Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-06 Demandante: José y Berenice 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Auto – Incidente de desacato El despacho decide en relación con la apertura del incidente de desacato promovido por el señor José contra la EPS Famisanar y la Superintendencia de Salud.
I.
ANTECEDENTES 1. De la demanda y el fallo de tutela Los señores José y Berenice ejercieron acción de tutela contra el Consejo de Estado, Secciones Primera, Tercera y Quinta; la Secretaría General del Consejo de Estado; la Superintendencia Nacional de Salud; Famisanar EPS; la Nueva EPS,y la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la intimidad, a la igualdad, al mínimo vital y a la dignidad humana.
A su juicio, los derechos fundamentales invocados corren inminente peligro porque padecen enfermedades graves que no han sido debidamente atendidas por las distintas entidades de salud, que, pese a que cuenta con órdenes de tutela anteriores, no tiene el dinero para acudir a los servicios de salud, por lo que ha visto deteriorada su salud, por la falta de pago de viáticos y de diferentes garantías para acudir a la prestación de servicios de salud.
En el trámite de la primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de noviembre de 2024, resolvió: «1. Desvincular de la presente acción de tutela a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes. 2. Negar las solicitudes de desvinculación elevadas por la IPS CAFAM, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, la Nueva EPS y la Superintendencia de Salud. 3.
Declarar improcedente la solicitud de amparo respecto de la señora Berenice, por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad. 4. Levantar la medida provisional decretada en auto del 11 de octubre de 2024, en su lugar, amparar el derecho fundamental a la salud del señor José y, en consecuencia, impone dictar las siguientes órdenes: 4.1.
Ordenes concretas, en relación con las prescripciones médicas del 31 de julio de 2024: 1 Tal como se dispuso desde el auto admisorio de la acción de tutela, no se hará referencia al nombre del actor y su mamá porque, José padece diagnóstico de “enfermedad por virus de la inmunodeficiencia humana [VIH] sin otra especificación” y solicita expresamente que se proteja su derecho a la intimidad personal, por lo tanto, mencionar su nombre en la presente providencia podría vulnerar sus derechos, por lo que, en esta decisión se dispondrá seguir las pautas de anonimización desarrolladas por la Corte Constitucional, de conformidad con la Circular Interna 10 de 2022 de la Corte Constitucional.
Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-06 Demandante: José y Berenice1 Demandado: Consejo de Estado y otros Temas: Solicitud de apertura de incidente de desacato Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-06 Demandante: José y Berenice 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Ordenar a la EPS Famisanar que en el término de 12 horas contadas a partir del presente fallo proceda a dar cumplimiento al numeral segundo del fallo del 31 de mayo de 2024 y consigne los gastos de viáticos para que el actor, al día siguiente, pueda desplazarse a acudir a reclamar su medicamento, igualmente, para que garantice la entrega y suministro de los viáticos a favor del señor José para la asistencia a todos los exámenes, análisis, valoraciones y vacunas que fueron prescritos en las órdenes médicas del 31 de julio de 2024. b) Ordenar a la EPS Famisanar que, en coordinación con la IPS, a la que pertenezca actualmente el actor, programe valoración médica inmediata de ser posible en la misma fecha en que el señor José acuda por los medicamentos y que, en todo caso, de ninguna forma se vuelva a interrumpir el tratamiento antirretroviral, siempre que esté debidamente prescrito por los médicos tratantes. 4.2.
Órdenes generales, en relación con el amparo integral: a) Acceder al amparo integral al derecho a la salud del actor y, en ese sentido, ordenará a la EPS Famisanar, que, a partir de la notificación del presente fallo, garantice el tratamiento integral, adecuado y especializado frente al virus de inmunodeficiencia humana a José, lo que incluye el suministro de los medicamentos, exámenes, procedimientos, intervenciones, tratamientos, vacunas, viáticos y demás servicios médicos prescritos por el médico tratante como necesarios para restablecer la salud y mitigar sus dolencias, siempre que los medicamentos y demás servicios médicos se encuentren debidamente formulados en las cantidades y condiciones descritas por los médicos tratantes, en los periodos debidamente establecidos en las órdenes médicas. b) Ordenar a la EPS Famisanar gestionar de manera directa la asignación de citas a favor del actor para exámenes, valoraciones médicas, vacunas y la entrega de medicamentos, para que, junto con la asignación de dichas citas, realice las gestiones necesarias para proporcionar los viáticos necesarios para la asistencia a las citas, en las mismas condiciones en que la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado en el literal A) del numeral segundo del fallo del 31 de mayo de 2024 accedió al amparo al derecho a la salud y accedió a los viáticos solicitados por José. 5.
Prevenir a la parte actora para que, en adelante, en lo relacionado con la falta de cumplimiento de los servicios médicos ordenados por los médicos tratantes relacionados con el diagnóstico del virus de inmunodeficiencia humana de manera oportuna por parte de EPS Famisanar acuda al mecanismo ágil y eficaz que prevén los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, para solicitar el cumplimiento del fallo de tutela 31 de mayo de 2024, ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 6.
Ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud, que en el marco de sus competencias, ejerza vigilancia constante del cumplimiento del amparo integral que se concede en la presente providencia y de la debida prestación del servicio en salud a favor de José por parte de la EPS Famisanar, para lo cual podrá ejercer comunicación constante con el actor, por vía telefónica, por correo electrónico o por cualquier medio previamente concertado con él, a fin de que constate si existe omisión en la debida prestación del servicio médico a favor del actor como una práctica inconstitucional, continúa y reiterada y, si lo considera pertinente, adopte y promueva las medidas regulatorias y sancionatorias que corresponda, para lo cual se le remitirá copia de la presente providencia. 7.
Negar la solicitud de amparo en relación con la vulneración del derecho fundamental a la intimidad de José. (…)». Lo anterior, por considerar que había lugar a amparar el derecho fundamental a la salud del señor José y ordenar a la EPS Famisanar que le garantice el tratamiento integral adecuado y especializado frente al virus de inmunodeficiencia humana que padece, lo que incluye: el suministro de los medicamentos, exámenes, procedimientos, intervenciones, tratamientos, vacunas, viáticos y demás servicios médicos prescritos por el médico tratante como necesarios para restablecer la salud y mitigar sus dolencias, siempre que los medicamentos y demás servicios médicos se encuentren debidamente formulados en las cantidades y condiciones descritas por los médicos y profesionales tratantes, en los periodos debidamente establecidos en las órdenes médicas.
Asimismo, se indicó que correspondía a la EPS Famisanar gestionar de manera directa la asignación de citas a favor del actor para exámenes, valoraciones médicas, vacunas y la entrega de medicamentos, para que, junto con la asignación de dichas citas, realicen las gestiones necesarias para proporcionar los viáticos para la asistencia a las citas, en las mismas condiciones en que la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado en el literal A) del numeral segundo del fallo del 31 de mayo de 2024 accedió al amparo al derecho a la salud y accedió a los viáticos solicitados por José. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-06 Demandante: José y Berenice 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la Superintendencia Nacional de Salud ordenó que en el marco de sus competencias, ejerza vigilancia constante del cumplimiento del amparo integral que se concedió respecto a la debida prestación del servicio en salud a favor de José por parte de la EPS Famisanar, para lo cual se le precisó que podrá ejercer comunicación constante con el actor, por vía telefónica, por correo electrónico o por cualquier medio previamente concertado con él, a fin de que constate si existe omisión en la debida prestación del servicio médico a favor del actor.
Dicha decisión judicial no fue impugnada. 2. Solicitud de incidente de desacato En escrito radicado ante esta Corporación el 23 de julio de 2025, el señor José promovió incidente de desacato, porque, a su juicio, no se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia del 21 de noviembre de 2024, que amparó el derecho fundamental a la salud y ordenó a la EPS Famisanar que, en coordinación de la IPS que le presta la atención de sus servicios médicos, garantice la entrega de medicamentos de manera bimensual; el tratamiento de la grave patología que padece; la programación de citas médicas necesarias; el pago de los viáticos requeridos que le permitan acudir a Bogotá para la debida prestación del servicio y, sobre todo, constancia de programación de la segunda dosis de la vacuna de la hepatitis.
Al efecto, el actor explicó que, si bien, se ordenó tratamiento integral, a la fecha: • No han sido reconocidos ni pagados los viáticos de julio de 2025. • No han sido entregadas las cápsulas de escitalopram y pregabalina • No ha sido re programado el control por psiquiatría. • No han sido entregados los resultados del electrocardiograma y la resonancia con contraste que le fueron realizadas. • No ha sido suministrada la vacuna de la influenza. • No ha sido suministrada la segunda dosis de la hepatitis. • No ha sido posible programar citas médicas por la plataforma de la EPS. • Necesita controles por infectología, odontología, neurología, cardiología y medicina general. • No se ha garantizado el servicio de acompañante para acudir a las citas médicas. • No se ha programado tomografía de tórax.
Manifestó que la vulneración al derecho fundamental invocado persiste, en la medida en que no es cierto que se ha dado cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela y se desconoce la orden de dar cumplimiento inmediato a la decisión. Adujo que la EPS procede a programarle las distintas citas sin tramitar viáticos y hospedaje de él y un acompañante, lo cual imposibilita el real acceso a los servicios médicos.
Además indicó que requiere que le sean ordenados exámenes médicos cardíacos con acompañante. 3. Trámite del incidente de desacato En auto del 21 de julio de 2025, se corrió traslado a la EPS Famisanar y a la Superintendencia Nacional de Salud para que en el término de dos (2) días Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-06 Demandante: José y Berenice 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co informaran sobre el cumplimiento de lo ordenado por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en la sentencia del 21 de noviembre de 2024.
Además en providencia del 19 de agosto de 2025, el despacho sustanciador dispuso vincular de forma personal al señor Helver Rubiano García en calidad de Superintendente Nacional de Salud, al señor Cris Encarnación Reyes Gómez en condición de interventor de la EPS Famisanar y a Sergio Andrés Zárate Sanabria como primer suplente general de la EPS Famisanar.
En respuesta a las mencionadas providencias las entidades se pronunciaron así: La directora de riesgo medio y avanzado de la EPS Famisanar en calidad de demandada, mediante escritos del 24, 28 de julio y 22 de agosto de 2025, informó respecto a la entrega de resultados del electrocardiograma que, si bien, al actor le fueron entregadas la impresión de las ondas como un gráfico de la actividad eléctrica del corazón, el llamado a realizar la lectura del examen es el médico, a quien en la próxima valoración podrá solicitar la entrega de resultados.
Respecto a la programación de citas; la aplicación de la segunda dosis de la vacuna de la hepatitis; el tratamiento antirretroviral «del mes de julio», la aplicación de la vacuna de la influenza, el soporte de la programación de los controles médicos en las áreas de odontología, y la cita por la especialidad de endodoncia, señaló que las mismas fueron programadas así: • 17 de julio de 2025 a la 1:00pm aplicación de segunda dosis de vacuna hepatitis A. • 18 de julio de 2025 a las 8:30 am consulta de psicología. • 18 de julio de 2025 9:00 am consulta de medicina general. • 18 de julio de 2025 a las 9:20 am consulta por trabajo social. • 18 de julio de 2025 a las 9:45 am consulta químico farmacéutico. • 18 de julio de 2025 a las 10:30 am consulta odontología. • 18 de julio de 2025 a las 11:00 am vacunación. • 1º de agosto de 2025 8:00 am cita de neurología. En relación con la cita por psiquiatría manifestó que sería agendada para el mes de agosto, no obstante, en el último informe que rindió, el 22 de agosto de 2025, reiteró que el control seria en el mes de agosto y no informó si el actor ya fue atendido.
Tampoco aportó prueba adicional donde conste la aplicación de las vacunas requeridas ni la realización de la tomografía de tórax, la cual inicialmente estaba programada para el 25 de julio de 2025. Frente a la entrega de los viáticos aportó recibos del 15, 17 y 18 de julio de 2025 por valores de $340.000, $40.000 y $420.000. Bajo tal circunstancia, afirmó que se desvirtúa el factor subjetivo y objetivo de responsabilidad de la entidad promotora de salud accionada, comoquiera que es evidente que ha realizado las gestiones pertinentes encaminadas a materializar el cumplimiento del fallo, la cual no fue posible materializar en la fecha programada por razones ajenas a aquella.
Explicó que no hay negligencia respecto al cumplimiento de la orden de tutela, razón por la que considera que no es viable dar trámite al incidente. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-06 Demandante: José y Berenice 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, solicitó desvincular a los señores Cris Encarnación Gómez Reyes y Sergio Andrés Zárate Sanabria, porque no son los encargados del cumplimiento de los fallos de tutela, que el encargado del cumplimiento del fallo cuestionado es la señora Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de directora de riesgo medio y avanzado de E.P.S. FAMISANAR S.A.S, y como superior jerárquico el señor Leonardo José León Núñez, en calidad de gerente técnico de riesgo y atención en salud de EPS FAMISANAR S.A.S. La Superintendencia Nacional de Salud informó que de conformidad con las funciones de inspección y vigilancia atribuidas, por medio de los artículos 19 y 20 del Decreto 1080 de 2021, exhortó a la EPS mediante radicado 20252100201659541 a desplegar las acciones necesarias con el fin de garantizar la prestación de los servicios requeridos por el usuario.
Por lo anterior, manifestó que no es posible afirmar que haya actuado con impericia, pues, por el contrario, está plenamente demostrado que, de conformidad con las funciones establecidas por la Constitución y la Ley, desplegó las actuaciones pertinentes a fin de dar atender el requerimiento de la presente acción constitucional. En consideración a lo anterior, señaló que está demostrado que no ha sido ajena al fallo que amparó los derechos fundamentales del aquí accionante; razón por la cual, solicitó abstenerse de imponer sanción, o en su defecto, ser desvinculada del trámite incidental, en la medida en que la principal orden judicial impartida no deviene de obligación alguna a cargo de esa entidad.
II. CONSIDERACIONES Corresponde al despacho decidir si hay lugar a dar apertura al incidente de desacato formulado por el presunto incumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela del 21 de noviembre de 2024, mediante la que la Sala de decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que la EPS Famisanar vulneró el derecho a la salud del señor José porque no se acreditó la atención médica al actor a pesar del diagnóstico que padece y del peligro que implicaba para su vida la omisión en la entrega del tratamiento necesario para el tratamiento de su enfermedad.
De la lectura de la solicitud de apertura del incidente de desacato se advierte que la inconformidad del señor José se basa en que la EPS Famisanar no ha efectuado la entrega de los viáticos necesarios para que pueda acudir a la dispensación de sus medicamentos y el tratamiento médico requerido, lo que le ha impedido acudir a las distintas citas médicas en las que se monitorea su estado de salud.
Es decir, la solicitud de apertura del trámite incidental radica en que, a su juicio, no se ha dado cumplimiento a la sentencia del 21 de noviembre de 2024, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Como fundamento de la solicitud de apertura de desacato, el actor alegó el incumplimiento del fallo del 21 de noviembre de 2024, con base en que a la fecha: • No le han sido reconocidos ni pagados los viáticos de julio de 2025. • No le han sido entregados los resultados del electrocardiograma y la resonancia con contraste que le fueron realizadas.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-06 Demandante: José y Berenice 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • No le han sido entregadas las cápsulas de escitalopram y pregabalina • No le ha sido suministrada la segunda dosis de la vacuna de la hepatitis A. • No le ha sido suministrada la vacuna de la influenza. • No puede sacar citas médicas por la plataforma de la EPS. • Necesita controles por infectología, odontología, psiquiatría, neurología, cardiología y medicina general. • No se le ha garantizado el servicio de acompañante para acudir a las citas médicas. • No se ha programado tomografía de tórax.
Sobre el particular, conviene decir que el fundamento del amparo fue la necesidad de atención al diagnóstico que padece el señor José, razón por la que se determinó que era necesario ordenar un tratamiento integral de salud, pues, para la efectividad del tratamiento antirretroviral era necesario que no existiera algún tipo de interrupción en su aplicación y el actor alegó que habían transcurrido más de 4 meses sin acudir a controles médicos y sin recibir los medicamentos ordenados por su médico tratante.
En presente caso, en atención a que la EPS Famisanar, si bien se pronunció sobre los hechos objeto de debate y aportó material probatorio en lo que tiene que ver con la programación de distintos controles médicos y allegó los resultados de la resonancia cerebral, lo cierto es que no se pronunció frente a la totalidad de los argumentos propuestos como fundamento del incumplimiento del fallo.
En el informe rendido por la EPS no hay constancia de la entrega actual de medicamentos correspondiente a los meses de julio y agosto, si se tiene en cuenta que está próximo a terminar el mes de agosto; tampoco se aportó constancia de la aplicación de las vacunas; si el actor acudió o no a los distintos controles de julio y agosto. Se insiste, en los distintos memoriales aportados, estos son los de 24, 28 de julio y 22 de agosto, la EPS se limitó a reiterar la programación de citas asignadas para el mes de julio, las cuales a la fecha ya debieron ser cumplidas, de manera que, de dichos informes no es posible advertir si actualmente se encuentran satisfechos los distintos requerimientos médicos y, con ello, el cumplimiento del fallo de tutela.
Ahora bien, es necesario precisar que para que el actor pueda acceder a los servicios de salud no basta con la programación de las citas médicas, porque el señor José no vive en la ciudad y para garantizar el debido acceso a la prestación de los servicios en salud es indispensable que se surta la gestión del transporte y la estadía en la ciudad de Bogotá, por lo tanto, ante la omisión en acreditar gestiones para garantizar los viáticos a favor del actor, no es posible predicar que existe cumplimiento de la orden de tutela.
De acuerdo con lo anterior, corresponde al despacho dar apertura al incidente de desacato formulado por el presunto incumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela del 21 de noviembre de 2024, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que, concedió el amparo invocado por la parte actora, decisión judicial que no fue impugnada.
A pesar de que la Superintendencia Nacional de Salud aduce razones por las que no se debió proferir órdenes a su cargo, debe indicarse que el incidente de desacato no es la oportunidad para cuestionar las órdenes dadas a su cargo ni las razones por las que se encontró superada la legitimación en la causa por pasiva. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-06 Demandante: José y Berenice 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es precisamente, su condición de órgano de inspección, de vigilancia y control que se hizo indispensable su intervención en el caso objeto de estudio, ante la reiterada omisión de la EPS Famisanar en dar cumplimiento a las órdenes que se han dictado en distintas acciones de tutela, a fin de lograr su efectiva intervención en aras de hacer materialmente efectivas las órdenes dictadas por el juez de tutela y garantizar los derechos a la salud y a la vida del accionante.
En esa medida, se encuentra necesario dar apertura al incidente de desacato, a fin de determinar si en el presente caso se encuentran acreditados los elementos objetivo y subjetivo necesarios para imponer sanción por desacato, o si por el contrario, se encuentra cumplida la orden de tutela el 21 de noviembre de 2024. Finalmente, en atención a la urgencia que requiere el cumplimiento del referido fallo de tutela, el despacho sustanciador prevendrá a la EPS Famisanar y la Superintendencia Nacional de Salud para que, desde sus competencias, procedan a dar cumplimiento inmediato a la orden del fallo de tutela del 21 de noviembre de 2024, so pena de que les sean impuestas las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 19912.
Por lo expuesto, se RESUELVE 1. Abrir el incidente de desacato promovido por el señor José contra la EPS Famisanar y la Superintendencia Nacional de Salud. 2. Por Secretaria General, requerir a la EPS Famisanar para que se pronuncie respecto al cumplimiento del fallo de tutela del 21 de noviembre de 2024, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, en los términos específicos en que fueron requeridos en el auto del 21 de julio de 2025 y proceda a aportar las pruebas que pretenda hacer valer donde conste la asistencia a las citas programadas en los meses de julio y agosto, la aplicación efectiva de las vacunas, la entrega efectiva de medicamentos y el pago de los viáticos a la fecha es decir del mes de julio y agosto de haber acudido a controles en ese periodo. 3.
Prevenir a la EPS Famisanar y la Superintendencia Nacional de Salud, para que, de conformidad con sus competencias, procedan de manera inmediata, a dar cumplimiento al fallo del 21 de noviembre de 2024, so pena de que les sean impuestas las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito, conforme con el Decreto 2591 de 1991.
(Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 2 Articulo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.