CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 05001-23-33-000-2022-01406-011 Actor: Julio Enrique González Villa Demandados: Magistrados del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil Tema: Derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegido Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia de 15 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión), que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Julio Enrique González Villa, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegido, presuntamente quebrantados por los señores magistrados del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil.
Como consecuencia de lo anterior, pide se ordene el señor Registrador Nacional del Estado Civil (i) «[e]xpedir la certificación positiva del cumplimiento de requisitos legales y constitucionales del mecanismo de participación ciudadana (revocatoria del mandato [seguido contra el actual alcalde de Medellín]), con total independencia a las actuaciones del Consejo Nacional Electoral»; y (ii) «[s]eñalar fecha para realizar la votación [dentro del referido instrumento] de participación ciudadana». 1.2 Hechos.
Relata el accionante que integra el comité promotor «de la revocatoria del alcalde de Medellín», reconocido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante Resolución 1 de 13 de enero de 2021, organismo que el 14 de los mismos mes y año convocó a «audiencia pública», 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai.
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 2 realizada el 25 siguiente2. Que, pese a que el 14 de enero de 2021 la Registraduría Nacional del Estado Civil debía entregar los formularios para la recolección de firmas, no lo hizo, por el contrario, el 1º de febrero siguiente suspendió dicho trámite, hasta cuando el Ministerio de Salud y Protección Social indicara la forma como debía efectuarse ese recaudo durante la actual pandemia, lo cual aconteció en abril de esa anualidad.
Dice que el 2 de marzo de 2021 el Consejo Nacional Electoral abrió indagación preliminar contra los miembros del comité promotor, con ocasión de una queja del alcalde de Medellín, decisión en la que se le solicitó que adosara las pruebas de las presuntas irregularidades acaecidas en las diligencias surtidas en su contra3, frente a lo cual guardó silencio, sin embargo, el señor Jorge Alejandro Posada allegó documentos que desestimaban la referida «denuncia», lo que imponía archivarla, pero ello no sucedió. Que el 4 de marzo de 2021 la señora Victoria Eugenia Betancourt incoó acción de tutela contra el señor Registrador Nacional del Estado Civil (expediente 05001-33-33-003-2021-00101-00), encaminada a que se le ordenara entregar los respectivos formularios, pretensión a la que accedió el 7 de mayo siguiente el Tribunal Administrativo de Antioquia4, lo que derivó en que se iniciara la recolección de firmas, la cual fue suspendida el 2 de julio de esa anualidad por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín, al decidir la tutela 05001-33-33-033-2021-00195-00, determinación que revocó el 22 de los mismos mes y año aquella Corporación5, lo que causó la reactivación del trámite democrático.
Sostiene que el 10 de noviembre de 2021 el comité promotor entregó 383.685 rúbricas de ciudadanos que apoyan la revocatoria del mandato del actual alcalde de Medellín, cifra superior al «umbral requerido de 91.211». Además, el 26 siguiente se remitieron a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral «los estados contables de la compaña de recolección de apoyos», y el 13 de enero de 2022 el último de los mencionados entes pidió «aclararl[os] y subsanar[los]»6, por lo que el 17 de 2 No explica en qué consistió la diligencia. 3 No las identifica. 4 Omite especificar la sala de decisión. 5 Ibidem. 6 No se señalan las inconsistencias advertidas.
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 3 los mismos mes y año allegó «certificados de contadores públicos, en los que se explica el manejo del crédito automático» que recibió la campaña y se «certifica el patrimonio de uno de los donantes». Que el 10 de enero de 2022 la Registraduría Nacional del Estado Civil emitió «informe definitivo de verificación de apoyo por apoyo, en el que se certificó que se habían recogido 132.908 firmas válidas», suficientes para «dar vía libre» a la correspondiente revocatoria del mandato.
No obstante, el 13 siguiente el Consejo Nacional Electoral dispuso «suspender el trámite de certificación de los estados contables de la campaña de recolección de apoyos»7. Indica que el 25 de enero de 2022 el señor Daniel Quintero Calle, por conducto de apoderado, dirigió escrito al Consejo Nacional Electoral, en el que señaló que la campaña de revocatoria surtida en su contra había superado los topes de financiamiento permitidos, ante lo cual el 2 de febrero de esa anualidad la Corporación celebró «audiencia cerrada», en la que se recibió el testimonio del referido alcalde, diligencias que ese mismo día uno de los integrantes del comité promotor8 pidió archivar, porque el término para adelantarlas había expirado, pero no obtuvo respuesta alguna.
Que ante la omisión del Consejo Nacional Electoral de expedir «certificación de los estados contables», se incoaron varias acciones de tutela, acumuladas en el expediente 05001-22-03-000-2022-00112-00, decidido el 18 de marzo de 2022 por el Tribunal Superior de Medellín (sala segunda de decisión civil), en el sentido de ordenarle a quienes conforman aquella Corporación que emitieran constancia «positiva o negativa sobre los estados contables, con el fin de ser enviada a la Registraduría Nacional del Estado Civil».
Aduce que, en cumplimiento del precitado pronunciamiento judicial, el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución 2124 de 26 de abril de 2022, mediante la cual (i) abrió investigación y formuló cargos contra los miembros del comité promotor de la revocatoria del mandato del actual alcalde de Medellín, por presuntas anomalías en los aportes que recibieron, y (ii) se abstuvo de certificar los estados contables, por cuanto se evidenciaba que los límites de financiamiento se superaron. 7 Omite establecer las razones de la determinación. 8 No lo identifica.
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 4 Que el precitado acto administrativo se notificó el 20 de mayo de 2022 y se emitió con desconocimiento de las pruebas practicadas, dentro de las que se encuentra un dictamen pericial, que concluyó que no se «violaron los topes» y los «estados contables» eran correctos, puesto que no hubo aporte alguno superior a $23’639.524, irregularidades que lo motivaron a promover demanda de nulidad contra el Consejo Nacional Electoral (expediente 11001-03-28-000- 2022-00301-00), con el propósito de obtener la anulación de la precitada Resolución, asunto rechazado el 22 de septiembre de ese año por el Consejo de Estado (sección quinta), al estimar que la decisión enjuiciada no es susceptible de control jurisdiccional por ser de trámite.
Agrega, por otro lado, que el señor Nelson Hurtado Obando incoó acción de cumplimiento contra la Registraduría Nacional del Estado Civil (expediente 05001-33-33-004-2022-00104-00), con el fin de que se le ordenara atender el artículo 15 de la Ley 1757 de 2015, es decir, que remitiera al señor gobernador de Antioquia el certificado de obtención de las firmas requeridas, para que se convoque la respectiva votación, súplica que negó el 27 de abril de 2022 el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Medellín, al estimar que dicha norma «no era clara y precisa».
Que la anterior providencia fue apelada por el señor Hurtado Obando y revocada el 9 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala quinta de decisión), en el sentido de ordenarle al organismo allí demandado que, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la determinación judicial, acatara la citada norma, esto es, que enviara la respectiva certificación, cuyo trámite no estaba supeditado a las diligencias que surta el Consejo Nacional Electoral.
Asevera que, en atención a la referida sentencia, por medio de Resolución 54 de 22 de noviembre de 2022, la Registraduría Nacional del Estado Civil «no certific[ó] el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos para la propuesta del mecanismo de participación democrática», porque, de acuerdo con la Resolución 2124 de 26 de abril de ese año, emitida por el Consejo Nacional Electoral, no se respetaron los topes en la «financiación de la campaña».
Que, por medio de Resoluciones 2124 de 26 de abril de 2022 y 54 de 22 de noviembre de 2022, las autoridades accionadas trasgreden sus derechos constitucionales fundamentales, puesto que se emitieron con fundamento en Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 5 «elucubraciones sin fundamento» y sin analizar en debida forma las pruebas que adosaron a las diligencias relacionadas con la revocatoria del mandato del actual alcalde de Medellín, como el dictamen pericial en el que se concluye que el comité promotor no superó los límites financieros establecidos para ese tipo de trámites.
Indica que en el segundo de los mencionados actos administrativos el Registrador Nacional del Estado Civil se abstuvo de certificar el acatamiento de los requisitos legales y constitucionales del procedimiento democrático, porque el Consejo Nacional Electoral no avaló los estados contables, con desconocimiento de la sentencia de 9 de noviembre de ese año, en la que el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala quinta de decisión) indicó que la determinación de aquella Corporación no incide en la obediencia del artículo 15 de la Ley 1757 de 2015 por parte del primero de los entes aludidos. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor alcalde de Medellín9, por conducto de apoderado, pide se le desvincule del trámite constitucional de la referencia, habida cuenta de que carece de competencia para atender las pretensiones del tutelante, pues les concierne a las autoridades demandadas.
Además, no emitió los actos administrativos que aquel considera contrarios al ordenamiento jurídico. Que el marco normativo prevé otros instrumentos judiciales para controvertir las referidas decisiones administrativas, como lo son los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, en los cuales es dable deprecar su suspensión provisional, en caso de que se configure un perjuicio irremediable que haga necesario adoptar medidas urgentes para proteger prerrogativas superiores. 1.3.2 El señor Registrador Nacional del Estado Civil, por intermedio del señor jefe de la oficina asesora jurídica del organismo que regenta, aduce que de los hechos expuestos por el demandante no se colige vulneración de sus garantías constitucionales, puesto que las Resoluciones que censura se dictaron en atención al sistema normativo y dentro de un trámite administrativo en el cual se han brindado todas las herramientas necesarias para ejercer una debida 9 Vinculado en primera instancia, mediante auto de 7 de diciembre de 2022, junto con los integrantes del comité promotor de la iniciativa «El Pacto por Medellín te Salvará;
Porque te Amamos te Vamos a Recuperar», al presente asunto constitucional, en condición de terceros interesados. Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 6 defensa. Que no tiene competencia para certificar, como lo reclama el tutelante, que no se excedieron los «topes financieros» en la campaña de revocatoria del mandato adelantada contra el actual alcalde de Medellín, situación que impone declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, en lo que a ese aspecto concierne.
Además, la tutela no satisface la exigencia de la subsidiariedad en cuanto a la Resolución 2124 de 26 de abril de 2022, emitida por el Consejo Nacional Electoral, porque puede pedirse su anulación por conducto de las demandas de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. 1.3.3 Los señores magistrados del Consejo Nacional Electoral, a través del señor jefe de la oficina asesora jurídica y defensa judicial de la Corporación, afirman que deben desestimarse las súplicas del demandante en lo que a ellos respecta, por cuanto no han trasgredido derecho constitucional fundamental alguno, pues la Resolución 2124 de 26 de abril de 2022 se dictó conforme a las normas que regulan los límites financieros de campañas de revocatorias de mandatos, en particular, a los artículos 265 de la Constitución Política y 11 de la Ley 1757 de 2015 y a la Resolución 150 de 20 de enero de 2011, expedida por ese ente.
Que dentro del trámite surtido por la denuncia del alcalde Daniel Quintero Calle, atañedera al desconocimiento de los referidos topes, en la Resolución 2124 de 26 de abril de 2022 se le concedió a los allí investigados un plazo de quince (15) días para que presentaran descargos, lo cual hizo oportunamente el aquí tutelante, circunstancia de la que se infiere que, contrario a lo que él aduce, se salvaguardó su garantía de defensa. 1.3.4 Los integrantes del comité promotor de la iniciativa «El Pacto por Medellín te Salvará;
Porque te Amamos te Vamos a Recuperar» guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión), mediante sentencia de 15 de diciembre de 2022, declaró improcedente la tutela de la referencia, al considerar que no colma la exigencia de la subsidiariedad, en relación con la Resolución 54 de 22 de noviembre de ese año, pues fue emitida por la Registraduría Nacional del Estado Civil en acatamiento de la providencia de 9 de los mismos mes y año, con la que esa Corporación decidió, en segunda instancia, la acción de cumplimiento 05001- Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 7 33-33-004-2022-00104-00 y en la que se le ordenó aplicar el artículo 15 de la Ley 1757 de 2015 (expedir la certificación prevista en esa norma), por tanto, cualquier inobservancia de esa determinación judicial debe discutirse dentro del incidente de desacato de que trata el artículo 25 de la Ley 393 de 1997.
Que, en lo que concierne a la Resolución 2124 de 26 de abril de 2022, dictada por el Consejo Nacional Electoral, se constata que la tutela no colma el requisito de inmediatez, puesto que fue presentada el 6 de diciembre de ese año, esto es, después de más de seis (6) meses de notificado ese acto administrativo (20 de mayo de esa anualidad). 1.5 Impugnación. Inconforme con la anterior decisión, el actora la impugna, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la solicitud de amparo, a los que agrega que la acción de tutela es el mecanismo adecuado para estudiar de fondo las súplicas formuladas, porque otros instrumentos judiciales están sujetos al agotamiento de formalidades que impiden acceder a una pronta solución, la cual es imperiosa, dado que el actual alcalde de Medellín sigue en su cargo y próximamente cumplirá el período para el que fue elegido.
Que no es dable que inicie incidente de desacato dentro de la acción de cumplimiento 05001-33-33-004-2022-00104-00, en razón a que no actuó en esta, y contra la Resolución 2124 de 26 de abril de 2022 no procede recurso alguno ni es susceptible de control jurisdiccional, situación que impone estudiar su constitucionalidad y legalidad en este trámite constitucional.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 3210 del Decreto ley 2591 de 199111 y 2512 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201913 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer de la presente impugnación. 10 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 11 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 12 «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». 13 «Reglamento interno del Consejo de Estado».
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 8 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.
En la solicitud de amparo el demandante pide que se ordene «[e]xpedir la certificación positiva del cumplimiento de requisitos legales y constitucionales del mecanismo de participación ciudadana (revocatoria del mandato [seguido contra el actual alcalde de Medellín]), con total independencia a las actuaciones del Consejo Nacional Electoral»; y (ii) «[s]eñalar fecha para realizar la votación del [referido instrumento] de participación ciudadana».
No obstante, de los argumentos consignados en el escrito inicial se constata que las inconformidades del demandante atañen a las Resoluciones (i) 2124 de 26 de abril de 2022, con la que el Consejo Nacional Electoral, entre otras disposiciones, se abstuvo de certificar los estados contables presentados por el comité promotor del procedimiento democrático; y (ii) 54 de 22 de noviembre de ese año, por cuyo conducto la Registraduría Nacional del Estado Civil «no certific[ó] el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos» en ese trámite, pues son esos actos administrativos los que, a juicio del demandante, han impedido que se surta en debida forma aquel.
En ese orden de ideas y en virtud del principio de oficiosidad con el que cuenta el juez de tutela14, la Sala estima que la presunta fuente de vulneración de las garantías superiores del tutelante son las referidas Resoluciones, por tanto, el estudio jurídico se circunscribirá a estas. 14 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda».
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 9 2.4 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que puedan comportar las Resoluciones (i) 2124 de 26 de abril de 2022, mediante la cual el Consejo Nacional Electoral se abstuvo de certificar los estados contables presentados por el comité promotor de la revocatoria del mandato del actual alcalde de Medellín; y (ii) 54 de 22 de noviembre de ese año, con la que la Registraduría Nacional del Estado Civil «no certific[ó] el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos […]» en el mencionado procedimiento; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y a elegir y ser elegido invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 El requisito de inmediatez de la acción de tutela.
La acción de tutela procede en todo momento para reclamar ante el juez constitucional la protección de los derechos constitucionales fundamentales, dado que aquella comporta el carácter de célere y preferente para el amparo inmediato de dichas garantías ante afectaciones actuales y apremiantes. La jurisprudencia constitucional ha ligado la solicitud de amparo de manera estrecha con el principio de inmediatez, al advertir que esta debe ser ejercida en un término razonable dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental persiste y que el daño es aún perceptible, lo que significa que para que proceda la acción, debe ser promovida en un lapso prudencial.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T-954 de 201015, sostuvo: […] esta Corporación ha precisado que en virtud de la naturaleza cautelar de la acción de tutela, ésta debe ser presentada en término oportuno, justo y razonable, “dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable”16.
Ese “plazo razonable” es consustancial a las regulaciones procedimentales de la acción de tutela y determina en gran medida el campo de acción del juez de tutela, pues su orden debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez, “en presencia de las cuales la Constitución lo autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y expedito en el tiempo. […].
Incluso, la real configuración de una trasgresión a los derechos fundamentales se pone en duda cuando la 15 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 16 Corte Constitucional, sentencia T-265 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 10 demanda de tutela se interpone en un momento demasiado alejado de la ocurrencia del hecho que supuestamente la generó”17.
Asimismo, el alto tribunal constitucional ha dicho que el ordenamiento jurídico no establece expresamente un plazo dentro del cual se deba incoar la solicitud de amparo, por lo que es al juez de tutela a quien le corresponde determinar, en atención a las situaciones fácticas y jurídicas de cada caso concreto, si la acción fue interpuesta en un lapso razonable.
Sobre este punto, afirmó18: La jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha señalado que si bien, la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro del cual deba ser ejercida, como propugna por la protección de derechos fundamentales vulnerados o con amenaza inminente de vulneración, cabe promoverla dentro de un término razonable contado a partir de la ocurrencia de los hechos de los que se desprende el agravio de los derechos.
La Corte ha advertido que frente a cada caso concreto, le corresponde al juez de tutela evaluar la razonabilidad de dicho término, para concluir si, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo modo y lugar en que ocurrieron los hechos, se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez o si, por el contrario, en atención al tiempo transcurrido, el amparo se torna improcedente.
De conformidad con el anterior derrotero jurisprudencial, con el fin de determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y ha satisfecho el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso, aspectos tales como: «(i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados»19. 2.6 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo20 procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no 17 Corte Constitucional, sentencia T-158 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 18 Corte Constitucional, sentencia T-518 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 19 Sentencia T-123 de 2007, M. P. Álvaro Tafur Galvis. 20 De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), «La palabra solo, tanto cuando es adverbio [Solo trabaja de lunes a viernes] como cuando es adjetivo [Está solo en casa todo el día…] son voces que no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación […]».
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 11 debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la sentencia T-480 de 2011 de la Corte Constitucional21 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular22. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas 21 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 22 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 12 de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables. Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: 1) Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. 2) Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3) Que su ocurrencia sea inminente. 4) Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. 5) Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales23.
En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente24.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional25 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 2.7 Caso concreto.
En el sub lite, en atención a lo expuesto en el escrito inicial y a las pruebas adosadas a estas diligencias, la Sala evidencia que, 23 Corte Constitucional, sentencia T-458 de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. 24 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010- 01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 25 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa.
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 13 dentro del trámite de revocatoria del mandato seguido contra el actual alcalde de Medellín, el Consejo Nacional Electoral, a través de Resolución 2124 de 26 de abril de 2022, se abstuvo de certificar los estados contables presentados por el comité promotor del referido procedimiento, del cual hace parte el tutelante, porque presuntamente se excedieron los topes de financiación de la campaña, decisión notificada el 20 de mayo de ese año. Por su parte, como la Registraduría Nacional del Estado Civil no había emitido la certificación de que trata el artículo 1526 de la Ley 1757 de 201527, el señor Nelson Hurtado Obando incoó acción de cumplimiento contra ese organismo (expediente 05001-33-33-004-2022-00104-00), con el propósito de obtener el acatamiento de la norma, asunto conocido por el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Medellín, que el 27 de abril de 2022 lo declaró improcedente, por cuanto, a su juicio, la norma no contempla una regla de imperioso obedecimiento.
La anterior determinación judicial fue apelada por el allí demandante, con el argumento de que la precitada disposición debía ser observada por el ente demandado, y revocada el 9 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala quinta de decisión), en el sentido de indicar que el artículo 15 de la Ley 1757 de 2015 involucra una orden que la Registraduría Nacional del Estado Civil no había colmado, que es la de expedir la certificación de «autenticidad de los apoyos ciudadanos» y satisfacción de las exigencias constitucionales y legales de la revocatoria del mandato, por lo que debía hacerlo dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia. En el mencionado fallo se dijo que el Consejo Nacional Electoral carece de la facultad de «intervenir en el proceso de verificación de los estados contables de la campaña de recolección de apoyos», por tanto, la Registraduría Nacional del Estado Civil «no debe supeditar [sus] actuaci[ones] a lo que decida» aquella Corporación sobre «los estados contables de la campaña de revocatoria». 26 «Vencido el término de verificación del que trata el artículo anterior y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de respaldos consignados, el número de apoyos válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la propuesta de mecanismo de participación democrática […]». 27 «Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática».
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 14 En acatamiento de lo anterior, la Registraduría Nacional del Estado Civil dictó la Resolución 54 de 22 de noviembre de 2022, en la que «no certific[ó] el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales de la revocatoria del mandato» seguida contra el actual alcalde de Medellín, porque el Consejo Nacional Electoral, en Resolución 2124 de 26 de abril de ese año, indicó que el comité promotor superó los «topes individuales y generales de financiamiento». 2.7.1 Procedencia de la acción de tutela en relación con la Resolución 2124 de 26 de abril de 2022, proferida por el Consejo Nacional Electoral.
El demandante sostiene que la Resolución 2124 de 26 de abril de 2022, con la que el Consejo Nacional Electoral «se abstu[vo] de certificar los estados contables» presentados por el comité promotor de la revocatoria del mandato del burgomaestre de Medellín, trasgrede sus garantías superiores, puesto que las pruebas practicadas por esa Corporación en las respectivas diligencias, como un dictamen pericial, dan cuenta de que no se excedieron los topes de financiación en el aludido procedimiento democrático.
En atención a lo expuesto en líneas precedentes, se advierte que el ordenamiento jurídico no prevé un plazo dentro del que se deba incoar la acción de tutela, empero la jurisprudencia ha precisado que es necesario promoverla en un término razonable, el cual lo determina el juez, luego de evaluar las circunstancias del caso concreto. Por consiguiente, se estima adecuado aplicar en el sub lite el término que ha fijado esta Corporación como razonable para controvertir providencias judiciales mediante la tutela, esto es, seis (6) meses, pues es un lapso que, además de contar con respaldo jurisprudencial, porque ha sido aplicado por esta Corporación28 cuando a través del amparo se cuestionan actos administrativos, resulta prudente dadas las circunstancias debatidas en este asunto constitucional, en el que no se acreditó la imposibilidad del actor de formular esta acción con anterioridad. 28 (i) Sección segunda, subsección B, sentencia de 1º de diciembre de 2017, C. P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez, expediente 25000-23-42-000-2017-05048-01;
(ii) sección primera, providencia de 1º de marzo de 2018, C. P. Hernando Sánchez Sánchez, expediente 13001-23-33-000-2017-00959-01; (iii) sección quinta, fallo de 6 de agosto de 2020, C. P. Luis Alberto Álvarez Parra, expediente 11001-03-15-000-2020-02109-00; y (iv) sección tercera, subsección B, fallo de 6 de septiembre de 2021, C. P. Fredy Ibarra Martínez, expediente 11001-03-15- 000-2021-04760-00, entre otros pronunciamientos.
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 15 En virtud de lo anotado, la Sala encuentra que entre la notificación de la Resolución 2124 de 26 de abril de 2022 (20 de mayo siguiente) y la presentación de la tutela de la referencia (6 de diciembre de ese año) trascurrieron seis (6) meses y dieciséis (16) días, lapso que no atiende la exigencia de la inmediatez, puesto que desconoce la obligación que le asiste al titular de los derechos constitucionales fundamentales presuntamente quebrantados de exigir su protección de manera oportuna.
En ese orden de ideas, el aducido lapso no se ajusta al mandato de urgente protección de las garantías constitucionales, el cual impone la obligación de ejercer ese mecanismo constitucional prontamente, con el propósito de salvaguardar su naturaleza jurídica, como lo dijo la Corte Constitucional29, al sostener: […] se ha exigido que la acción constitucional se promueva oportunamente, esto es, en un término razonable, después de la ocurrencia de los hechos que dieron paso al agravio de los derechos, puesto que de otra forma se desvirtuaría el propósito mismo de la acción de tutela, el cual es permitir una protección urgente e inmediata a los derechos fundamentales […].
Así las cosas, como en el presente asunto la Sala no advierte alguna circunstancia que le haya impedido al demandante deprecar el amparo dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la Resolución 2124 de 26 de abril de 2022 del Consejo Nacional Electoral, se impone concluir que la exigencia de la inmediatez de ese instrumento constitucional no se colma en cuanto a la pretensión atañedera a dicho acto administrativo, motivo por el cual se confirmará la sentencia impugnada sobre el particular. 2.7.2 Procedencia de la tutela frente a la Resolución 54 de 22 de noviembre de 2022, emitida por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
El demandante señala que la Resolución 54 de 22 de noviembre de 2022, mediante la cual la Registraduría Nacional del Estado Civil «no certific[ó] el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales de la revocatoria del mandato» seguida contra el actual alcalde de Medellín, desatendió el fallo de 9 de los mismos mes y año, con el que el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala quinta de decisión) decidió, en segunda instancia, la acción de cumplimiento 05001-33-33-004-2022-00104-00, pues, a 29 Sentencia T-205 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 16 pesar de que en esa determinación judicial se ordenó al aludido ente certificar «la autenticidad de los apoyos ciudadanos» (en la que no tenía incidencia el Consejo Nacional Electoral), negó ello, con fundamento en la Resolución 2124 de 26 de abril de esa anualidad, dictada por esa Corporación. Sobre el particular, la Sala estima que la tutela no satisface la exigencia de la subsidiariedad, habida cuenta de que la precitada Resolución 54 de 22 de noviembre de 2022 comporta una presunta inobservancia de la sentencia de 9 anterior, por lo que lo atañedero a la expedición de la mencionada certificación por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil debe discutirse en el marco del incidente de desacato de que trata el artículo 25 de la Ley 393 de 1997, que prevé: En firme el fallo que ordena el cumplimiento del deber omitido, la autoridad renuente deberá cumplirlo sin demora.
Si no lo hiciere dentro del plazo definido en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que éstos cumplan su sentencia. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la presente Ley. En ese orden de ideas, se constata que el demandante cuenta con otro instrumento para esclarecer si, con la Resolución 54 de 22 de noviembre de 2022, la Registraduría Nacional del Estado Civil desatendió o no la sentencia de 9 de los mismos mes y año, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala quinta de decisión) resolvió, en segunda instancia, la acción de cumplimiento 05001-33-33-004-2022-00104-00.
Cabe advertir que en la impugnación que se desata el actor sostuvo que no está facultado para formular el incidente de desacato, comoquiera que no participó en el precitado asunto constitucional, aserción que carece de asidero jurídico, por cuanto aquel puede ser promovido por cualquier persona, dado que el fallo que desata una acción de cumplimiento (la cual, valga anotar, es pública, Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 17 porque toda persona puede incoarla, conforme al artículo 1º30 de la Ley 393 de 1997) tiene efecto erga omnes, por ende, su obediencia incumbe a toda la comunidad, circunstancia por la que alguno de sus integrantes puede exigir su observancia31.
Así las cosas, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la tutela, es indispensable que quien reclama el amparo de un derecho constitucional fundamental haya ejercido todos los mecanismos de defensa judicial que el marco jurídico pone a su disposición, previa la instauración de la acción, premisa que, en este asunto, se reitera, no se cumple.
Ahora bien, el demandante afirma que la acción de tutela es el único medio con el que cuenta para lograr que se convoquen prontamente votaciones dentro del procedimiento de revocatoria del mandato del actual alcalde de Medellín, pues los procesos ordinarios son dispendiosos y adoptar aquella medida resulta urgente, puesto que este servidor público está próximo a cumplir el período para el que fue elegido, aseveración que no es de recibo para la Sala, por cuanto el incidente de desacato está sujeto a un trámite expedito (de acuerdo con el artículo 25 de la Ley 393 de 1997), en el que no se deben agotar las formalidades propias de las diligencias ordinarias, que son, dicho sea de paso, el motivo de preocupación del tutelante.
En este punto la Sala destaca que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir las instancias jurisdiccionales ni interferir en ellas, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una grosera vulneración a la garantía superior del debido proceso, lo que no se encuentra acreditado en este asunto.
Así las cosas, la solicitud de amparo no satisface el requisito de la subsidiariedad, en relación con la pretensión atañedera a la Resolución 54 de 22 de noviembre de 2022, dictada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, y la tutela no se instituyó como un mecanismo alternativo o una instancia adicional para atender problemas jurídicos que deben ser dirimidos al interior de las diligencias judiciales. 30 «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos». 31 Consejo de Estado, sección quinta, sentencia de 26 de febrero de 2015, C. P. Susana Buitrago Valencia, expediente 17001-23-33-000-2014-00219-00.
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 18 Al respecto, la Corte Constitucional, en fallo T-113 de 201332, sostuvo: En efecto, al estudiar el requisito de subsidiariedad en estos casos se pueden presentar dos escenarios: i) que el proceso haya concluido33; o ii) que el proceso judicial se encuentre en curso34.
Lo anterior constituye un factor para diferenciar el papel del juez constitucional en cada caso, de una parte, si se enfrenta a la revisión de la actuación judicial de un proceso concluido deberá asegurarse que la acción de amparo no se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, que se agotaron todos los recursos previstos por el proceso judicial para cuestionar las decisiones impugnadas y que no se emplea la acción de amparo como una instancia adicional.
De otra parte, si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales. Asimismo, en fallo T-103 de 201435, la citada Corporación concluyó: Entonces, la jurisprudencia de este tribunal constitucional ha sido enfática y reiterativa en señalar que la acción de tutela no procede de manera directa cuando el asunto está en trámite, toda vez que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, en este trámite el ejercicio de la tutela resulta improcedente frente a la súplica concerniente a la Resolución 54 de 22 de noviembre de 2022, emitida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, porque dicho amparo se encuentra gobernado por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa […]»36.
Es decir, si los medios ordinarios pueden ser utilizados de manera eficaz, como acontece en el sub lite, la acción instaurada no resulta pertinente, pues, se insiste, el actor cuenta con la posibilidad de promover incidente de desacato dentro de la acción de cumplimiento 05001-33-33-004-2022-00104-00, con el fin de que se ordene al mencionado organismo certificar el «cumplimiento de los requisitos 32 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 33 Sentencia T-086 de 2007. 34 En la sentencia T-211 de 2009, la Sala precisó: «[…] el amparo constitucional no se ha constituido como una instancia adicional para decidir conflictos de rango legal, ni para que los ciudadanos puedan subsanar las omisiones o los errores cometidos al interior de un proceso.
En otras palabras, la Corte ha sostenido que la acción de tutela no es un medio alternativo, ni complementario, ni puede ser estimado como último recurso de litigio». 35 M. P. Jorge Iván Palacios. 36 Numeral 1 del artículo 6.º del Decreto ley 2591 de 1991. Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 19 constitucionales y legales de la revocatoria del mandato» adelantado contra el actual alcalde de Medellín, tal como se dispuso en la sentencia con la que el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala quinta de decisión) decidió, en segunda instancia, ese trámite constitucional.
En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa judicial y administrativa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]»37.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para la procedencia del amparo constitucional, en cuanto a la pretensión atañedera a la Resolución 54 de 22 de noviembre de 2022, proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, razón por la cual se impone confirmar la sentencia impugnada sobre el particular.
A partir de los anteriores prolegómenos se confirmará el fallo de primera instancia, que declaró improcedente la tutela, por no colmarse las exigencias de (i) inmediatez, frente a la súplica relacionada con la Resolución 2124 de 26 de abril de 2022, expedida por el Consejo Nacional Electoral, y (ii) subsidiariedad, sobre la pretensión concerniente a la Resolución 54 de 22 de noviembre siguiente, dictada por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 15 de diciembre de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión) declaró improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Julio Enrique González Villa, por las razones expuestas en las consideraciones. 37 Artículo 86 de la Carta Política.
Acción de tutela 05001-23-33-000-2022-01406-01 Actor: Julio Enrique González Villa 20 2º. Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese el presente fallo a la sala primera de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y remítasele copia. 4º.
Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS