Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 54001-23-33-000-2020-00611-01 (1783-2024) Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES- COLPENSIONES Demandado: JULIO CÉSAR FUENTES Tema: No acreditación de tiempos de servicios para obtener la prestación económica.
CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES La Administradora Colombiana de Pensiones ─COLPENSIONES─ instauró demanda contra el señor Julio César Fuentes, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes: 1 PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución VPB 13546 del 16 de febrero de 2015 proferida por Colpensiones, por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor Julio Cesar Fuentes, porque se logró determinar que el reconocimiento pensional fue irregular.
Que se declare la nulidad de la Resolución DPE 16585 de 15 de diciembre de 2020, proferida por Colpensiones, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela emitido por el Tribunal Superior de Cúcuta Sala Civil - Familia, que dispuso reanudar el pago de la mesada pensional del señor Fuentes y ordenó suspender los efectos jurídicos de la Resolución DPE 8134 del 19 de mayo de 2020, que revocó el reconocimiento pensional2, y como consecuencia, reconoció una pensión de vejez a favor del señor Julio César. 1 Expediente digital índice 23 de SAMAI actuaciones del Tribunal. 2 Que a su vez revocó la Resolución GNR 293228 del 06 de noviembre de 2013.
Radicado: 54001-23-33-000-2020-00611-01 (1783-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 A título de restablecimiento del derecho se ordene al señor Julio César Fuentes, reintegrar a la entidad la suma de $186.004.044, por concepto de mesadas, retroactivo, aportes a salud y/o fondo de solidaridad recibidos de forma irregular con ocasión del reconocimiento de la pensión de vejez, más los valores que se llegaren a causar en favor de la entidad, con la correspondiente indexación y el pago de intereses.
Que se condene en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Julio César Fuentes solicitó a Colpensiones el reconocimiento de la pensión de vejez, la cual fue inicialmente negada mediante Resolución GNR 293228 del 6 de noviembre de 2013, decisión confirmada en reposición por la Resolución GNR 76706 del 8 de marzo de 2014.
No obstante, al resolver el recurso de apelación, Colpensiones expidió la Resolución VPB 13546 del 16 de febrero de 2015, en la que revocó su decisión y reconoció la pensión de vejez a partir del 1 de diciembre de 2014, con 1392 semanas cotizadas, un IBL de $2.995.869 y una mesada de $2.246.902, conforme al Decreto 758 de 1990. Para el reconocimiento se tuvo en cuenta un formato CLEB expedido por la alcaldía de San José de Cúcuta que certificaba servicios entre agosto de 1989 y septiembre de 1992.
Posteriormente, la Gerencia de Prevención del Fraude, mediante Auto de Cierre 309 del 18 de marzo de 2020, concluyó que presuntamente existieron hechos de fraude, al comprobarse la inexistencia del vínculo laboral entre el beneficiario y la alcaldía de San José de Cúcuta. En consecuencia, Colpensiones expidió la Resolución DPE 8134 del 19 de mayo de 2020 revocando el acto de reconocimiento, decisión confirmada en sede de recurso mediante Resolución DPE 10275 del 27 de julio de 2020.
Mediante Resolución SUB 143867 del 7 de julio de 2020, se informó al señor Fuentes que los valores recibidos por concepto de mesadas y retroactivo ascendían a $186.004.044. El señor Fuentes promovió acción de tutela, en la que se ampararon sus derechos al debido proceso, mínimo vital y seguridad social. El fallo dejó sin efectos la resolución que había revocado la pensión, ordenó su reactivación en la nómina y el pago ininterrumpido de las mesadas desde mayo de 2020 hasta tanto se resolviera de fondo sobre la legalidad del reconocimiento.
En cumplimiento de la tutela, Colpensiones expidió la Resolución DPE 16585 del 15 de diciembre de 2020, disponiendo la reanudación del pago de la mesada pensional y suspendiendo los efectos del acto de revocatoria. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados el artículo 33 de la Ley 33 de 1985 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Radicado: 54001-23-33-000-2020-00611-01 (1783-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Sostuvo que para el reconocimiento pensional se tuvo en cuenta la información que de forma fraudulenta se incluyó en un formato tipo CLEB, donde se certificaba una relación laboral inexistente, por lo que la prestación económica fue concedida en indebida forma, vulnerando de manera directa la Constitución. Que el señor Julio Cesar Fuentes allegó documentación no verídica con el fin de comprobar que cumplía los requisitos para ser beneficiario de la pensión de vejez, y obtener beneficio económico, como se pudo comprobar en la investigación administrativa especial.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 23 de junio de 2021 y por auto del 15 de septiembre del mismo año se negó la solicitud de medida cautelar solicitada en la demanda. El pensionado afirmó que la resolución de reconocimiento no fue expedida en forma irregular, ya que la entidad no ha demostrado probatoriamente el presunto fraude.
Que, además, no existe sentencia debidamente ejecutoriada que demuestre responsabilidad penal con relación a la comisión del presunto hecho punible. Que la investigación administrativa adelantada se basa solo en supuestos o presuntos hechos. Que por el contrario, se allegaron pruebas que demuestran que sí laboró en el municipio de San José de Cúcuta entre el mes de agosto de 1989 hasta el septiembre de 1992.
Que tal como lo determinó el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, en la sentencia de tutela del 1° de diciembre de 2020, Colpensiones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social expidieron la Circular conjunta 13 del 18 de abril de 2007, a través de la cual se adoptaron tres formatos de certificación de información laboral y de salario, válidos para la emisión de bonos pensionales y/o para el reconocimiento de pensiones, y se dispuso que debían ser utilizados obligatoriamente por todas las entidades públicas que certifiquen tiempo y/o salario para bonos pensionales o pensiones.
Que el formulario CLEB, es responsabilidad del empleador que certifica y para el caso en comento es el municipio de San José de Cúcuta. El 23 de marzo de 2023 se llevó a cabo la audiencia inicial y las de pruebas se celebraron 11 de mayo y el 15 de junio de 2023. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 8 de febrero de 2.024 accedió a las pretensiones.
Declaró la nulidad de las Resoluciones VPB 13546 del 16 de febrero de 2015 y DPE 16585 de 15 de diciembre de 2020 y ordenó al demandado reintegrar a favor de Colpensiones la totalidad de las sumas que devengó entre el 9 de noviembre de 20173 y hasta cuando se encuentre 3 Por haber ocurrido el fenómeno de la prescripción parcial. Radicado: 54001-23-33-000-2020-00611-01 (1783-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ejecutoriada la presente sentencia. Sin condena en costas.
Manifestó que no se logró evidenciar de manera clara que el demandado hubiera tenido un vínculo laboral con el municipio de San José de Cúcuta entre el 10 de agosto de 1989 y el 30 de septiembre de 1992. Que al no cumplir la carga procesal que le incumbe a la parte interesada consistente en probar el tiempo de servicio en el municipio de San José de Cúcuta, debía desestimarse el tiempo presuntamente allí laborado, porque no se evidencia siquiera sumariamente dicha circunstancia. Que al señor Julio César Fuentes nació el 14 de enero de 1956, razón por la cual no acreditó para el 1° de abril de 1994 más de 40 años y tampoco 15 años de tiempo de servicios por ello, no es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Consideró que resulta aplicable el Decreto 758 de 1990 (SIC), de manera que debía acreditar 62 años de edad y 1300 semanas para adquirir la pensión de vejez, en consecuencia, al realizar un cálculo sobre los periodos debidamente cotizados, excluyendo los tiempos de servicio en el municipio de San José de Cúcuta, cuenta con 1231 semanas de cotización, por lo que se colige que no acreditó los requisitos para acceder a la prestación económica bajo la normativa vigente.
Que la entidad demandante logró acreditar que el señor Fuentes actuó de mala fe al valerse de un error de la administración para solicitar el reconocimiento de la prestación que le fue otorgada a través de la Resolución VPB 13546 del 16 de febrero de 2015. Que se logró determinar que si bien la alcaldía de San José de Cúcuta en principio certificó mediante oficio del 25 de septiembre del año 2013, el presunto periodo que laboró el demandado con base en lo contenido en la «Caja #477 legajo #139 folio #115-116 kardex», lo cierto es que mediante oficio del 21 de septiembre de 2023, dirigido al Tribunal, el mencionado municipio manifestó que no encontró actos administrativos como nombramiento, posesión o insubsistencia del demandado que acreditara su vínculo laboral, sin embargo, encontró un Kardex manipulado con datos falsos.
De conformidad con la realidad procesal, si bien no obra prueba que demuestre un actuar doloso o la participación directa del demandado en la manipulación de la información proveniente del ente territorial, lo cierto es que no puede desconocerse que se valió de dicho error para solicitar el reconocimiento de la prestación, guardando silencio frente al tiempo de servicio cuestionado.
En tal sentido, no es posible atribuir exclusivamente a un yerro de la administración el reconocimiento pensional, pues resulta evidente la conducta desleal del demandado. Por esta razón, dispuso ordenar la devolución de las sumas percibidas por concepto de mesadas y retroactivo pensional. RECURSOS DE APELACIÓN El demandado interpuso recurso de apelación por considerar que la decisión impugnada no cumple con el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del CGP, por cuanto la demanda se fundamentó en la presunta existencia de un fraude Radicado: 54001-23-33-000-2020-00611-01 (1783-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 en el reconocimiento pensional y el operador no puede apartarse de la realidad procesal, porque la prueba recaudada (certificado de salarios mes a mes con consecutivo 887 detalla los salarios percibidos, como también que su relación laboral fue desde agosto de 1989 hasta septiembre de 1992), desvirtua el supuesto fraude.
Considera que no existe incongruencia entre las pruebas documentales y tampoco puede sostenerse que hay evidencia documental sumaria que advierta la relación, teniendo en cuenta, además, que en la actuación procesal se encuentra el certificado de salarios expedido por la Subsecretaría de Talento Humano del municipio de Cúcuta. Que no podían estudiarse de manera residual los testimonios cuando la prueba documental es la idónea y principal para acreditar el tiempo de servicios, la cual sí reposa en el plenario y son los certificados.
Que respecto a la consideración de que el demandado solo cuenta con 1231 semanas de cotización, se debió aplicar, en atención al principio de favorabilidad, la sentencia SL 138-2024 de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia que modificó considerablemente su postura y la forma de contabilizar las semanas cotizadas al Sistema General de Pensiones, no solo para las pensiones de vejez, advirtiendo que las cotizaciones han de ser contabilizadas en cuantía de días (28, 29, 30 o 31) como respuesta al tiempo laborado, aunque los aportes se efectúen en cuantía de 30 días por mes.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 11 de diciembre de 2024 se admitió el recurso y se dispuso que, una vez ejecutoriado, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados. Las partes no se manifestaron. El Ministerio Público emitió concepto en el que solicitó se revocara la decisión y se mantenga la presunción de legalidad de los actos acusados para lo cual indicó que no se prueba intervención alguna del señor Fuentes en la expedición de las certificaciones de los años 2012 y 2013 que dieron cuenta de sus labores entre los años 1989 y 1992.
Que el documento base de la apelación fue descartado por la autoridad judicial de primera instancia sin los fundamentos explícitos y razonables que dieran mayor convicción, pues las otras certificaciones que contradijeron su contenido hicieron descripciones atinentes a presuntas alteraciones o a que simplemente no se encontraron soportes de vinculación al municipio y por tanto dieron por inexistente esa situación. Que el hecho de que no se encontraran documentos alusivos a la vinculación o ingreso o la separación del servicio, no representa una verdad absoluta.
Que en los documentos que se dicen alterados, se advierte a simple vista podría obedecer a borrones o al uso de una máquina de escribir cuyas cintas podían dejar reflejos. Que esto debe aclararse mediante análisis de especialistas en materia documental, Radicado: 54001-23-33-000-2020-00611-01 (1783-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pero para efectos probatorios se encuentran otros documentos que no fueron tachados de falsos ni controvertidos.
Que no se probó más allá de cualquier duda la alteración del documento formato de la Contraloría Municipal -Sección Control Previo-, pues no se tomó la declaración del señor Manuel Salvador Navarro Urón de quien se afirmó realizó la certificación del año 2012. Que tampoco hubo revisión de la nómina y los desprendibles mensuales, o de testimonios de quienes laboraron en la Secretaría de Hacienda o en Tesorería entre 1989 y 1992 (debió existir jefe que pueda ubicarse), aspectos que eran de entera responsabilidad de la parte actora que se conformó con las últimas certificaciones aportadas a su investigación interna pero no tachó de falsas las certificaciones que dan cuenta de la prestación de servicios en el lapso de 1989 (agosto) a 1992 (septiembre).
Se resolverá previas las siguientes CONSIDERACIONES La Sala debe determinar si efectivamente hubo una indebida valoración de las pruebas aportadas en el proceso por parte del tribunal y si Colpensiones logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, a través de los cuales se reconoció una pensión de vejez al señor Julio César Fuentes y se dio cumplimiento a un fallo de tutela.
Para abordar el asunto propuesto resulta necesario, en atención a los supuestos fácticos, realizar algunas precisiones previas con respecto a la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que fueron revocados directamente por la administración con fundamento en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
Posibilidad de presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de un acto que ha sido revocado Según los antecedentes del presente caso, se tiene que mediante Resolución VPB 13546 del 6 de febrero de 20154 Colpensiones reconoció una pensión de vejez al señor Julio César Fuentes con fundamento en la Ley 33 de 1985, al haber acreditado un total de 9.748 días laborados correspondientes a 1.392 semanas, con un IBL del 75% y a partir del 1° de diciembre de 2014.
Que el 19 de mayo de 2020 por Resolución DPE 8134,5 se revocó el acto administrativo de reconocimiento pensional, decisión que fue confirmada por Resolución DPE 10275 del 27 de julio de 2020, con base en el auto de cierre No. 0309 del 18 de marzo de 2020, proferido dentro de la investigación administrativa especial No. 31-19, llevada a cabo por la Gerencia de Prevención del Fraude facultada por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley 1450 de 2011 y la Resolución 555 de 2015. 4 Expediente digital índice 23 de SAMAI actuaciones del Tribunal, archivo 21ED_019EXPEDIENTEADTVO20(.pdf) 5 Ibidem.
Radicado: 54001-23-33-000-2020-00611-01 (1783-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La revocatoria directa fue consagrada como un mecanismo especial que puede ejercer la administración frente a sus propias actuaciones, para lo cual no es necesario la participación del juez, sino que opera de oficio y con ella se le permite verificar el cumplimiento de los requisitos para la obtención del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte.
Ahora, luego de realizar estas precisiones sobre la figura de la revocatoria directa, resulta importante puntualizar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta procedente contra los actos que ya fueron revocados unilateralmente por la administración, pues tal como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia SU-182 de 2019, este mecanismo excepcional: i) no resuelve definitivamente sobre la legalidad del acto administrativo, ii) la entidad no tiene la competencia para expulsar del ordenamiento jurídico un acto pensional y, iii) tampoco tiene la facultad de retrotraer los efectos derivados del reconocimiento pensional.
La Corte Constitucional en la sentencia de unificación ya referida, no solo precisó el alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, sino que además reiteró los principios y criterios trazados por la Sentencia C-835 de 2003 a través de la cual se estudió la constitucionalidad de la misma norma. Los parámetros fijados en la providencia de unificación son compartidos en su integridad por esta Subsección y, por tanto, como los efectos que tiene la revocatoria de que trata el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 son hacia futuro (ex nunc) y dicha decisión no implica un juicio de legalidad respecto del acto administrativo de reconocimiento pensional, resulta procedente que tanto los particulares como la administración puedan acudir ante el juez administrativo a través del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA para cuestionar precisamente la legalidad del acto que concedió la prestación. Así, para el caso de las entidades, pueden pretender además de la nulidad del acto de reconocimiento pensional, el restablecimiento del derecho que no sería otro que recuperar los dineros que hayan sido girados por una maniobra fraudulenta.
Las anteriores consideraciones permiten concluir que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo judicial procedente para cuestionar la legalidad de un acto administrativo de reconocimiento pensional, no obstante, el mismo haber sido revocado unilateralmente por la administración con fundamento en la prerrogativa contenida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
Caso concreto Resulta relevante aclarar desde ya que en el presente asunto corresponde analizar la legalidad del acto que reconoció el derecho a la pensión de vejez y del que se profirió en cumplimiento a un fallo de tutela6 y si respecto de ellos, en sede judicial 6 La Resolución DPE 16565 del 15 de diciembre de 2020, se expidió en cumplimiento de fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior de Cúcuta Sala Civil – Familia que dejó sin efectos la resolución que revocó el reconocimiento pensional.
En dicho fallo se resolvió lo siguiente:
TERCERO: DEJAR SIN EFECTO la Resolución DPE 8134 del 19 de mayo de 2020 y todas las demás actuaciones expedidas con fundamento en ésta por la AGP COLPENSIONES, conforme las motivaciones expuestas. Por ende, ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, a través de su representante legal, y/o quien Radicado: 54001-23-33-000-2020-00611-01 (1783-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 se acreditaron los cargos de nulidad.
Es decir, no se está revisando la legalidad de la resolución que revocó de forma directa y unilateral el acto administrativo de reconocimiento que es objeto de control judicial. Además, el reproche del demandado radica en que, a su juicio, en la sentencia de primera instancia no se valoraron de manera adecuada las pruebas allegadas, las cuales —según afirma— acreditan su vinculación laboral y el tiempo de servicio prestado en el municipio de Cúcuta entre agosto de 1989 y el 30 de septiembre de 1992.
Al respecto, la Sala precisa que de la lectura de la sentencia se advierte que la decisión se fundamentó, principalmente, en la falta de veracidad de los documentos aportados para acreditar el tiempo de servicios laborado en el municipio de San José de Cúcuta, los cuales sirvieron de sustento al reconocimiento pensional. Es decir, el tribunal no dejó de valorar las pruebas aportadas, pues realmente constató cada una de ellas e incluso decretó pruebas de oficio7 relacionadas con el tiempo de servicios y vinculación laboral con dicho ente territorial y al final concluyó que de su análisis integral no se tenía certeza del tiempo de servicio laborado durante los años 1989 a 1992.
Se advirtió en la providencia que existían incongruencias en las pruebas allegadas y poca credibilidad. De hecho, destacó que si bien el municipio expidió en los años 2012 y 2013 certificaciones de tiempo de servicios y salarios que sirvieron de soporte al momento del reconocimiento pensional, estas se hicieron con base en los documentos obrantes en la Caja #477 legajo #139 folio 115-116 KARDEX, los cuales presentan tachones, enmendaduras y borrones.
Los que además no cuentan con soportes de la información en el contenida, pues no se tienen contratos, decretos de nombramiento, insubsistencias o renuncias, resoluciones, actas de posesión, desprendibles de nómina, pagos de cesantías etc. Revisado el informe rendido el 19 de mayo de 2023 por el profesional del Área del archivo central y que fue el sustento para dar respuesta en el asunto judicial a la prueba decretada por el tribunal, se observa que si bien no se encontraron actos administrativos que vinculen laboralmente al aquí demandado, sí se indicó que obra un registro a nombre del señor Fuentes «en la Caja #477, Legajo #139.
Folios #115-116 donde se ubica un Kardex en el que se muestran tachones y/o enmendaduras al igual que borrones».8 haga sus veces y/o tenga ese deber, si aún no lo ha hecho, que dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, reactive en nómina de pensionados por vejez al señor Julio César Fuentes y disponga lo necesario para que efectivice el pago de las mesadas pensionales causadas a su favor, desde el momento en que se decretó la revocatoria del emolumento prestacional, esto es, a partir del mes de mayo de 2020, y continúe realizando el pago de manera ininterrumpida hasta tanto las autoridades competentes resuelvan de manera definitiva sobre los hechos que dieron origen a aquella resolución, en el evento en que COLPENSIONES acuda a ellas mediante el ejercicio de las acciones a que haya lugar.
(Negrita del texto) 7 Decretó como prueba de oficio solicitar al municipio de San José de Cúcuta certificación de los tiempos de vinculación laboral del señor Fuentes y copia de toda la historia laboral, requerimiento que fue atendido mediante comunicación del 30 de mayo de 2023 donde la subsecretaria de Administración de Talento Humano de la entidad territorial indicó que conforme la información allegada por el archivo central, el señor Julio César Fuentes no ha tenido vínculo alguno con la alcaldía municipal. 8 Por parte del municipio fueron allegadas al plenario las copias digitales de los Kardex que se encuentran en el archivo central.
Radicado: 54001-23-33-000-2020-00611-01 (1783-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Adicionalmente, en el proceso judicial se recibieron las declaraciones de los señores Pedro Lucio Contreras Quintana y Miguel Ángel Maldonado Serrano, testigos solicitados por la parte demandada, quienes de manera general indicaron que para los años 1989 y 1992 veían que el señor Julio César Fuentes, entraba y salía de la tesorería municipal y también manifestaron, sin mayor certeza, que el demandado sí laboró en el municipio.
Sin embargo, en sus declaraciones no expresaron conocer aspectos relacionados con su trabajo, tales como su horario, tipo de vinculación, la remuneración, funciones, jefe inmediato etc. En efecto, el recuento probatorio atrás relacionado, en concepto de esta Subsección, permite concluir que le asiste razón al tribunal al considerar que no existe pleno convencimiento de que efectivamente el demandado haya laborado en el municipio de San José de Cúcuta pues no se cuenta con soporte documental que así lo acredite.
Para la Subsección, las certificaciones allegadas son una trascripción de la información que está contenida en el KARDEX, la que se reitera debido a su estado no se considera idónea para certificar el tiempo de servicio, más porque a simple vista se observan tachones o enmendaduras en los años certificados como laborados. Tampoco lo dicho por los dos testigos permite a la Sala tener el convencimiento de que efectivamente el demandado laboró en el municipio San José de Cúcuta, pues no fueron precisos ni claros en sus declaraciones.
En síntesis, no se encuentra probado que el demandado cumplió con los tiempos de servicios para adquirir la pensión de jubilación, razón por la cual, se confirmará la decisión de declarar la nulidad de las Resoluciones mediante la cual se reconoció dicha pensión. Ahora, en la sentencia el tribunal se ordenó la devolución de los dineros pagados por considerar desvirtuada la buena fe del demandado.
Al respecto tenemos que conforme a la jurisprudencia de la Sección Segunda9 del Consejo de Estado, la presunción de buena fe puede ser desvirtuada no solo por prueba directa de fraude, sino también a partir de indicios graves, precisos y concordantes que revelen un conocimiento efectivo de las circunstancias irregulares que rodearon el otorgamiento de la pensión. En el caso concreto, está acreditado que el demandado allegó documentos al momento de solicitar la pensión cuyas inconsistencias fueron plenamente verificadas tanto en sede administrativa como judicial.
También que no demostró que efectivamente haya prestado sus servicios durante los años que dice laboró en el municipio de San José de Cúcuta pues los testimonios practicados en sede judicial no dan certeza de ese vínculo laboral. Lo anotado constituye un indicio grave y concordante que desvirtúa dicha presunción, toda vez que la prestación se otorgó con base en información irregular que indujo en error a la administración y en el curso del proceso no se allegaron pruebas que acreditaran que su derecho fue legalmente obtenido. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, Sentencia 4 de septiembre de 2015, C.P. Juan Camilo Morales Trujillo Exp. 41001-23-33-000-2019-00277-01 (1465-2022).
Radicado: 54001-23-33-000-2020-00611-01 (1783-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En tales circunstancias, la Subsección ha dicho que la devolución de las sumas indebidamente pagadas no se configura como una sanción, sino como una consecuencia necesaria para restituir el patrimonio público y restablecer el orden jurídico vulnerado10.
Así, al encontrarse desvirtuada la buena fe que impediría la restitución resulta procedente la orden de reintegro dispuesta por el Tribunal, a partir del 9 de noviembre de 2017, por operar la prescripción respecto a las mesadas causadas con anterioridad. Decisión que además encuentra justificación en la necesidad de proteger la integridad del erario y salvaguardar la legitimidad del régimen pensional.
Finalmente, el demandado manifestó en su recurso, que el tribunal omitió aplicar por favorabilidad la interpretación contenida en la SentenciaSL 138-2024 de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia que modificó considerablemente su postura y la forma de contabilizar las semanas cotizadas al Sistema General de Pensiones, ello teniendo en cuenta las 1231 semanas acreditadas.
Sobre ese punto, la Subsección considera que no es posible entrar a realizar su estudio, pues constituye una pretensión frente a la cual no hubo pronunciamiento en sede administrativa, tampoco hizo la parte demandada formuló una demanda de reconvención con dicho fin, lo que impide a la Sala efectuar pronunciamiento, pues de hacerlo se vulnerarían en esta instancia derechos como el debido proceso, la defensa y en particular, la decisión previa de la administración. De la condena en costas La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021 fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; y, en ese sentido, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
En consecuencia, se impondrán costas a la parte vencida, por cuanto se negaron totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad 10 Ibid. Radicado: 54001-23-33-000-2020-00611-01 (1783-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal de origen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva.
Segundo. CONDENAR en costas a la parte demandada. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Norte de Santander. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente