Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia, reconocimiento.
Subtema 1: vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 con efectos retroactivos. Subtema 2: 20 años de servicio. Subtema 3: requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de julio de 2022, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Fulbia Alcira Cristancho Neira solicitó la nulidad de los actos administrativos dictados por la UGPP que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia. La entidad afirmó que los tiempos de servicios fueron nacionales. En contraposición, la demandante aduce que estos actos administrativos son nulos, en tanto, cumplió con los requisitos para acceder al beneficio prestacional.
A su turno, el tribunal negó las pretensiones al considerar que la actora ejerció la docencia después del 31 de diciembre de 1980, y que la vinculación desde 1998 fue como maestra nacional. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Fulbia Alcira Cristancho Neira radicó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el 13 de diciembre de 20181, en contra de la UGPP, con las siguientes pretensiones: i) Que se declare la nulidad de las resoluciones RDP 026274 del 5 de julio de 2018 que le negó el reconocimiento de la pensión gracia, y RDP 036409 del 5 de septiembre de 2018 que confirmó dicha decisión. 1 Folio 38.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ii) Que se ordene el reconocimiento y pago de la pensión gracia con todos los factores salariales y los incrementos establecidos por el Gobierno nacional, efectiva a partir de cuando adquirió el estatus pensional. iii) Reconocer, liquidar y pagar los intereses de mora de acuerdo con el artículo 192 del CPACA. iv) Cumplir la sentencia de conformidad con los artículos 189 y 192 del CPACA. v) Condenar en costas a la entidad demandada2. 2.2.
Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos: 3. La actora nació el 26 de junio de 1959 y prestó sus servicios como docente oficial territorial durante más de 20 años. Relató que en 1979 fue nombrada en interinidad; que de 1996 a 1997 laboró en el municipio de Guachetá; y de 1998 a 2006 y de 2007 a 2018 como docente en provisionalidad.
Así, adquirió el estatus de pensionada el 1 de enero de 2016. 4. Narró que le solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, que esta entidad negó a través de las resoluciones RDP 026274 del 5 de julio de 2018 y RDP 036409 del 5 de septiembre de 2018. 2.3. Normas violadas y concepto de violación 5. La demandante citó como normas violadas las siguientes: De la Constitución Política, el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58.
Ley 114 de 1913, artículo 1. Ley 116 de 1928, artículo 6. Ley 37 de 1933, artículos 1 a 4. Ley 4 de 1966, artículo 5. Ley 91 de 1989, artículo 15. 6. Explicó que la UGPP desconoció los documentos públicos a partir de los cuales se podía establecer que cumplió con los 20 años de servicio desde 1980 como docente territorial, por tanto, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 2.4.
Contestación de la demanda 7. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante no reunía los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, porque de acuerdo con los certificados de tiempos de servicios allegados en copia simple, la vinculación fue nacional. 2 Folios 24 a 37.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 8. Por esta razón, consideró que la actora debía aportar los actos de nombramiento y posesión, así como las certificaciones de las cuales se pudiera extraer el tipo de vinculación y el tiempo de servicios. 9.
Propuso las excepciones de falta de causa e inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, buena fe, prescripción y legalidad de los actos administrativos demandados3. 2.5. Sentencia de primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A negó las pretensiones de la demanda, porque la actora se vinculó como docente interina después del 31 de diciembre de 1980, nombrada por el gobernador del departamento de Cundinamarca, a través del Decreto 0028 del 13 de enero de 1981, cargo en el cual tomó posesión hasta el 6 de febrero de 1981. 11.
Igualmente, para el tribunal los tiempos servidos por la demandante del 3 de agosto de 1998 en adelante lo fueron en una vinculación nacional de acuerdo con los formatos de historia laboral. 12. Por estos motivos concluyó que Fulbia Alcira Cristancho Neira no reunió los requisitos para acceder a la pensión gracia, porque se vinculó como docente interina después del 31 de diciembre de 1980 y no contó con los 20 años de servicio de carácter territorial. 2.6.
Recurso de apelación 13. La demandante solicitó revocar la decisión apelada y, en su lugar, que se acceda a las súplicas de la demanda. Señaló que está demostrada la vinculación docente de naturaleza territorial, porque laboró antes del 31 de diciembre de 1980 como quedó demostrado con el Decreto 00028 del 13 de enero de 1981, expedido por el gobernador de Cundinamarca, según el cual fue nombrada a partir del 15 de septiembre de 1979, como maestra interina por 56 días. 14.
De ahí que el hecho de que se hubiera formalizado su vinculación en 1981 no implica que no haya laborado desde 1979. Por tanto, ante la discrepancia entre la realidad y lo consignado en los documentos, se debe tener como hecho probado la existencia de la relación laboral. 15. Por otra parte, en cuanto al tiempo laborado desde 1998, la actora precisó que los nombramientos provinieron de entidades territoriales como daban cuenta los formatos de historia laboral, expedidos por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, la Resolución 3448 de 2007 y el Decreto 1528 de 1998. 16.
Por estos motivos, la recurrente alegó que reunió los requisitos para acceder a la pensión gracia, en tanto, su vinculación fue en una plaza docente territorial4. 3 Folios 51 a 66. 4 Samai, índice 39 del expediente digital de primera instancia. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.7.
Trámite procesal en segunda instancia 17. Mediante auto del 21 de septiembre de 20235, el despacho ponente admitió el recurso de apelación y dispuso que al no haber pruebas por decretar en segunda instancia, prescindiría del período para correr traslado a las partes, de manera que el expediente ingresaría para fallo una vez cumplido el término de notificación. 18.
El Ministerio Público rindió concepto6 en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, porque la demandante no demostró que tuvo una vinculación territorial como docente interina antes del 31 de diciembre de 1980, debido a que ni del Decreto 0028 del 13 de enero de 1981 ni de la certificación expedida por la Alcaldía Municipal de Guachetá (Cundinamarca), se extraía la claridad requerida para acceder al reconocimiento pensional. 19.
El expediente ingresó al despacho para fallo el 15 de noviembre de 2023, pero el magistrado ponente profirió un auto de mejor proveer el 14 de marzo de 20247, con el fin de pedirles a la Secretarías de Educación de Guachetá y Cundinamarca que adjuntaran copia de los documentos obrantes a folios 12 y 19 del expediente para certificar la vinculación de la demandante; y a esta última, que remitiera copia del Decreto 1528 del 15 de julio de 1998 y de la Resolución 3448 del 7 de mayo de 2007, expedidos por el gobernador de Cundinamarca.
En este auto se dispuso que una vez allegadas las pruebas se corriera traslado a las partes por el término de 5 días. 20. En respuesta, la Secretaría de Gobierno de Guachetá (Cundinamarca) remitió la copia del Decreto 01528 del 15 de julio de 1998, la Resolución 3448 del 7 de mayo de 2007, los certificados laborales de la accionante, copia del contrato de prestación de servicios del 30 de noviembre de 1996, las actas de posesión, los formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral y las planillas de comprobantes de pago de abril a noviembre de 19978.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 21. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del CPACA. 3.2.
Problemas jurídicos 22. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso, corresponde a la Sala definir si ¿La señora Fulbia Alcira Cristancho Neira es beneficiaria de la pensión gracia por haber estado vinculada en una plaza territorial 5 Samai, índice 7. 6 Samai, índice 12. 7 Samai, índice 18. 8 Samai, índices 23 y 24.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 antes del 31 de diciembre de 1980 y demostrar que cumplió los 20 años de servicio como territorial o nacionalizada? 3.3.
Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. La pensión gracia 23. La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 19139, para beneficiar a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración; y (ii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 24.
La Ley 116 de 192810 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los Inspectores de Instrucción Pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 25.
Posteriormente, la Ley 37 de 193311 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 26. Por su parte, la Ley 91 de 198912, en el artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 27. Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado: son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de 9 Por medio de esta ley «se crean pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1013 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 28.
La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199714, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 29.
La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201815, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 30.
La citada sentencia estableció las reglas de unificación respecto a que los recursos que la Nación le transfería o cedía para los fondos educativos regionales, 13 “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 cuando ingresaban a los presupuestos locales, pasaban a pertenecer a los entes territoriales, de modo que la intervención en el acto de nombramiento del delegado del Ministerio de Educación Nacional no cambia la calidad de docente territorial o nacionalizado que es otorgada por la ley.
En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados16, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 31. De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos 16 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada. No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 3.4.
Hechos probados 32. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: - Edad 33. Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años. En el caso concreto, la señora Fulbia Alcira Cristancho Neira nació el 26 de junio de 195917, en consecuencia, acreditó la edad de 50 años el 26 de junio de 2009. - Tiempo de servicios 34.
La Secretaría de Gobierno del Municipio de Guachetá (Cundinamarca), en certificación del 1 de diciembre de 2014, informó que la actora fue nombrada en interinidad desde el 12 de febrero de 1979, según el acta de posesión, en la Escuela Rural de Miña, acorde con el Decreto 28 del 13 de enero de 1981 de la Secretaría de Educación Departamental.
Igualmente, informó que de conformidad con el acta de posesión del 6 de febrero de 1981, la demandante fue nombrada maestra en interinidad en la Escuela Normal Parroquial a partir del 15 de septiembre de 1979 [con retroactividad], designada por el mismo Decreto 28 del 13 de enero de 198118. 35. El secretario de educación del departamento de Cundinamarca, mediante el Decreto 28 del 13 de enero de 1981 «por el cual se nombran unos maestros interinos», nombró a la señora Fulbia Alcira Cristancho Neira, en la escuela R. Miña del mismo municipio, por 56 días, desde el 12 de febrero de 1979.
En el citado decreto también fue nombrada maestra en interinidad de la Concentración Parroquial del municipio de Guachetá «por el término de cincuenta y seis días contados a partir del 15 de septiembre de 1979», en remplazo de otra profesora, a quien se le concedió una licencia de maternidad19. 36. En respuesta a lo ordenado por el tribunal, en auto del 23 de septiembre de 202120, la Secretaría de Gobierno de Guachetá remitió las actas de posesión en virtud de los nombramientos en interinidad, realizados en el Decreto 28 del 13 de enero de 1981, de donde se acredita que la demandante tomó posesión del cargo el 6 de febrero de 1981 con la precisión que había sido nombrada «a partir del 12 de febrero de 1979»21.
La Secretaría también aportó la copia del Decreto 28 del 13 de enero de 1981. 37. Ahora bien, la Secretaría de Hacienda de Guachetá certificó que la actora fue vinculada «mediante contrato a término indefinido» como docente, desde el 4 de enero 17 Folio 4. 18 Folio 12. 19 Folios 13 a 17. 20 Folios 179 a 180. 21 Folios 188 a 191.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 al 30 de noviembre de 1996 y del 4 de febrero al 30 de noviembre de 199722. Obra la copia del contrato con el objeto de laborar en el área de ciencias sociales, con duración del 4 de marzo al 30 de noviembre de 199623, así como las planillas de pago de los meses de abril a noviembre de 199724. 38.
La Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historial Laboral, del 6 de mayo de 2024, certificó que la demandante fue docente durante 8 años, 5 meses y 12 días, del 3 de agosto de 1998 hasta el 14 de enero de 2007, con ocasión del Decreto 1528 del 15 de julio de 199825.
Tomó posesión del cargo, como consta en el acta 1314 del 3 de agosto de 1998. En el citado Decreto 1528 del 15 de julio de 1998, el gobernador de Cundinamarca nombró en provisionalidad a la demandante, con fundamento en que en el «departamento de Cundinamarca existen plazas vacantes»26. 39. Con todo, cabe aclarar que, aunque el gobernador de Cundinamarca nombró a la demandante a través del Decreto 01528 del 15 de julio de 1998 para cubrir una plaza vacante por tres meses, lo cierto es que de los formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral es posible determinar que la provisionalidad se mantuvo hasta el 14 de enero de 2007. 40.
A través de la Resolución 3448 del 7 de mayo de 2007, la Secretaría de Educación de Cundinamarca nombró a la actora en provisionalidad en las vacantes docentes temporales de la planta global de cargos de la entidad, en la Institución Educativa Departamental Nuestra Señora del Tránsito27. La Secretaría certificó el tiempo laborado en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, del 6 de mayo de 2024, fecha para la cual, la maestra se encontraba vinculada y sumaba 16 años, 11 meses y 26 días de servicios, desde el 11 de mayo de 2007 hasta el 6 de mayo de 2024, nombrada mediante la Resolución 3448 del 7 de mayo de 200728. 3.5.
Caso concreto 41. En el caso bajo estudio, la accionante solicita la nulidad de las resoluciones que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia. Como fundamento de la demanda alegó que sí acreditó la vinculación como maestra antes del 31 de diciembre de 1980, y 20 años de servicio en plazas docentes territoriales. 42. El tribunal negó las pretensiones de la demanda, porque a su juicio la demandante se vinculó en interinidad después del 31 de diciembre de 1980, y laboró del 3 de agosto de 1998, en adelante, con vinculación nacional. 43.
Inconforme con esta decisión, la accionante en el recurso de apelación insiste en que sí laboró antes del 31 de diciembre de 1980, aunque su vinculación se 22 Folio 18. 23 Samai, índice 24, documento 32. 24 Samai, índice 24, documento 33. 25 Samai, índice 23. 26 Samai, índice 23. 27 Samai, índice 23. 28 Samai, índice 23. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 formalizó con posterioridad a esta fecha; así, resaltó que acorde con las pruebas recaudadas en el proceso demostró la efectiva prestación del servicio durante el año 1979, en interinidad. 44.
Igualmente, indicó que los tiempos laborados debían ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto los nombramientos provinieron de entidades territoriales, conforme lo indican los formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, la Resolución 3448 de 2007 y el Decreto 1528 de 1998 del gobernador de Cundinamarca. 45.
En este contexto, la Sala procede a verificar si la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. - Vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 46. Con el objeto de resolver el recurso de apelación, la Subsección considera que está demostrado que el gobernador de Cundinamarca, a través del Decreto 28 del 13 de enero de 198129, nombró [con efectos retroactivos] en interinidad a Fulbia Alcira Cristancho Neira en un cargo docente, por 56 días contados desde el 12 de febrero de 1979 en reemplazo de Carmen Julia López de Chíquiza, quien disfrutaba de la licencia de maternidad; y, en Escuela Normal Parroquial del municipio de Guachetá por 56 días a partir del 15 de septiembre de 1979. 47.
Nótese que el acto de nombramiento data del 13 de enero de 1981, sin embargo, indicó que las dos designaciones en interinidad corrieron desde el 12 de febrero y 15 de septiembre de 1979, ambas por el término de 56 días. Pues bien, se concluye entonces que en este caso particular el nombramiento fue desde el 12 de febrero y 15 de septiembre de 1979, esto es con retroactividad, como se entiende igualmente de las actas de posesión del 6 de febrero de 198130. 48.
En este orden de ideas, la Sala considera que la demandante estuvo vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 en los períodos comprendidos del 12 de febrero de 1979 al 8 de abril del mismo año (56 días), y del 15 de septiembre de 1979 al 11 de noviembre de 1979 (56 días), porque así da cuenta el Decreto 0028 del 13 de enero de 1981 que la vinculó y del cual puede presumirse su legalidad, así como de las actas de posesión. Si bien, la administración departamental en su momento debió emitir los actos de nombramiento en una fecha anterior o concomitante, esta Sala no puede desconocer que para esos años los actos de nombramiento con efectos retroactivos eran una práctica común, tal como lo ha advertido la jurisprudencia del Consejo de Estado, en tanto, se formalizaban tiempos de servicios que ya habían sido laborados. 49.
En este sentido se ha pronunciado la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, al considerar respecto de los nombramientos retroactivos que: Esta instancia no comparte el cargo de apelación formulado por la UGPP de la existencia de inconsistencias por realizarse el decreto de nombramiento y la posesión con posterioridad a la prestación del servicio entre el 7 de abril de 1980 al 1° de junio 29 Folios 13 a 17. 30 Folio 12.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de 1980 y que por tal razón no se acreditó la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues, sin desconocerse que efectivamente se nombró y posesionó a la demandante luego de desempeñar sus funciones como docente en interinidad para realizar una licencia de maternidad durante el tiempo de 56 días, la irregularidad en la provisión del cargo no es objeto de estudio en esta oportunidad, dado que la fijación del litigio recayó en el cumplimiento de los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, análisis en el que es relevante demostrar la prestación del servicio docente, como sucedió en el caso. […].
Si bien se observa que la fecha del decreto es posterior a la fecha de los efectos fiscales, lo cierto es que no puede desconocerse que para esa época las posesiones y nombramientos se realizaban, en muchas ocasiones, con efectos retroactivos, además, como se anotó, mediante la certificación signada el 2 de agosto de 2019 por el gerente administrativo y financiero de la Secretaría de Educación del Meta se certificó que la vinculación tuvo lugar desde el 7 de abril de 1980 hasta el 1° de junio de 1980, sin que se haya allegado prueba que refute el contenido de ese documento[…]31. 50.
A partir de lo expuesto, no puede desconocerse que está acreditada la prestación efectiva del servicio de la demandante, máxime cuando en primera y segunda instancia se indagó a la Secretaría de Educación de Cundinamarca para que remitiera las pruebas documentales que soportaran los tiempos de vinculación, y esta entidad no censuró el contenido del Decreto 28 de 1981 ni de las actas de posesión, en tanto, indican que el nombramiento fue desde el año 1979. 51.
De esta forma lo ha reconocido la Sección Segunda de esta corporación32, al tener como probada la labor docente en períodos en los que se ha cubierto una licencia, aunque los decretos de vinculación se hayan expedido con posterioridad a los tiempos servidos. 52. Particularmente, se tuvo por acreditado que una docente fue nombrada a partir del 1° de febrero de 1979, pese a que la resolución que la vinculó fue expedida en agosto de 197933; y, en otro caso34, consideró que los tiempos laborados para cubrir una licencia de maternidad, del 20 de septiembre al 14 de noviembre de 1978, podían ser computados para el reconocimiento de la pensión gracia, aunque la resolución de nombramiento la hubiera expedido el gobernador con posterioridad a la fecha de inicio del vínculo. 53.
En consecuencia, para la Sala la demandante sí fue docente interina, en una plaza territorial, antes del 31 de diciembre de 1980, por lo cual se analizarán los demás requisitos del reconocimiento pensional. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de julio de 2024, exp. 50001 23 33 000 2016 00226 01 (6171-2022) 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, exp. 17001-23-31-000-2012-00008-01(2022-13). 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de agosto de 2024, exp. 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023). 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de julio de 2024, exp. 23001-23-33-000-2021-00298-01 (1366-2024).
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 - Vinculación en una plaza territorial o nacionalizada desde el año 1996 54. Con el propósito de determinar si la actora tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, se trae la regla establecida en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, según la cual la calidad de docente territorial se prueba con los actos administrativos en los que conste el vínculo o en su defecto con la certificación expedida por la autoridad nominadora que permita establecer que el tiempo de vinculación es de carácter territorial.
Por consiguiente, la Subsección destaca que en el proceso se acreditó la vinculación docente y los tiempos de servicios, así: i) La demandante estuvo vinculada como docente por contrato a término definido celebrado con el municipio de Guachetá del 4 de marzo al 30 de noviembre de 1996 y del 4 de febrero al 30 de noviembre de 1997 según consta en los contratos35 y en los comprobantes de pago que obran en el expediente36. iii) El gobernador de Cundinamarca nombró provisionalmente a la docente, a través del Decreto 01528 del 15 de julio de 199837 para cubrir una plaza vacante en el departamento de Cundinamarca.
Y, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historial Laboral, la demandante prestó sus servicios durante 8 años, 5 meses y 12 días, del 3 de agosto de 1998 hasta el 14 de enero de 2007, cuando se acreditó su retiro por terminación del nombramiento en provisionalidad. iv) La Secretaría de Educación de Cundinamarca nombró a la maestra en provisionalidad para cubrir una vacante temporal dentro de la planta global de cargos de la entidad, en la Institución Educativa departamental Nuestra Señora del Tránsito, a través de la Resolución 3448 del 7 de mayo de 200738. v) La docente laboró desde el 11 de mayo de 200739 hasta el 6 de mayo de 2024 cuando la Secretaría de Educación de Cundinamarca allegó a este trámite, por requerimiento judicial, el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral según el cual la demandante estaba activa, es decir, en servicio40.
Para esta fecha sumaba un total de 16 años, 11 meses y 26 días de servicios. 55. A partir de lo expuesto, frente a los períodos laborados de 1996 hasta el 30 de noviembre de 1997, no se comparte lo considerado en el fallo apelado, según el cual no era posible determinar la vinculación. Ello, en tanto, de los contratos con el municipio, del 4 de marzo de 1996 al 30 de noviembre de 1996 y del 4 de febrero al 30 de noviembre de 1997, se desprende que fueron para prestar los servicios como docente con cargo al presupuesto municipal, de lo cual es posible concluir que la vinculación fue territorial. 56.
Ahora bien, los tiempos laborados desde el 3 de agosto de 1998 no fueron con vinculación nacional, toda vez que sí se puede establecer la naturaleza de la plaza 35 CD, folio 49, CC 20625245, páginas 6 a 7 del archivo digital. 36 Samai, índice 24, 33RECIBE MEMORIAL_4Planilladecomproban(.pdf) NroActua 24. 37 Samai, índice 23, 28_MemorialWeb_Respuesta-20625245ACTOSADMIN(.pdf) NroActua 23, páginas 2 a 3 del archivo digital. 38 Samai, índice 23, 28_MemorialWeb_Respuesta-20625245ACTOSADMIN(.pdf) NroActua 23, páginas 6 a 8 del archivo digital. 39 Samai, índice 23, 28_MemorialWeb_Respuesta-20625245ACTOSADMIN(.pdf) NroActua 23, página 5 del archivo digital. 40 Samai, índice 23, 27_MemorialWeb_Respuesta-20625245TIEMPODES(.pdf) NroActua 23, páginas 4 a 7 del archivo digital.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 territorial, a partir del estudio de los actos de nombramiento contenidos en el Decreto 1528 del 15 de julio de 1998 y la Resolución 3448 del 7 de mayo de 2007, que fueron expedidos por autoridades territoriales. 57.
Por lo anterior, se tiene acreditado que la demandante completó los siguientes tiempos de servicios computables para el reconocimiento de la pensión gracia por tratarse de vinculaciones territoriales: Institución educativa Cargo Acto administrativo/ contrato Período Clase de vinculación Tiempo Fecha de inicio de la vinculación Fecha de finalización de la vinculación Escuela rural de Miña Docente Decreto 0028 del 13 de enero de 1981 12/02/1979 08/04/1979 Territorial 56 días Escuela Normal parroquial Docente Decreto 0028 del 13 de enero de 1981 15/09/1979 11/11/1979 Territorial 56 días Institución Educativa Departamental Nuestra Señora del Tránsito Docente Contrato a término definido del 4 de marzo de 1996 4/03/1996 30/11/1996 Territorial 266 días Institución Educativa Departamental Nuestra Señora del Tránsito Docente Contrato a término definido del 4 de febrero de 1997 04/02/1997 30/11/1997 Territorial 296 días Institución Educativa Departamental Nuestra Señora del Tránsito e Institución Rural El Carmen Docente Decreto 1528 del 15 de julio de 1998 03/08/1998 14/01/2007 Territorial 3.041 días Institución Educativa Departamental Nuestra Señora del Tránsito Docente Resolución 3448 del 7 de mayo de 200741 11/05/2007 06/05/202442 Territorial 6.115 días TOTAL: 9.830 días / 360 = 27,31 años 58.
Por tanto, está demostrado que la señora Fulbia Alcira Cristancho Neira laboró en una plaza territorial durante más de 20 años de servicio, y cumplió los 7200 días requeridos para acceder a la pensión gracia el 17 de enero de 2017. 41 Expedida por la Secretaría de Educación de Cundinamarca. 42 La demandante aparece activa para el momento de expedición del Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca el 6 de mayo de 2024.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 59. En igual sentido, la demandante acreditó haber cumplido 50 años el 26 de junio de 2009, toda vez que nació el 26 de junio de 1959.
También está demostrado que se desempeñó con honradez y consagración, según el certificado de antecedentes expedido por la Procuraduría General de la Nación43. 60. Por consiguiente, se revocará el fallo apelado y en su lugar, se anularán los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, el 17 de enero de 201744, con efectos fiscales a partir de esta misma fecha. 61.
Por otra parte, no hay lugar a declarar la prescripción trienal de las mesadas pensionales, dado que la demandante presentó la reclamación administrativa el 12 de abril de 2018, esto es, dentro de los tres años siguientes al momento en que el derecho se hizo exigible el 17 de enero de 2017. Igualmente, radicó la demanda el 13 de diciembre de 2018. 62.
La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 [inciso final] del CPACA, en consideración a los índices de precios al consumidor [IPC] certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística [DANE] y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial 3.6.
Conclusión 63. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Fulbia Alcira Cristancho Neira cumplió 20 años de servicio en una plaza territorial o nacionalizada, con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. Por consiguiente, al estar demostrado que satisfizo todos los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos administrativos demandados. 3.7.
Costas 64. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario45 de la 43 CD, folio 49, CC 20625245, página 39 del archivo digital. 44 En esta fecha la demandante cumplió los 20 años de servicio, porque previamente ya había cumplido los 50 años. 45 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;
(ii) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;
(iv) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (v) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.
Por lo tanto, no hay lugar en el caso bajo estudio a imponer dicha condena en segunda instancia, en atención a que no se advierte que la parte vencida haya incurrido en las anteriores conductas46. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Revocar la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de julio de 2022, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone:
SEGUNDO: Declarar la nulidad de las resoluciones RDP 026274 del 5 de julio de 2018 y RDP 036409 del 5 de septiembre de 2018, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia.
TERCERO: Ordenar a la UGPP, a título de restablecimiento del derecho reconocer y pagar a favor de Fulbia Alcira Cristancho Neira la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior al que adquirió el estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 17 de enero de 2017, sin prescripción de las mesadas pensionales.
CUARTO. La UGPP actualizará las sumas adeudadas de conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia.
QUINTO. Dar cumplimiento a este proveído dentro de los términos establecidos para ello por los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 SEXTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
SÉPTIMO. Aceptar la renuncia al poder presentada por Jhon Jairo Bustos Espinosa en los términos del memorial que obra a índice 16 de Samai, al reunir los requisitos dispuestos por el artículo 76 del CGP, y ordenar a la Secretaría que expida la certificación solicitada por el abogado de la UGPP.
OCTAVO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo». En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14). 46 La sentencia de primera instancia no se pronunció sobre las costas, sin embargo, esto no fue objeto de solicitud de adición ni de sentencia complementaria.
Por tanto, este juez de segunda instancia no está llamado a complementar la providencia de primer grado en los términos del artículo 287 del CGP, en tanto la parte perjudicada con esta omisión, la UGPP, quien resultó vencedora en primera instancia, no interpuso recurso de apelación. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02771-01 (4036-2023) Demandante: Fulbia Alcira Cristancho Neira Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con permiso JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx