CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 68001-23-31-000-2002-02045-01 (62.493) Actor: Empresa de Agua Potable y Saneamiento Básico de Barrancabermeja -EDASABA- Demandado: Fabiola de las Mercedes Rodríguez Delgado Referencia: Repetición Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN / CADUCIDAD – El término de caducidad se contabiliza a partir del día siguiente de aquél en que se efectúe el pago o desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el Código Contencioso Administrativo, lo que ocurra primero. Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la cual se declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada.
La Empresa de Agua Potable y Saneamiento Básico de Barrancabermeja -EDASABA- debió pagar una condena judicial pecuniaria como consecuencia de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, motivo por el cual pretende que se le obligue a la funcionaria que lo expidió a que reembolse lo pagado, para cuyo efecto alega su actuar doloso.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia del 7 de junio de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró de oficio la excepción de cosa juzgada y se abstuvo de analizar el fondo del asunto. Las pretensiones y principales hechos y consideraciones de derecho de la demanda, son las siguientes: Pretensiones Radicación: 68001-23-31-000-2002-02045-01 (62.493) Actor: Empresa de Agua Potable y Saneamiento Básico de Barrancabermeja -EDASABA- Demandado: Fabiola de las Mercedes Rodríguez Delgado Referencia: Repetición 2 2.
Mediante escrito presentado el 12 de agosto de 20021, la Empresa de Agua Potable y Saneamiento Básico de Barrancabermeja (en adelante EDASABA) interpuso demanda de repetición en contra de la señora Fabiola de las Mercedes Rodríguez Delgado, con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable a título de dolo y, como consecuencia, se le condene a reintegrar la suma de doscientos cincuenta y nueve millones ochocientos treinta y cinco mil ochocientos cuarenta y tres pesos m/cte.
($259’835.843), valor que corresponde a lo pagado por la demandante en atención a la condena judicial impuesta por el Consejo de Estado mediante sentencia del 7 de mayo de 1998. Hechos 3. Se expuso, en síntesis, que entre el 22 de julio de 1992 hasta el 9 de marzo de 1993, el señor Jorge Manuel Reyes Pérez prestó sus servicios profesionales en la planta de personal de EDASABA, en el cargo de Jefe del Departamento de Operación y Mantenimiento, al cual fue vinculado mediante Resolución 60 del 16 de julio de 1992. 4.
El 5 de marzo de 1993, el señor Reyes Pérez rindió unas declaraciones ante los medios de comunicación, en las que expuso una serie de irregularidades que se prestaban en EDASABA. 5. A través de la Resolución 047 del 9 de marzo de 1993, la señora Fabiola de las Mercedes Rodríguez Delgado, en calidad de Gerente de EDASABA, declaró insubsistente el nombramiento del señor Jorge Manuel Reyes Pérez. 6.
El mentado señor Reyes Pérez promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra EDASABA, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 047 del 9 de marzo de 1993 y, la consiguiente indemnización de perjuicios. Dicho proceso fue resuelto a favor de la referida persona por el Tribunal Administrativo de Santander a través de proveído del 16 de agosto de 1995 y confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 7 de mayo de 1998. 7.
Como consecuencia, EDASABA, por medio de la Resolución 232 del 2 de agosto de 2000, dio cumplimiento a las referidas decisiones judiciales ordenando el pago de doscientos cincuenta y nueve millones ochocientos treinta y cinco mil ochocientos cuarenta y tres pesos m/cte. ($259’835.843), a favor del señor Jorge Manuel Reyes Pérez. Fundamentos de derecho 8.
El ente demandante fundó la procedencia de la acción de repetición en el inciso segundo del artículo 90 Constitucional, así como en los supuestos descritos en el artículo 5 de la Ley 678 de 2001, específicamente, en la presunción de dolo 1 Folio 59 del cuaderno 1. Radicación: 68001-23-31-000-2002-02045-01 (62.493) Actor: Empresa de Agua Potable y Saneamiento Básico de Barrancabermeja -EDASABA- Demandado: Fabiola de las Mercedes Rodríguez Delgado Referencia: Repetición 3 contenida en el numeral 1º, relativa a “obrar con desviación de poder” por parte de la funcionaria pública. 9.
Aseveró que la demandada, al declarar insubsistente al señor Jorge Manuel Reyes Pérez, lo hizo motivada por cometidos diferentes a los señalados por la ley. La defensa 10. El 24 de febrero de 2003, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó notificar a las partes. La demandada estuvo representada por curador ad litem, quien contestó la demanda indicando, únicamente, que proponía lo que denominó la excepción genérica2.
Los alegatos 11. Surtido el debate probatorio3, la demandante insistió en el actuar doloso de la demandada4. Sostuvo que obraba prueba de confesión, en tanto el extremo pasivo no asistió al interrogatorio de parte5. 12. El Ministerio Público intervino para solicitar que se declare probada la excepción de cosa juzgada, en atención a que, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del cual fue declarada nula la Resolución 047 del 9 de marzo de 1993, se estudió la conducta de la señora Fabiola de las Mercedes Rodríguez Delgado en calidad de servidora estatal y se dictó sentencia absolutoria frente a la misma. 13.
Adicionalmente, sostuvo que en este asunto no resulta aplicable, como lo pretende la demandante, la Ley 678 de 2001, porque dicha normatividad no se encontraba vigente para la época en que expidió el acto administrativo en cuestión -9 de marzo de 1993- ni tampoco para la fecha en que fueron proferidos los fallos del Tribunal Administrativo de Santander y del Consejo de Estado -16 de agosto de 1995 y 7 de mayo de 1998, respectivamente-6. 14.
El curador ad-litem de la demandada guardó silencio. La decisión recurrida 2 Folios 192 y 193 del cuaderno 1. 3 Mediante auto del 25 de noviembre de 2015 se abrió el período probatorio, dentro del cual se allegaron los siguientes medios de prueba: - Sentencia del 16 de agosto de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. - Sentencia del 7 de mayo de 1998, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. - Edicto No. 090 del 1 de junio de 1998. - Resolución No. 232 del 2 de agosto de 2000, expedida por EDASABA. - Comprobantes de causación del 14 de agosto de 2000 y 7 de noviembre de 2001. - Comprobante de egreso 07914 del 9 de noviembre de 2001. 4 Folios 327 a 337 del cuaderno 1. 5 Folios 208 a 2010 del cuaderno 1. 6 Folios 211 a 214 del cuaderno 1.
Radicación: 68001-23-31-000-2002-02045-01 (62.493) Actor: Empresa de Agua Potable y Saneamiento Básico de Barrancabermeja -EDASABA- Demandado: Fabiola de las Mercedes Rodríguez Delgado Referencia: Repetición 4 15. Al dictar sentencia el Tribunal Administrativo de Santander declaró probada la excepción de cosa juzgada, soportado en las mismas razones sobre las que el Ministerio Público solicitó tal declaración. II.
EL RECURSO INTERPUESTO Sustentación del recurso de apelación 16. La entidad demandante precisó en su apelación que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no hubo un pronunciamiento de fondo con respecto a la conducta de la señora Fabiola de las Mercedes Rodríguez Delgado, puesto que si bien se decidió absolverla de responsabilidad en ese asunto, ello se debió a la falta de pruebas, mas no porque con sustento en las mismas se hubiera demostrado que su actuar no fue doloso ni gravemente culposo, razón por la que la decisión se limitó a declarar únicamente la nulidad del acto administrativo demandado. 17.
Así, consideró que no se le podía cercenar la posibilidad de recuperar lo pagado por el hecho de que el actor del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no hubiera tenido afán alguno por demostrar la responsabilidad de quien con su actuar doloso y/o gravemente culposo lo afectó en sus derechos laborales y patrimoniales7. Alegatos de segunda instancia 18.
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio8. III. CONSIDERACIONES 19. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación. Oportunidad de la acción impetrada 20. Al momento de dictar sentencia le corresponde al juez analizar los presupuestos procesales de la acción, entre ellos, la caducidad, aspecto que no puede ni debe entenderse saneado o clausurado por virtud de las omisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso, como lo consagra el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.)9.
En este sentido se ha entendido que el juzgador de segunda instancia tiene la potestad de pronunciarse oficiosamente 7 Folios 245 a 248 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 Folio 262 del cuaderno del Consejo de Estado. 9 ARTÍCULO 164. EXCEPCIONES DE FONDO. “(…) En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
(…). El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus”. Radicación: 68001-23-31-000-2002-02045-01 (62.493) Actor: Empresa de Agua Potable y Saneamiento Básico de Barrancabermeja -EDASABA- Demandado: Fabiola de las Mercedes Rodríguez Delgado Referencia: Repetición 5 sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de fondo10. 21.
La caducidad tiene como propósito impedir que las situaciones conflictivas permanezcan indefinidas en el tiempo. Así, la exigencia de respetar los límites temporales que han sido dispuestos para el ejercicio y exigencia del derecho de acción propende por la consolidación del orden público y la paz en las relaciones sociales, a la par que fortalece la seguridad jurídica en favor de los asociados, a quienes se les impone el deber de actuar ante las autoridades jurisdiccionales de manera oportuna. 22.
En relación con el término de caducidad para demandar en repetición, el Código Contencioso Administrativo, norma vigente para la época en que acontecieron los hechos que precedieron a la demanda, disponía que “La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”-art 139-9-. 23.
La anterior disposición fue estudiada por la Corte Constitucional en sentencia C-832 de 2001 en la que la declaró exequible de forma condicionada, en el entendido que el término de caducidad de la acción de repetición empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago total o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, plazo que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago11. 24.
Vale la pena precisar que la normativa dispuesta en el C.C.A. que establece el plazo de los 18 meses para el pago de la condena, es aplicable a este asunto, porque el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la condena que pagó la entidad demandante, se tramitó durante su vigencia. La contabilización de la caducidad en el caso concreto 25.
Mediante sentencia del 7 de mayo de 199812, el Consejo de Estado confirmó la sentencia condenatoria que impuso un pago a favor del señor Jorge Manuel Reyes Pérez y en contra de EDASABA. Esta decisión se notificó por edicto fijado el lunes 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de unificación de 8 de abril de 2018.
Exp. 46.005. 11 Corte Constitucional. Sentencia C-832-01 de 8 de agosto de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En la sentencia se dispuso sobre la caducidad de la acción de repetición, que: “(…) el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa.
Si esta fecha no fuera determinada, se estaría vulnerando el derecho al debido proceso, ya que esto implicaría una prerrogativa desproporcionada para la Administración, y las prerrogativas deben ser proporcionadas con la finalidad que persiguen. (…) De acuerdo a lo señalado en el punto 4.1 “si la entidad condenada, incumpliendo la normatividad anotada, desborda los límites de tiempo señalado para el pago de las citadas condenas, ello no puede afectar el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable, razón por la cual, la norma será declarada exequible bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”. 12 Folio 13 a 24 del cuaderno 1.
Radicación: 68001-23-31-000-2002-02045-01 (62.493) Actor: Empresa de Agua Potable y Saneamiento Básico de Barrancabermeja -EDASABA- Demandado: Fabiola de las Mercedes Rodríguez Delgado Referencia: Repetición 6 1 de junio de 1998, cuya desfijación se produjo el día miércoles 3 de junio siguiente13. 26. En ese orden, los 18 meses para su cumplimiento, se deben contabilizar desde la ejecutoria de dicha providencia, esto es, desde el 8 de junio de 1998; de manera que el plazo de los 18 meses se cumplió el 9 de diciembre de 1999. 27.
Ahora bien, el 2 de agosto de 2000 EDASABA expidió la Resolución No. 232 por medio de la cual decide “ordenar a la Sección de Recursos Humanos dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y confirmada por el Consejo de Estado … Reconocer y pagar a favor del señor JORGE MANUEL REYES PEREZ … la suma de CIENTO CINCUENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y UN MIL CIENTO SESENTA Y CINCO PESOS M/L (153’541.165), valor correspondiente a la liquidación efectuada en el periodo del 10 de marzo de 1993 hasta el 30 de agosto de 1998, fecha en que fue reintegrado a sus actividades laborales”. 28.
Obra en el acervo probatorio los comprobantes de pago a favor del señor Jorge Manuel Reyes Pérez del 14 de agosto de 2000 y 7 de noviembre de 2001, por valores de ciento cincuenta y tres millones quinientos cuarenta y un mil ciento sesenta y cinco pesos m/cte. ($153’541.165), por concepto de prestaciones sociales del 10 de marzo de 1993 hasta el 30 de agosto de 199814, y ciento seis millones doscientos noventa y cuatro mil seiscientos setenta y cinco pesos m/cte.
($106´294.675), por concepto de “indemnización por no pago oportuno ante el tribunal contencioso administrativo de Santander según comprobante de causación 1593 de agosto 14 año 2000”15. 29. Finalmente, obra comprobante de egreso 07914 del 9 de noviembre de 2001 por valor de doscientos cincuenta y nueve millones ochocientos treinta y cinco mil ochocientos cuarenta y tres pesos m/cte.
($259’835.843), a favor del señor Jorge Manuel Reyes Pérez. 30. En ese orden, dado que el hecho que ocurrió primero en el tiempo fue el vencimiento del plazo de los 18 meses contemplados en el artículo 177 del C.C.A., será esta la fecha que determinará el momento a partir del cual se deben contabilizar los dos años del término de caducidad.
Así las cosas, el plazo debe contarse desde el día siguiente al vencimiento de los 18 meses referidos, es decir, a partir del 10 de diciembre de 1999, por manera que la acción caducaría el 10 de diciembre del 2001. 31. En el sub examine, como la demanda se presentó el 12 de agosto de 200216, se impone concluir que la acción de repetición se presentó por fuera del término establecido en la ley. 13 Folio 310 del cuaderno 1. 14 Folio 30 del cuaderno 1. 15 Folio 31 del cuaderno 1. 16 Folio 59 del cuaderno 1.
Radicación: 68001-23-31-000-2002-02045-01 (62.493) Actor: Empresa de Agua Potable y Saneamiento Básico de Barrancabermeja -EDASABA- Demandado: Fabiola de las Mercedes Rodríguez Delgado Referencia: Repetición 7 32. Por todas las razones expuestas, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, se declarará probada de oficio la excepción de caducidad de la acción interpuesta.
Costas 33. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. IV. PARTE RESOLUTIVA 34. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 7 de junio de 2018.
SEGUNDO: DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace.
VF