CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03116-00 Solicitante: ABEL PEREA MOSQUERA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRTIVO DEL CHOCÓ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el solicitante contra el Tribunal Administrativo del Chocó.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 17 de junio de 2024, Abel Perea Mosquera, a través de apoderada judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana, al mínimo vital, a la igualdad y a la seguridad social, que alega vulnerados por el Tribunal Administrativo del Chocó, al proferir el auto del 30 de noviembre de 2023 dentro del del proceso ejecutivo1, que adelantó contra la Nación Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 1 Identificado con número de radicación: 27001-33-33-004-2017-00001-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03116-00 Solicitante: Abel Perea Mosquera Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, pide que se ordene al Tribunal Administrativo del Chocó a proferir una nueva decisión «que cumpla lo definido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, conforme la sentencia No. 172 del 30 de noviembre del 2015, QUE ORDENÓ INDEXAR LA PRIMERA MESADA PENSIONAL, a partir de la fecha del status pensional, exactamente el día 24 de noviembre de 1991, por asistirle su derecho constitucional y legal.» 2.
Hechos relevantes Abel Perea Mosquera presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 00080 del 15 de abril de 1993, por medio de la cual la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó le reconoció la pensión de jubilación, sin incluir la prima de navidad ni la indexación de la primera mesada pensional, y sin la indexación del IBL.
El asunto correspondió al Juez Segundo Administrativo Oral de Descongestión de Quibdó quien, en sentencia del 30 de noviembre de 2015 resolvió declarar la nulidad parcial de la resolución mencionada y ordenó la actualización de la liquidación modificando la base de liquidación de la pensión de jubilación, junto con la indexación del IBL, a partir del 19 de agosto de 2011 y negó la reliquidación de la pensión con la inclusión de los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
El 23 de junio de 2017, el solicitante presentó demanda ejecutiva con el fin que se ejecutara la obligación contenida en la decisión anterior. Por auto del 9 de febrero de 2018 el Juez Cuarto Administrativo Mixto de Quibdó libró mandamiento de pago a favor de Abel Perea Mosquera por el valor correspondiente a la actualización de la base de liquidación de la pensión de jubilación que se le reconoció, según los parámetros de la sentencia del 30 de noviembre de 2015 y por los intereses moratorios causados a partir de la ejecutoria de la sentencia, siempre que la solicitud de pago se hubiera radicado ante la entidad dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria, conforme al artículo 192 del CPACA y hasta que se cancele la obligación. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03116-00 Solicitante: Abel Perea Mosquera Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La referida providencia se notificó personalmente el 29 de agosto de 2018 mediante mensaje dirigido al correo electrónico para notificaciones de la entidad ejecutada, sin embargo, la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó de manera extemporánea.
En consecuencia, mediante auto del 8 de octubre de la misma anualidad, el Juez ordenó seguir adelante con la ejecución, así como realizar la liquidación del crédito conforme al artículo 446.1 del CGP, para lo cual cualquiera de las partes podía presentar la liquidación del crédito según lo dispuesto en el mandamiento de pago a lo que la parte accionante presentó la liquidación mencionada el 18 de octubre de 2018.
La parte ejecutada presentó recurso de apelación contra la decisión anterior. Este fue rechazado por auto del 23 de enero de 2020, al considerarlo improcedente. Asimismo, la autoridad también ordenó dar traslado del crédito presentado por la parte ejecutante y decretó el embargo y la retención de unos dineros de la ejecutada, con el objeto de dar cumplimiento a lo ordenado previamente.
Mediante auto del 28 de septiembre de 2021, el Juez Cuarto Administrativo Mixto de Quibdó declaró la terminación del proceso y ordenó levantar las medidas cautelares, a las que hubiere lugar. Consideró que, revisada la liquidación del crédito presentada, no existen saldos pendientes en favor del ejecutante al haberse configurado el pago total de la obligación. El actor objetó la liquidación y presentó recurso de apelación al considerar que la autoridad no tuvo en cuenta la indexación de la primera mesada pensional.
El asunto correspondió en segunda instancia al Tribunal Administrativo del Chocó quien, por auto del 30 de noviembre de 2023, resolvió confirmar la decisión del juez de primera instancia. 3. Fundamentos de la solicitud El solicitante adujo que la providencia reprochada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana, al mínimo vital, a la igualdad y a la seguridad social.
Sostuvo que fue una actuación «abiertamente inconstitucional», por lo que consideró que la parte accionada incurrió en violación directa de la constitución, y en los defectos orgánico, 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03116-00 Solicitante: Abel Perea Mosquera Acción de tutela – Sentencia de primera instancia sustantivo y desconocimiento del precedente.
Indicó que la autoridad no tuvo en consideración los artículos 46, 48, 53, 58, 230 y 366, ya que no se protegió el poder adquisitivo del demandante, el derecho al pago oportuno de las pensiones legales, ni la protección a la calidad de vida de las personas. Señaló que el tribunal excedió sus competencias, pues la providencia reprochada no está acorde a lo dispuesto por la sentencia que sirvió de fundamento al inicio del trámite ejecutivo, en la medida que esta había creado dos obligaciones en favor del demandante, la de reliquidar la pensión con la indexación de la primera mesada pensional y el pago de las diferencias causadas, derivadas de lo anterior, sin embargo, consideró que no se cumplió con la obligación de reliquidar su pensión con la indexación de la primera mesada pensional.
Además que, a su juicio, la autoridad judicial a pesar de identificar las normas aplicables al caso, las interpretó de forma irracional y desproporcionada. Asimismo, hizo referencia a unas sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Conforme a estas, sostuvo que se debe proteger el derecho a mantener el valor adquisitivo de la primera mesada pensional y sostuvo que es dable realizar un «Test de Igualdad», para su caso en concreto, pues en las precitadas sentencias se tuvo en cuenta la indexación de la primera mesada pensional.
Esgrimió que lo planteado no se circunscribe a una interpretación netamente económica, no busca reabrir etapas jurídicas consolidadas, ni convertir el mecanismo constitucional en una tercera instancia. 4. Trámite procesal El 27 de junio de 2024 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a Jhon Fredy Corredor Herrera, María Fernanda Mujica Fonseca, a la Nación-Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03116-00 Solicitante: Abel Perea Mosquera Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo del Chocó al oponerse al amparo, adujo que la tutela es improcedente, pues no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
Esgrimió que, el solicitante pretendió una instancia adicional al proceso ordinario y que dispone del recurso extraordinario de revisión. Sostuvo que no incurrió en una vía de hecho, como lo considera el solicitante, y que las actuaciones adelantadas en el trámite del proceso ordinario se efectuaron en respeto de las garantías procesales.
La Nación-Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declare improcedente la solicitud y su desvinculación, por carecer de legitimación en la causa por pasiva. Sostuvo que no es la Entidad encargada de representar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG. Lo anterior le corresponde a la Fiduprevisora S.A., entidad encargada de administrar sus recursos.
Adujo que no es dable que el solicitante compare lo que debió recibir con lo reconocido a otro docente. No son los mismos parámetros procesales ni se tiene certeza de los factores salariales que se debieron considerar para el cálculo de esas mesadas. Manifestó que no existe ninguna obligación, a hoy pendiente por cumplir, en favor del solicitante.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra el auto que dio por terminado el proceso ejecutivo que adelantó el solicitante contra la Nación Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03116-00 Solicitante: Abel Perea Mosquera Acción de tutela – Sentencia de primera instancia del Decreto 2591 de 991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03116-00 Solicitante: Abel Perea Mosquera Acción de tutela – Sentencia de primera instancia respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La autoridad judicial accionada resolvió confirmar la decisión de la primera instancia y declaró la terminación del proceso ejecutivo. El solicitante considera que el tribunal no debió confirmar la decisión, pues no fue considerada la indexación de la primera mesada pensional, según la liquidación aportada por este, de conformidad con los lineamientos de la sentencia condenatoria del 30 de noviembre de 2015.
El Tribunal concluyó que, si bien, tanto el demandante como el Juez de primera instancia determinaron el mismo valor de la mesada indexada en cuantía, encontraron discrepancias en el proceso para establecer las diferencias pensionales. El Juez, una vez indexada la mesada a abril de 1993, realizó la comparación del valor pagado al actor a esta misma vigencia, por lo que estableció 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03116-00 Solicitante: Abel Perea Mosquera Acción de tutela – Sentencia de primera instancia que no se generaron diferencias por pagar.
El solicitante, por su parte, una vez indexó la mesada pensional al 15 de abril de 1993, realizó la comparación de esa cifra con el valor devengado por él en el año 1991. La autoridad accionada, de conformidad con lo anterior, sostuvo que la lógica aplicable es la resuelta por el A Quo: pues una suma que ha sido actualizada a valor presente, no se la puede llevar a producir efectos jurídicos contables al pasado.
La suma indexada produce efectos jurídicos contables, es a partir de la fecha final de indexación hacia el futuro. Adujo que, si se llegare a considerar la liquidación sugerida por el solicitante, y teniendo de presente la cifra actualizada a abril de 1993, la mesada pensional al año de 2023, equivaldría a una cifra superior en un 43.18% de la que hoy recibe una persona jubilada en las mismas condiciones de factores salariales iguales e igual fecha de adquisición del status pensional.
En esa medida, explicó que al indexar la mesada pensional del actor, no se generan diferencias a pagar a favor de este. Por ello, al no generarse retroactivo pensional a favor del demandante, no se generaron los solicitados. La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal y de contenido económico respecto a la liquidación de la pensión. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03116-00 Solicitante: Abel Perea Mosquera Acción de tutela – Sentencia de primera instancia razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además de lo expuesto, se pide que se ordene a la autoridad judicial a proferir una nueva decisión en la que se realice una nueva liquidación con la indexación de la primera mesada pensional.
Esta pretensión, netamente económica y de naturaleza legal, escapa la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”5.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Abel Perea Mosquera contra el Tribunal Administrativo del Chocó.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.