presentado, las entidades administradoras de pensiones a las que estuvieron afiliados los empleados o exempleados y, en algunos casos, los salarios y demás remuneraciones devengadas por aquellos, que sirvieron de base para efectuar los aportes para pensión. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 23 de febrero de 2022, radicación 11001-03-06-000-2021-00168-00, y Decisión del 7 de julio de 2021, radicación 11001-03 06-000-2021- 00040-00, y Decisión del 17 de octubre de 2017, radicación 11001-03-06-000-2017 00076-00.
Decisión del 24 de agosto de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00124-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 La información laboral y sus certificaciones han sido reguladas, entre otras normas, por los Decretos 2709 de 199422, 1748 de 199523, 1513 de 199824 y 13 de 200125, así como la Circular Conjunta 13 de 200726, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el entonces Ministerio de la Protección Social.
En el año 2018, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 72627 mediante el cual creó «el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales», como se lee en su título. El Decreto 726 de 2018 está incorporado en el Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016, por el cual se compilan las disposiciones sobre el Sistema General de Pensiones28.
Para el caso concreto, es importante destacar las siguientes disposiciones: Artículo 2.2.9.2.2.1. Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). Créase el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), a través del cual se expedirán todas las certificaciones de tiempos laborados y salarios por parte de las entidades públicas y privadas que ejerzan funciones públicas o cualquier otra entidad que deba expedir certificaciones de tiempos laborados o cotizados y salarios con el fin de ser aportadas a las entidades que reconozcan prestaciones pensionales a través del diligenciamiento de un formulario único electrónico, así como para la elaboración de cálculos actuariales.
Artículo 2.2.9.2.2.3. Definiciones. Para efectos de la presente sección se adoptan las siguientes definiciones: Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas.
Entidad reconocedora: Entidad pública o privada que reconoce el derecho o no a la prestación pensional solicitada por un ciudadano. 22 Decreto 2709 de 1994 (diciembre 13) «Por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 71 de 1988». 23 Decreto 1748 de 1995 (octubre 12) «Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993». 24 Decreto 1513 de 1998 (agosto 4) «Por el cual se modifican y/o adicionan algunos artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones». 25 Decreto 13 de 2001 (enero 9) «Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994». 26 Circular Conjunta 13 de 2007 «ASUNTO: FORMATOS UNICOS DE INFORMACIÓN LABORAL». 27 Decreto 726 de 2018 (abril 26) «Por el cual se modifica el Capítulo 2 del Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 de 2016, que compila las normas del Sistema General de Pensiones y se crea el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales». 28 Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016 (noviembre 10).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 Formulario único electrónico de certificación de tiempos laborados: Es el Formato Electrónico que se habilitará en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), para la expedición de las certificaciones laborales y contendrá toda la información relacionada con los tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensiónales y para el financiamiento de las mismas.
Asimismo, el citado Decreto 1833, en su artículo 2.2.9.2.2.7, parágrafo 3°, habilitó a los ciudadanos para solicitar a las entidades certificadoras sus tiempos laborados o cotizados y de salarios, lo cual se entenderá como una petición para que la información sea incorporada en el sistema CETIL. De acuerdo con las definiciones transcritas, las certificaciones están destinadas al reconocimiento de derechos pensionales, por lo cual deben recoger, como dice la norma, «los tiempos laborados y salarios».
En consecuencia, la «entidad certificadora» es la entidad que dispone de la información necesaria para que cumpla con el propósito y finalidad del certificado. Esa disposición es acorde con la generalidad de las relaciones laborales en el sector público. Tal y como lo ha señalado la Sala en otras oportunidades, la entidad certificadora, esto es, en la cual laboró el trabajador, debe realizar la expedición de la certificación de historia laboral a través del sistema CETIL, de manera que las entidades reconocedoras puedan consultarlo en el mismo sistema.
De acuerdo con las definiciones transcritas, las certificaciones están destinadas al reconocimiento de derechos pensionales, por lo cual deben recoger, como dice la norma, «los tiempos laborados y salarios». En consecuencia, la «entidad certificadora» es la entidad que dispone de la información necesaria para que cumpla con el propósito y finalidad del certificado.
Los empleadores, del sector público y privado, están obligados a certificar las vinculaciones laborales que tengan o hayan tenido con sus empleados. En dichas certificaciones se deben incluir los periodos laborados, el fondo o caja a la que se hizo el aporte y la entidad responsable de esta obligación, así como, el valor de los factores salariales en pesos colombianos29. 4.2.
Decisiones de la Corte Constitucional sobre las certificaciones laborales30 y el deber de los empleadores de expedirlas y de conservar la información laboral31. Reiteración 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 23 de junio de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00114-00. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 26 de abril de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00030-00 y del 19 de febrero de 2025, radicado 11001 03 06 000 2024 00504 00. 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Cfr. conflictos de competencias núm. 11001-03- 06-000-2024-00284-00, 11001-03-06-000-2025-00065-00, 11001-03-06-000-2025-00314-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 La Corte Constitucional, en varios fallos de tutela se ha referido al deber de las entidades de expedir certificados laborales a quienes les han prestado sus servicios. En el fallo T-116 de 1997, la Corte Constitucional mencionó que las entidades públicas tienen el deber de implementar mecanismos apropiados para la guarda de las historias laborales, ante las eventuales reclamaciones de los derechos salariales y prestacionales de sus empleados.
La Corte Constitucional, en la sentencia T-592 de 2013, para el caso particular de las historias laborales, ha sostenido lo siguiente: […] la Corte ha establecido que la información que la compone, por ejemplo, tiempo de servicio, salario devengado, cotizaciones a la seguridad social, vacaciones disfrutadas, consignación de cesantías, ascensos, licencias, entre otros, es indispensable para acceder al goce efectivo de las prestaciones sociales en cabeza del trabajador.
Por lo anterior es necesario que la información laboral contenida en los archivos sea veraz, cierta, clara, precisa y completa “a fin de que, de un lado, el trabajador pueda reclamar los derechos que le asisten, y, del otro, se protejan en su integridad los demás derechos fundamentales de los que son titulares.” que allí han laborado, así como el establecimiento de instrumentos conducentes a garantizar el acceso a una información fidedigna y veraz sobre los distintos aspectos de la actividad administrativa de la respectiva entidad. […].
Esa misma corporación, por otra parte, en sentencia T-926 de 2013, ha indicado que los empleadores tienen la obligación de expedir certificados laborales a quienes les han prestado sus servicios: […] 6.2. Si bien, no existe una norma que le imponga a las empresas guardar la información referente al tiempo, a las funciones y al salario de sus extrabajadores, el artículo 57, en el numeral 7 [C.S.T.], establece como obligación del empleador entregar “al trabajador que lo solicite, a la expiración del contrato, una certificación en que conste el tiempo de servicio, la índole laboral y el salario devengado”, ésta obligación por parte del empleador debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida. […].
Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha ordenado a los empleadores reconstruir las historias laborales, cuando se constata el extravío o desaparición de la información laboral solicitada, como ocurrió en la providencia T-592 de 2013, donde se ordenó a la Alcaldía del municipio de El Cairo (Valle del Cauca), en calidad de empleador del peticionario, reconstruir su historia laboral para que expidiera el certificado laboral requerido por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) a efectos de tramitar su bono pensional: Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 […] Para la Sala, que la alcaldía no haya manifestado haber adelantado gestión alguna para reconstruir la información laboral del señor Castrillón Giraldo aparte de revisar sus propios archivos, es prueba del incumplimiento de su deber constitucional de custodiar, conservar, administrar y certificar la información cuando así lo solicite el titular; la alcaldía tiene la obligación de hacer todo lo que esté a su alcance para reconstruir los datos perdidos o destruidos, especialmente cuando es razonable que la información requerida reposa en los archivos de otras oficinas del municipio, y además el solicitante pone en conocimiento de la entidad la existencia de esos datos en otros archivos del ente territorial. 4.3.
El deber de los empleadores de conservar la información laboral De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las entidades de naturaleza pública o privada que cuentan con bancos de datos o archivos públicos están en la obligación de actualizar y rectificar constantemente la información que en ellos se consigna, así como de ponerla a disposición de sus titulares, y garantizar el acceso a esa información, con las restricciones que la Constitución y la ley establecen32.
En cuanto al manejo de archivos, la Ley 594 de 200033, en su artículo 4, destaca entre los principios generales de esa función el de contar con «documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia», a fin de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Destaca la ley, en ese mismo artículo, que los archivos son importantes, «porque los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones basadas en antecedentes», y en el artículo 27 de ese compendio normativo se determina que «todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos, y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley».
Finalmente, la misma ley señala que los «servidores públicos son responsables de la organización, conservación, uso y manejo de los documentos» y que las autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas, así como el acceso de las personas a los archivos de documentos públicos.
Se trata de disposiciones normativas que permiten concluir que existe una obligación para los administradores de archivos públicos y privados, en el sentido de actualizar, a 32 Ver la sentencia T-470 del 2019 y otras previas como la T-443 de 1994 y C-567 de 1997. También Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias núm. 11001-03-06-000- 2024-00284-00. 33 «Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 partir de las posibilidades existentes y de la función constitucional que desempeñan y soportan, la información que custodian y administran, toda vez que ésta permite el goce efectivo de otros derechos por parte de los titulares de la información34. En materia laboral, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada35, los empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores.
Si bien existen normas sustantivas que determinan ese deber en la legislación laboral36, una «interpretación coherente con la protección especial del trabajo señalada en el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de la información contenida en los certificados laborales, supone la existencia general de un deber del empleador en ese sentido».
En ese orden, la Corte Constitucional ha considerado que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación laboral «debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida».37 Lo anterior, en consideración a que al empleador le corresponde manejar de manera diligente esa información y mantener actualizados los datos correspondientes a la relación laboral de sus empleados, por lo que debe cumplir con la obligación de expedir las constancias que correspondan sobre la prestación del servicio de sus trabajadores y debe implementar mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su servicio38.
Se trata, en todo caso, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, de una labor de diligencia de la administración con respecto a la historia laboral39 del 34 Ver la sentencia T-470 del 2019. 35 Ibidem. 36 Artículo 264 CST. Archivos de las empresas. 1. Las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados. // 2.
Cuando los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es admisible para aprobarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que debe producirse ante el juez del Trabajo competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa respectiva. 37 Corte Constitucional.
Sentencia T-926 de 2013. 38 Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 1997. 39 Según la jurisprudencia constitucional en el historial laboral de un empleado se encuentra registrada toda la información, positiva o negativa, relacionada con su hoja de vida, desempeño en el ejercicio de funciones tales como reconocimientos, llamados de atención, suspensiones.
Así mismo, la historia laboral contiene la información referente al tiempo laborado, las cotizaciones a la seguridad social, los periodos de vacaciones disfrutados o pendientes, el registro de sus cesantías, nombramientos, ascensos, traslados, retiros, incapacidades, comisiones de trabajo, entre otros datos indispensables para el goce de las prestaciones laborales que nuestro ordenamiento concede al trabajador.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 empleado por parte de las entidades públicas y privadas, que se constituye en uno de los objetos del derecho fundamental al habeas data40. En cuanto a la responsabilidad frente a la historia laboral del trabajador o afiliado, debe señalarse que, tal y como lo indica la sentencia T-083 de 2023 de la Corte Constitucional, y lo previamente expuesto, esta es un instrumento determinante en el archivo y manejo de datos, pues el reconocimiento o denegación de las prestaciones pensionales41 depende, en gran medida, de dicha historia.
Sobre esa base, la historia laboral crea obligaciones para todos los involucrados, puesto que «tanto el empleador, como las administradoras de pensiones son responsables de almacenar correctamente la información que reposa en su poder sobre la historia laboral de una persona. Ello, de manera que los ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar correcciones o solicitar certificaciones para realizar trámites legales»42.
Así las cosas, el empleador y/o los fondos de pensiones deben colaborar en la construcción de la historia laboral y disponer de la información pertinente, para que el afiliado tenga acceso a ella. Por lo tanto, ante las inconsistencias o errores que surjan en dicha historia, «las consecuencias desfavorables [no] pueden trasladarse sin más a los afiliados»43 [Énfasis de la Sala], puesto que los empleadores, los fondos de pensiones y las entidades involucradas tienen la obligación de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las historias laborales, de modo que se garantice el derecho al habeas data de los beneficiarios.
En ese orden, están obligados a brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información, corrección y/o actualización de la historia laboral que expresen los afiliados al Sistema. Ello implica, además, «la obligación de respeto del acto propio, que se torna en una protección al trabajador»44. La jurisprudencia constitucional ha indicado, en consecuencia, que, cuando surgen diferencias o reclamos en la historia laboral, la carga de la prueba sobre la exactitud o veracidad de los datos que obran en ella no puede serle exigible, a priori, al beneficiario, sino que recae sobre las administradoras de pensiones o los empleadores, según el caso, puesto que la desorganización, la no sistematización de los datos o el descuido, no pueden repercutir negativamente y sin más en los derechos del trabajador.
De manera que, solo razones justificadas y debidamente sustentadas ante el afiliado o 40 Corte Constitucional. Sentencia T-718 de 2005 y T-317 de 2004 41 Ibid. 42 Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2017. 43 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 44 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 trabajador pueden llevar a la modificación de la información contenida, prima facie, en su historia laboral45.
Así las cosas, comparte la Sala la premisa de que los errores de los involucrados en el manejo de la historia laboral de un extrabajador no pueden ser imputables sin más al beneficiario, sin afectar su derecho al habeas data, y con él, eventualmente, sus derechos prestacionales. A ese respecto, la Corte Constitucional ha considerado, además, que las entidades que forman parte del Sistema General de Pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo cuando exigen al solicitante «el cumplimiento de requisitos formales que constituyen obstáculos irrazonables y desproporcionados»46 en su contra, que hacen imposible, de cualquier modo, su acceso a los derechos sociales.
Por lo tanto, es claro que las entidades públicas encargadas o responsables del tratamiento de datos personales tienen deberes y obligaciones en el manejo de las historias laborales. Por ello, es exigible su diligencia ante la necesidad de corrección y/o actualización de la historia laboral que soliciten los afiliados al Sistema, o ante los ajustes o acuerdos que se den entre entidades al interior del sistema frente al manejo de los soportes o constancias de pago correspondientes, sin que esas situaciones o inconsistencias impliquen para los beneficiarios cargas desproporcionadas e irrazonables que, incluso, involucren la afectación de su debido proceso administrativo y de sus derechos pensionales.
Ahora bien, en lo concierne a las certificaciones de la historia laboral con destino a la emisión de bonos pensionales, CETIL, lo cierto es que de acuerdo con el Decreto 726 de 2018, la entidad responsable de administrar ese certificado es la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el artículo 2.2.9.2.2.547 del decreto en mención. No obstante, según el artículo 2.2.9.2.2.10, relacionado con la corrección de las certificaciones, solo la entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de 45 Ibid. 46 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-247 de 2021 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 47 Artículo 2.2.9.2.2.5. Administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). El administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) será la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP), que estará encargada de definir los lineamientos para la implementación del Sistema CETIL, así como de la operación del mismo y ejercerá las funciones de coordinación y apoyo técnico entre las diferentes entidades que requieran del sistema.
La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) definirá y diseñará los módulos necesarios para el adecuado funcionamiento del Sistema CETIL. [Énfasis de la Sala] Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 tiempos laborados o cotizados48 puede corregirlas registrando previamente los motivos que dieron origen a la modificación. En lo concerniente al manejo en sí de los datos contenidos en el CETIL, el decreto enunciado determina un requerimiento de veracidad y certeza del dato y una responsabilidad de los empleadores para el efecto, acorde a los parágrafos del artículo 2.2.9.2.2.849, como garantía del derecho al habeas data determinado en el artículo 2.2.9.2.2.12.
Finalmente, según el artículo 2.2.9.2.2.11., la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) puede efectuar procesos de auditoría a las certificaciones, relacionadas con el contenido y calidad de la información que incluyan las entidades en el certificado. 4.4. Fondos Educativos Regionales. Transformación del sistema educativo.
Responsabilidad de pago y cotizaciones debidas al personal no docente que preste sus servicios en Instituciones Educativas. Reiteración50 Los Fondos Educativos Regionales, son entes de administración financiera y mecanismos de pago del sistema educativo a nivel regional, creados por el Decreto 3157 de 1968 con la siguiente finalidad: Artículo 29.
En cada uno de los Departamentos, en el Distrito Especial y en las áreas metropolitanas que se creen, habrá Fondos Educativo Regional o Distrital constituido por aportes de la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial y los Municipios para atender al sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales de educación elemental, media y de carreras intermedias.
Según la Ley 46 de 1971, mediante la cual se creó la apropiación denominada «Situado Fiscal», se estableció que estos recursos serían administrados por los Fondos 48 Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas. 49 […] Parágrafo 2°.
Todas las certificaciones expedidas a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), tendrán un mecanismo que las dotes de autenticidad, integridad y certeza, debiendo emplear para ello la firma digital, cuyos costos serán asumidos por cada entidad certificadora. //Parágrafo 3°. Por la veracidad de la información contenida en la certificación, responden civil, fiscal y administrativamente, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar, los empleadores, y en general, cualquiera que haya certificado vinculación laboral y de salarios. //Parágrafo 4°.
El funcionario competente para la expedición de certificaciones deberá acreditar tal calidad ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) de acuerdo con los lineamientos que dicha Oficina establezca. 50 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 2 de julio de 2025, radicación 11001- 03-06-000-2025-00126-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 Educativos Regionales y distribuidos entre los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, con el objetivo de que fueran invertidos en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria. De esta forma, los artículos 1° y 5° señalaron: Artículo 1º. A partir de 1973, en la Ley de Presupuesto para ese año, se apropiará como mínimo el trece por ciento (13%) de los ingresos ordinarios de la Nación, para ser distribuido entre los Departamentos, Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, en la forma que esta Ley determine.
El porcentaje será de catorce por ciento (14%) en 1974 y de quince por ciento (15%) en 1975. El valor total de esa apropiación se denomina “Situado Fiscal”. […] Artículo 5º. Los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, invertirán la totalidad del Situado Fiscal en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria y en aquellos gastos de salud pública que no correspondan a campañas sanitarias nacionales que no hayan de ser dirigidas y administradas por la Nación. Estos recursos serán administrados por los Fondos Educativos Regionales y por los servicios seccionales de salud de todas las entidades territoriales y el Servicio Distrital de Salud de Bogotá, con sujeción a los planes nacionales que establezcan los respectivos Ministerios.
El setenta y cuatro por ciento (74%) del Situado Fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación primaria, y el veintiséis por ciento (26%) a salud, salvo decisión distinta del Gobierno Nacional anualmente. Ahora bien, con la Ley 43 de 1975, conocida como la Ley de Nacionalización de la educación primaria y secundaria oficial, se permitió que la Nación asumiera los gastos y la gestión de la educación básica, como se puede observar del contenido del siguiente articulado: Artículo 1°.
La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufraguen los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley. Parágrafo. El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalicen por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función. Modificado Ley 24 de 1988 y Ley 29 de 1989.
Artículo 2°. Las prestaciones sociales del personal adscrito a los establecimientos que han de nacionalizarse y que se hayan causado hasta el momento de la nacionalización, serán de cargo de las entidades a que han venido perteneciendo o de las respectivas Cajas de Previsión. (Ver Ley 91 de 1989 y Decreto 2536 de 1990). Las prestaciones sociales que se causen a partir del momento de la nacionalización, serán definidas por la Nación. Pero las entidades territoriales y el Distrito Especial de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 Bogotá pagarán a la Nación dentro del término de diez (10) años y por cuotas partes, las sumas que adeuden hasta entonces a los servidores de los planteles por concepto de prestaciones sociales no causadas o no exigibles al tiempo de la nacionalización. Dichos pasivos se determinarán de común acuerdo entre la Nación y las respectivas entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá mediante liquidación pronta.
Artículo 3. A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación apropiará cada año un veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento del servicio de educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los datos estadísticos oficiales del año de 1975; y sus aportes se incrementarán en vigencias sucesivas hasta cubrir en forma total dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980). […] Artículo 6°.
Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional. Mediante sentencia del 22 de julio de 1976, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, quien, para entonces, velaba por la guarda de la Constitución Política, declaró exequible la Ley 43 de 1975.
Luego de la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975 inició el fenómeno de la descentralización de los servicios educativos. Así, con el Decreto 102 de 1976, los planteles nacionales de educación, con excepción de las universidades, fueron administrados por los Fondos Educativos Regionales. En su artículo 10° se reiteró el contenido del artículo 3° de la Ley 43 de 1975, en lo que se refiere al pago de los gastos de la educación primaria y secundaria por parte de la Nación. Además, en el artículo 12 ibidem, se estableció que los cargos docentes y administrativos de los planteles nacionales cuya administración se delegara en dicho decreto, eran cargos nacionales y estarían sometidos al régimen salarial y prestacional del orden nacional docente o administrativo.
Estas normas son del siguiente tenor: Artículo 10. Los fondos del Situado Fiscal Educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 y los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas de que trata la Ley 43 de 1975 se aplicarán al pago por parte de la Nación de los gastos de la educación primaria y secundaria, tal como lo prevé el artículo 3° de la citada Ley 43 de 1975, y en los contratos de administración de Fondos Regionales se incorporarán las cláusulas que desarrollen este mandato. […] Artículo 12.
Los cargos docentes y administrativos de los planteles nacionales cuya administración se delegue por virtud del presente Decreto, son cargos nacionales y estarán sometidos al régimen salarial y prestacional del orden nacional docente o administrativo correspondiente. Los funcionarios actualmente en ejercicio en los Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 mencionados planteles no necesitarán nuevo nombramiento por razón de la descentralización ordenada en el presente Decreto, pero a partir de la fecha quedan bajo la jurisdicción y la autoridad de las Juntas Administradoras de los F.E.R., en la entidad territorial a la cual pertenezca el plantel para el cual hayan sido nombrados por el Ministerio de Educación Nacional. […] Artículo 14.
Las normas del presente Decreto se aplicarán asimismo a los colegios que se nacionalicen a partir de la fecha. Así mismo, el artículo 54 de la Ley 24 de 1988, modificado por el artículo 9° de la Ley 29 de 198951, señaló que los gobernadores, intendentes, comisarios y el alcalde mayor de Bogotá, eran competentes para nombrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, en los siguientes términos: Artículo 54.
Modificado por el art. 9, Ley 29 de 1989. Se asigna a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados integrados adicionalmente y equipos de educación fundamental; teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y a las disponibilidades presupuestales correspondientes.
La Constitución de 1991, por su parte, consagró la descentralización administrativa de las entidades territoriales, en los artículos 287, 356 y 357, razón por la cual, los Fondos Educativos Regionales fueron integrados a la estructura administrativa de los departamentos y distritos (sentencia SU-014 de 2020). 51 Artículo 9º. El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los Alcaldes Municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de Colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expida en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asigna al Intendente. Se asigna a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los Equipos de Educación Fundamental, teniendo en cuenta la Carrera Administrativa.
Parágrafo 1º. Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. […]. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 La Ley 115 de 1994, por la cual se expide la ley general de educación, asignó a los Fondos Educativos Regionales el pago de salarios del personal administrativo, así: Artículo 179.
FONDOS EDUCATIVOS REGIONALES, FER. Los Fondos Educativos Regionales, FER, harán parte de la estructura de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales respectivas, o de los organismos que hagan sus veces en los términos establecidos en la Ley 60 de 1993 y tendrán las siguientes funciones: a) Pagar los salarios del personal docente y administrativo de la educación; b) Administrar financieramente los recursos del situado fiscal previstos en la Ley 60 de 1993 y los demás recursos que convengan con la Nación y las entidades territoriales; c) Mantener actualizado el sistema de información de personal docente y administrativo y el sistema contable que estará a disposición del Ministerio de Educación Nacional, del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y de las Secretarías de Educación, o de los organismos que hagan sus veces, y d) Atender y tramitar las solicitudes de prestaciones sociales del personal docente del servicio educativo estatal para que sean pagadas con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con la Ley 91 de 1989 y sus normas reglamentarias [Se resalta].
Ahora bien, mediante sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional realizó un estudio normativo sobre el proceso de transformación del sistema educativo, como se observa a continuación: […] con la expedición de la Ley 43 de 197552, la Nación asumió directamente la prestación del servicio público de educación primaria y secundaria, pues, en definitiva, los territorios no contaban con los recursos suficientes para financiar su costo.
Sobre el particular, en la sentencia C-084 de 1999 se indicó que: “el crecimiento de la población y la extensión cada vez mayor de la cobertura del servicio educativo, llevó a los departamentos a una casi imposibilidad de cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente, razón por la cual el Estado, mediante la Ley 43 de 1975, optó por lo que se denominó la ‘nacionalización’ de la educación primaria y secundaria”.
Así, el artículo 1º de la norma establece: “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los [52] “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”. En aplicación de la regla anterior, entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, el gobierno central se ocupó progresivamente de los gastos de funcionamiento de toda la educación territorial, hasta llegar a absorber el 100% de los mismos53.
De igual modo, se estableció que el nombramiento del personal nacionalizado continuaría a cargo de las autoridades que ejercían la función hasta ese momento; no obstante, las decisiones atinentes a la creación de nuevas plazas de maestros y a la construcción de colegios, se limitaron a la previa autorización del Ministerio de Educación Nacional54. 28.
Este proceso de trasformación del sistema educativo culminó con la Ley 91 de 198955, que unificó el régimen laboral de los educadores y definió la forma en que la Nación y las entidades territoriales, según el caso, harían frente a sus obligaciones prestacionales. En ese orden, el artículo primero de la norma, precisó las diferentes categorías de educadores, así: a) personal nacional, docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; b) personal nacionalizado, docentes vinculados por nombramiento de entidades territoriales antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha por estas mismas entidades; y c) personal territorial, docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir de 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, es decir, la autorización del Ministerio de Educación. De acuerdo con esta categorización, se señaló que las prestaciones del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de 1975 pertenecerían al respectivo departamento, intendencia, comisaría o distrito; las atinentes al período de nacionalización (1 de enero de 1976 a 31 de diciembre de 1980), serían de cargo del tesoro nacional y de los fiscos seccionales en los porcentajes señalados en la referida Ley 43 de 1975, mientras que las originadas con posterioridad al 1º de enero de 1981 se imputarían a la Nación. Ahora bien, en cuanto a la administración del personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, el artículo 54 de la Ley 24 de [53] “Artículo 3º.
A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)”. [54] “Artículo 10.
En adelante ningún Departamento, Intendencia o Comisaría, ni el Distrito Especial, ni los Municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”.
Se debe resaltar que de obviar el cumplimiento de este requisito, según se desprende del contenido de los artículos 1° al 4° de la Ley 91 de 1989, la respectiva entidad territorial tendría que hacerse cargo por completo de las prestaciones de los educadores. [55] “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 1988, por la cual se reestructura el Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones, dispuso lo siguiente: Artículo 54. Se asigna a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales y equipos de educación fundamental; teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y a las disponibilidades presupuestales correspondientes.
Parágrafo 1º. Los traslados de personal docente y administrativo de una entidad territorial a otra se efectuarán por el Ministerio de Educación Nacional. […]. Así mismo, el artículo 10 ibidem consagró que «Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad».
Por último, el artículo 101 de la Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias, de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros, prevé: Artículo 101.
PROHIBICIÓN DE PLANTAS PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO POR PARTE DE LA NACIÓN. Salvo las excepciones establecidas en la presente ley, la Nación no podrá administrar plantas de personal o tener instituciones para prestar los servicios asignados en la presente ley a los departamentos, distritos y municipios. Las existentes deberán transferirse a la entidad donde se presta el servicio. 5.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que el Colegio Luis Lozano Scipion y la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, a través del Fondo Educativo Regional -FER-, son las autoridades competentes para emitir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL del señor José Willians Cruz Hurtado, por el período comprendido enero de 1998 y el año 2006.
Lo anterior, conforme a las razones que se exponen a continuación: Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 En el presente asunto se observa que el único documento hasta ahora conocido que da cuenta de una vinculación laboral del solicitante es una certificación expedida por el Colegio Luis Lozano Scipion del 31 de marzo del 2000, en la que consta que el señor Cruz Hurtado prestó sus servicios en esa institución educativa como jefe de finca, a partir del 17 de febrero hasta el 31 de marzo del mismo año, con ocasión de una orden de trabajo emanada del Fondo Educativo Regional.
Adicionalmente, el Ministerio de Educación Nacional manifestó que, según lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 715 de 2001, «la Nación no pod[ría] administrar plantas de personal o tener instituciones para prestar los servicios asignados (…) a los departamentos, distritos y municipios. Las existentes deb[ieron] transferirse a la entidad donde se presta el servicio», de lo que se colige que la prestación eventual de esos servicios no docentes, fueron eventualmente prestados por el señor Cruz Hurtado, con conocimiento del departamento.
De conformidad con el marco normativo expuesto, se tiene que el artículo 179 de la Ley 115 de 1994 le atribuyó a los Fondos Educativos Regionales la competencia para pagar los salarios y mantener actualizado el sistema de información del personal docente y administrativo de la educación. En consecuencia, y teniendo en consideración que el solicitante se desempeñó como parte del personal administrativo, la competencia en relación con el manejo de la información de su historia laboral en el sector educativo le correspondería al departamento a través del referido Fondo Educativo Regional en coordinación con la Secretaría de Educación del departamento del Chocó. Sobre las premisas fácticas y normativas antes descritas, la Sala considera que le correspondería tanto al Colegio Luis Lozano Scipion de Condoto, como única entidad que certificó la existencia de una vinculación laboral con el señor Cruz Hurtado, así como a la Secretaría de Educación del departamento del Chocó a través del Fondo Educativo Regional, que fue la entidad que suscribió la orden de trabajo correspondiente, expedir el certificado de tiempos de servicio solicitado.
Ahora bien, la Sala observa que las razones esgrimidas por las autoridades en conflicto consisten en afirmar que no cuentan con la información laboral del señor José Willians Cruz Hurtado, esto es, con los actos de nombramiento y retiro; los desprendibles de nómina o certificados laborales. En este punto conviene recordar el mandato constitucional de colaboración armónica y el principio de coordinación consagrados en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, a cuyo tenor se lee: Artículo 113.
Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley [Resalta la Sala]. En este orden de ideas, no se justifica la falta de iniciativa, gestión, organización y coordinación interinstitucional en la formación, custodia y preservación de sus archivos, como excusa para no atender los requerimientos de información de asuntos que están legalmente bajo su competencia y en atención a la obligación de mantener y organizar los archivos a que haya lugar, de manera que se puedan satisfacer adecuadamente, y en tiempo, las peticiones56.
Al respecto, la Ley 594 de 2000, por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos, señala: Artículo 11. Obligatoriedad de la conformación de los archivos públicos. El Estado está obligado a la creación, organización, preservación y control de los archivos, teniendo en cuenta los principios de procedencia y orden original, el ciclo vital de los documentos y la normatividad archivística.
Artículo 12. Responsabilidad. La administración pública será responsable de la gestión de documentos y de la administración de sus archivos. De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que el Colegio Luis Lozano Scipion y la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, a través del Fondo Educativo Regional -FER-, son las autoridades competentes para para emitir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL que corresponda al señor José Willians Cruz Hurtado, en principio, por el período comprendido entre enero de 1998 y el año 2006.
En dicha certificación se deben incluir los periodos laborados, el fondo o caja a la que se hicieron los aportes y la entidad responsable de esta obligación, así como, el valor de los factores salariales en pesos colombianos. 56 Decisión del 5 de junio de 2024, Exp. 11001-03-06-000-2024-00150-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 6.
Exhorto La Sala considera pertinente exhortar al Colegio Luis Lozano Scipion y la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, a través del Fondo Educativo Regional -FER-, para que coordinen a la mayor brevedad posible las acciones necesarias para consolidar la documentación laboral, financiera y prestacional del señor José Willians Cruz Hurtado necesaria para la expedición del CETIL solicitado, esto teniendo en cuenta que se trata de una persona de especial protección constitucional, en su calidad de adulto mayor, y que no ha podido resolver su situación desde el año 2024.
Además, se oficiará a la Procuraduría General de la Nación para que realice un acompañamiento al señor José Willians Cruz Hurtado en la gestión que se adelante en la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, a través del Fondo Educativo Regional -FER-. 7. Compulsa de copias Llama la atención de la Sala, la falta de colaboración tanto del departamento del Chocó como del Colegio Luis Lozano Scipion en el trámite de este conflicto de competencias, en tanto que no dieron ninguna respuesta a los autos de mejor proveer en los que se les solicitó en múltiples ocasiones manifestar su posición respecto del asunto que origina esta actuación, así como el envío de información importante para resolverla.
Lo anterior, desatendiendo lo prescrito en el artículo 9 de la Ley 1437 de 2011, que señala que a las autoridades les queda especialmente prohibido «[d]ilatar o entrabar el cumplimiento de las […] providencias judiciales» y «[n]o practicar oportunamente las pruebas decretadas o denegar sin justa causa las solicitadas»; así como lo establecido en los artículos 38 y 67 del Código General Disciplinario, que consagran el deber de prestar la «colaboración necesaria para el desempeño de las funciones» de la Sala en este caso.
En ese orden, esta Sala compulsará copias a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias disciplinarias, investigue la conducta de los funcionarios de las entidades antes referidas que dentro del marco de sus funciones debían atender oportunamente el presente trámite y no lo hicieron. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al Colegio Luis Lozano Scipion y a la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, a través del Fondo Educativo Regional -FER- para emitir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL del señor José Willians Cruz Hurtado, por el período comprendido enero de 1998 y el año 2006.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al Colegio Luis Lozano Scipion y a la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, a través del Fondo Educativo Regional -FER-, para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR al Colegio Luis Lozano Scipion y la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, a través del Fondo Educativo Regional -FER-, para que coordinen a la mayor brevedad posible las acciones necesarias para consolidar la documentación laboral, financiera y prestacional del señor José Willians Cruz Hurtado necesaria para la expedición del CETIL solicitado.
CUARTO. OFICIAR a la Procuraduría General de la Nación para que realice un acompañamiento al senór José Willians Cruz Hurtado en la gestión que se adelante en la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, a través del Fondo Educativo Regional -FER-.
QUINTO. COMPULSAR COPIAS a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias disciplinarias, investigue la conducta de los funcionarios del departamento del Chocó y del Colegio Luis Lozano Scipion de que dentro del marco de sus funciones debían atender oportunamente el presente trámite y no lo hicieron.
SEXTO. RECONOCER personería a los abogados Carlos Alberto Velez Alegría, identificado con cédula de ciudadanía No. 76.328.346 de Popayán, y portador de la T.P. No. 151.741 del C.S. J., como apoderado judicial del Ministerio de Educación Nacional y a Juan Fernando Granados Toro, identificado con cédula de ciudadanía 79.870.592 y tarjeta profesional 114.233 del C.S.J., como apoderado general de Colfondos AFP.
SÉPTIMO. COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Educación Nacional, a la Secretaría de Educación del Chocó, al Municipio de Condoto, Chocó, al Colegio Luis Lozano Scipion de Condoto, Chocó, al departamento del Chocó, a la Administradora de Fondos y Pensiones Colfondos, a su apoderado el señor Juan Fernando Granados Toro, y al señor José Willians Cruz Hurtado.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00395-00 OCTAVO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.
NOVENO. ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.