Radicado: 25000-23-37-000-2018-00087-01 (26407) Demandantes: Martha Clemencia Tamayo de Gómez y otros FALLO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2018-00087-01 (26407) Demandantes: MARTHA CLEMENCIA TAMAYO DE GÓMEZ Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE CHÍA (CUNDINAMARCA) Temas: Participación en plusvalía. Acto de liquidación y cobro.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 20 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A, que anuló el acto demandado en los siguientes términos: “PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad del Oficio proferido el 28 de octubre de 2014, por medio del cual el Municipio de Chía negó a la parte demandante el reembolso de lo pagado por la plusvalía del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 50N-488177 y la cédula catastral 00-000-0006-0219-000, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho ORDENASE [sic] al municipio de Chía devolver a la parte demandante la suma de $517.736.280, en los términos del artículo 187 del CPACA, junto con los intereses moratorios que se causen legalmente, según lo previsto en los artículos 192 y 195 del CPACA TERCERO. No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva”.

ANTECEDENTES En el mes de enero de 2013, los demandantes solicitaron a la Secretaría de Hacienda del municipio de Chía la expedición de un documento de paz y salvo por concepto del impuesto predial unificado, con el fin de adelantar gestiones para la venta final de un inmueble de su propiedad, ubicado en ese municipio1. El 11 de febrero del mismo año, la entidad expidió el documento solicitado, aclarando que solo estaba acreditado el pago del impuesto predial, pero no el de la participación en plusvalía establecida en el Acuerdo 017 de 2000, y liquidada en el Decreto municipal 059 de 20102.

El 31 de octubre de 2013, los demandantes pagaron al municipio la suma de $517´736.280, por concepto de participación en plusvalía3. El 3 de octubre de 2014, los demandantes solicitaron al municipio de Chía la devolución de lo pagado por concepto de plusvalía, por considerar que el mencionado tributo se cobró sin haberse observado el procedimiento fijado en la ley para ello4.

Esta 1 Folios 38 a 46, c. pruebas. 2 Folio 88, c. pruebas. 3 Folio 85, c. pruebas. 4 Folios 95 a 105, c. pruebas. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00087-01 (26407) Demandantes: Martha Clemencia Tamayo de Gómez y otros FALLO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador solicitud de devolución fue negada por la Secretaría de Planeación del municipio demandado mediante el oficio nro. 20140019230091 (OSIAE-227-2014) del 28 de octubre de 20145.

DEMANDA Pretensiones Martha Clemencia Tamayo de Gómez, José Vicente Tamayo Zerda, Julia Catalina Tamayo de Garzón, Daniel Fernando Gómez Tamayo, Julián David Gómez Tamayo, Diana Guadalupe Tamayo Medina, Ricardo Mauricio Gómez Tamayo, Carlos Darío Gómez Tamayo, Ana Marcela Garzón Tamayo, Juan Camilo Garzón Tamayo y Nicolás Garzón Tamayo, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, formularon mediante apoderado ante esta jurisdicción las siguientes pretensiones6: “PRIMERA: Que se declare la NULIDAD del acto administrativo contenido en el oficio de fecha 28 de octubre de 2014 mediante el cual el Municipio de Chía negó la solicitud de reembolso por el pago de lo no debido, derivado de la actuación de la administración municipal sin observar las normas constitucionales y legales en que debía fundamentar la misma, relacionadas con el cobro y exigibilidad de la participación en plusvalía en relación con el cobro exigido y el pago realizado respecto al inmueble identificado con folio de matricula inmobiliaria No. 50N-488177 y cédula catastral No. 00-00-0006- 0219- 000, pago que ascendió a la suma de $517.736.280.00 realizado el día 31 de octubre de 2013, sin existir la obligación de hacerlo, por parte de los demandantes.

SEGUNDA: Disponer que a título de restablecimiento del derecho, se ordene: a. El reintegro y/o devolución de la suma de QUINIENTOS DIECISIETE MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS OCHENTA PESOS ($517.736.280.00), por concepto de la suma cancelada por concepto [sic] de participación de plusvalía y que fue realizado debido a las actuaciones irregulares del Municipio de Chía. b. Sobre la suma indicada en el literal a) se reconozcan los intereses remuneratorios desde la fecha del pago hasta la condena o en su defecto se ordene el reintegro de la suma de dinero debidamente indexada, suma que debe ser reconocida a título de lucro cesante del dinero cancelado descrito en el literal anterior.

TERCERA: Se reconozcan los daños o perjuicios morales sufridos por los convocantes producto del estrés, intranquilidad, ansiedad, y en general la preocupación ocasionados por la situación a que los llevo la actuación de la administración frente a la circunstancia especial en que se encontraban durante la época de los hechos, relacionada con la celebración del negocio jurídico sobre el inmueble objeto de la participación en plusvalía, los cuales dejamos a la libre estimación en el respectivo fallo judicial.

CUARTA: Que se condene a la entidad demandada a los gastos procesales y agencias en derecho derivados de la actuación judicial que se invoca. QUINTA: Que las sumas de dinero debidamente reconocidas sean indexadas de acuerdo a la fórmula establecida por la jurisdicción contenciosa administrativa para tal fin. SEXTA: Se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMA: Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como ordena el artículo 195 del CPACA.” 5 Folios 106 a 109, c. pruebas. 6 Índice 2 SAMAI. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00087-01 (26407) Demandantes: Martha Clemencia Tamayo de Gómez y otros FALLO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Normas violadas Los demandantes indicaron como normas violadas los artículos 29, 209, 228 y 363 de la Constitución Política, y el artículo 83 de la Ley 388 de 1997.

Concepto de violación Los cargos se sintetizan así: Violación del principio de irretroactividad de la ley tributaria Para los demandantes, el municipio de Chía adelantó en este caso una actuación ilegal, al exigir el pago de la participación en plusvalía sin fundamento, en tanto la norma en que se basó para determinar el hecho generador -el Acuerdo 017 de 2000, por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del municipio-, es anterior al Acuerdo 08 de 2008, que fijó la tarifa del tributo en mención y autorizó su cobro, por lo que se violó el principio de irretroactividad de la ley tributaria.

No había lugar al cobro del tributo si los elementos de la obligación no estaban fijados previamente a la ocurrencia del hecho generador del mismo. Violación del procedimiento legal para la exigibilidad y cobro de la participación en plusvalía El municipio desconoció el procedimiento fijado en la Ley 388 de 1997 para la determinación y el cobro de la participación en plusvalía, pues el gravamen debía estar inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del predio afectado al momento de su exigibilidad.

En tanto este gravamen no había sido inscrito para la fecha del acto de transferencia de dominio, no era posible exigir su pago a los demandantes. La anotación realizada en el documento de paz y salvo emitido por el municipio constituyó un acto ilegal de coerción para realizar el pago de un tributo inexigible, por lo que el pago del mismo resulta ser un pago de lo no debido.

La forma como el municipio procedió para obtener el pago de la plusvalía violó el debido proceso, y configuró una vía de hecho. El municipio carecía de competencia temporal para exigir el pago de la contribución mencionada. El acto de determinación y cálculo de la plusvalía (Decreto 059 del 18 de agosto de 2010) fue expedido más de diez años después de haberse adoptado el Plan de Ordenamiento Territorial, cuando según la ley solo contaba con un máximo de 140 días para hacerlo.

Por otra parte, el municipio realizó de manera irregular las notificaciones por aviso y por edicto que exige la Ley 388 de 1997, y no notificó de forma personal la existencia del gravamen a los copropietarios del predio, como fue establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-035 de 2014. Además, el oficio que negó la solicitud de devolución nunca fue notificado a los demandantes.

Prescripción de la obligación tributaria La participación en plusvalía solo fue definida en su totalidad mediante el Acuerdo 08 de 2008, que fijó la tarifa de la misma en un porcentaje del 40%, y que entró a regir el 11 de agosto de 2008. Ello supone que la obligación de pagar se encontraba prescrita, pues transcurrieron más de cinco años desde la fecha mencionada, sin que el gravamen fuese inscrito el folio de matrícula inmobiliaria, como condición para hacerse exigible.

Por la misma razón, debe concluirse que los actos de ejecución del Acuerdo 017 de 2000 relativos a la determinación de la plusvalía perdieron fuerza ejecutoria, por lo que no había lugar a exigir su pago. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00087-01 (26407) Demandantes: Martha Clemencia Tamayo de Gómez y otros FALLO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Chía se opuso a las pretensiones de la demanda7 en los siguientes términos: No se configuró una violación al principio de irretroactividad en materia tributaria, en tanto se habían definido todos los elementos del tributo con anterioridad al momento de su cobro, mediante los acuerdos 017 de 2000 y 08 de 2008.

Que la tarifa del tributo solo haya sido fijada por este último, no supone que no pueda hacerse referencia al Acuerdo 017 de 2000 para definir los demás elementos de la obligación tributaria. La participación en plusvalía sobre el predio de los demandantes fue establecida en el Decreto 059 de 2010, cuya inscripción ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos fue solicitada el 12 de julio de 2012.

Desde entonces, y una vez se cumpliera uno de los supuestos de exigibilidad, como los actos de transferencia de dominio, había lugar a exigir el pago de la plusvalía. En la medida en que el Decreto 059 de 2010 goza de presunción de legalidad, no puede alegarse daño. El municipio adelantó el cobro de plusvalía de conformidad con el procedimiento establecido para ello en la Ley 388 de 1997, incluyendo las notificaciones por edicto y mediante avisos en prensa del Decreto 059 de 2010.

No había lugar a exigir la notificación personal de los actos de liquidación, en la medida en que ello solo resulta aplicable para los procedimientos posteriores a la expedición de la sentencia de la Corte Constitucional que así lo exige. Por otra parte, el procedimiento de cobro no puede calificarse como una conducta coercitiva por parte del municipio, pues esta actividad se enmarca en el cumplimiento de sus deberes.

Además, los demandantes no interpusieron el recurso procedente contra el acto administrativo que calculó y liquidó la participación en plusvalía sobre el predio de su propiedad, por lo que no se configura un daño causado por la administración. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda, y ordenó la devolución a los demandantes de la suma pagada a título de plusvalía a favor del municipio8.

Para el Tribunal, se configuró la violación al principio de irretroactividad en materia tributaria, en tanto la administración pretendía el cobro del gravamen teniendo como acción urbanística la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial, mediante Acuerdo 017 de 2000; esto es, con base en un hecho generador anterior a la expedición del Acuerdo 08 de 2008, que fijaba la tarifa.

Como solo cabía cobrar la participación en plusvalía una vez estuvieran claramente fijados todos los elementos de la obligación tributaria, no había lugar a su cobro por parte del municipio demandado. A título de restablecimiento del derecho, el Tribunal ordenó el reconocimiento de intereses moratorios en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Por otra parte, negó el reconocimiento de los perjuicios morales solicitados, por no haber sido originados en la expedición del acto administrativo demandado, y no haber prueba de su causación. 7 Folios 185 a 195, c.p. 8 Documento nro. 40 del expediente en la plataforma electrónica Samai. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00087-01 (26407) Demandantes: Martha Clemencia Tamayo de Gómez y otros FALLO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada apeló la decisión del Tribunal9, por estimar que la misma no se ajustó a derecho. En primer lugar, señaló que el problema jurídico formulado por el Tribunal no es claro en torno al debido agotamiento de la discusión en sede administrativa, mediante la interposición del recurso procedente.

Como no se agotó el procedimiento establecido por el legislador para ello, no se habrían cumplido los requisitos legales para demandar. Por otra parte, insiste en que no hubo irregularidades en el proceso de cobro de la participación en plusvalía, y no se violó el principio de irretroactividad, en la medida en que los elementos del tributo habían sido definidos por el municipio en el Acuerdo 017 de 2000.

El municipio observó el debido proceso en la determinación y cobro de la plusvalía, de conformidad con lo señalado en la Ley 388 de 1997. La anotación de la deuda por este concepto en el documento de paz y salvo del impuesto predial no puede tomarse como una vía de hecho, comoquiera que ese gravamen sí recaía sobre el inmueble de propiedad de los demandantes.

Por último, estima que no habría lugar a la devolución de lo pagado a título de plusvalía, por considerar que la solicitud de devolución se presentó cuando ya habían transcurrido más de cinco años desde el momento del pago de la misma. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Dado que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado para alegar, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5.º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La parte demandante no se pronunció sobre el recurso de apelación interpuesto por la demandada en la oportunidad prevista en el numeral 4.º del artículo 247 CPACA. Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio durante la oportunidad prevista en el artículo 247 numeral 6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Según la Ley 388 de 1997, la participación en plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con la incorporación del suelo rural al de expansión urbana, o de la clasificación de parte del suelo rural como urbano, o del cambio de uso del suelo o del mayor aprovechamiento del suelo.

Con fundamento en la Ley 388 de 1997 y en el Acuerdo 8 de 2008, el alcalde municipal de Chía expidió el Decreto 059 del 18 de agosto de 2010, ”Por medio del cual se liquida el efecto plusvalía para la Zona de Vivienda Campestre y la Zona de Vivienda Campestre Especial y se establece el monto de la participación para los predios localizados en ellas”, entre estos, el predio de los demandantes. 9 En el CD que obra a folio 261, c. 2 del expediente físico.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00087-01 (26407) Demandantes: Martha Clemencia Tamayo de Gómez y otros FALLO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Observa la Sala que, en este caso en particular, la demanda se dirigió contra el Oficio nro. 20140019230091 (OSIAE-227-2014) del 28 de octubre de 2014, acto mediante el cual el municipio de Chía negó la devolución de lo pagado por los demandantes a título de participación en plusvalía, conforme a la estimación hecha por el municipio en el Decreto municipal 059 de 2010.

No obstante, los cargos de nulidad planteados en la demanda se dirigen contra el Decreto 059 de 2010, en el cual la autoridad demandada calculó el tributo a cargo de los demandantes. En efecto, el Decreto municipal 059 de 2010 contiene la estimación realizada por el municipio de la participación en plusvalía de cada uno de los predios afectados con el mismo, y como tal, habilita al ente territorial para adelantar el cobro del mismo.

Y en la medida en que dicho acto no fue impugnado por los demandantes, goza de una presunción de legalidad (art. 88 CPACA) que no puede ser desestimada de oficio por la jurisdicción administrativa en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo mismo, tampoco cabe estudiar la legalidad de los actos que negaron la devolución del tributo pagado.

Por otra parte, tampoco obra constancia de que los demandantes hubiesen presentado recursos en sede administrativa contra el Decreto 059 de 2010 en cuanto a la liquidación de la participación en plusvalía a su cargo. Cabe anotar que al resolver una situación similar a la planteada en este caso, la Sala examinó la aplicabilidad del Decreto 059 de 2010, para concluir que el decreto mencionado desconocía el principio de irretroactividad de las normas tributarias, por cuanto pretendía hacer exigible la participación en plusvalía a los predios allí mencionados por las acciones urbanísticas que tuvieron lugar con la expedición del Acuerdo 17 de 200010.

Así, se decidió que el Decreto 059 de 2010 debía ser anulado parcialmente, por cuanto esta disposición había sido expresamente impugnada por los entonces demandantes, y en tanto había servido como base para el cobro de la participación en plusvalía efectuado por el municipio, sin fundamento legal para ello, debía ser declarado nulo en cuanto liquidó la participación en plusvalía sobre los predios de los entonces demandantes.

No obstante, como se mencionó anteriormente, en este caso la norma que fundamentó el cobro de la participación en plusvalía (Decreto 059 de 2010) no fue objeto del medio de control presentado por los demandantes, por lo que no hay lugar a examinar los cargos de nulidad presentados. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada, y en su lugar, negará las pretensiones de la demanda.

Condena en costas De conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el expediente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 10 CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 17 de mayo de 2018, exp. 21593, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00087-01 (26407) Demandantes: Martha Clemencia Tamayo de Gómez y otros FALLO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia del 20 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A. En su lugar SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: No se condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN