Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Tema: Expresión «y que estén en curso», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Subtema: garantía de la doble instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, el 1 de noviembre de 2024, que declaró probada la excepción de caducidad conforme con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
I. SÍNTESIS DEL CASO La Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad del acto administrativo por medio del cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el Instituto de Seguros Sociales1 —en adelante ISS— a la demandada, generada por la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, mientras la beneficiaria adelantaba las actuaciones administrativas y judiciales pertinentes para que la administración reliquide la pensión teniendo en cuenta dichas prestaciones.
Según indicó, no tiene competencia para asumir una obligación pensional que, en este caso, fue subrogada al ISS por la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda 1. La Universidad de Antioquia (en adelante la Universidad), mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la parte accionada, con las siguientes pretensiones2: 1 Hoy COLPENSIONES. 2 Escrito de demanda, visible en: Samai Tribunal, índice 74, contenido en la carpeta «74ED_05001233300020210129(.zip)», documento «02DemandaAnexos-DEMANDA SUBROGACIÓN UDEA vs ALBA LUCIA SERNA ANGEL».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (i) Que se declare la nulidad de la Resolución 67 del 18 de marzo de 2002, mediante la cual la Universidad ordenó pagarle el mayor valor de la mesada pensional generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral en el cálculo del IBL pensional liquidado por el ISS al reconocer la pensión de jubilación a la demandada.
(ii) Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la parte demandada a restituir el pago de la diferencia de las mesadas pensionales que la Universidad asumió, «que corresponden a la suma de $302.548.373, más los valores que se generen con posterioridad hasta que la sentencia se encuentre en firme».
(iii) Se condene a su contraparte al pago de las costas procesales. 2.1.1. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la Universidad expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (i) La señora Alba Lucía Serna Ángel estuvo vinculada como empleada pública en la Universidad de Antioquia desde el 4 de agosto de 1976 hasta el 26 de diciembre de 2000, fecha a partir de la cual le fue aceptada la renuncia. (ii) Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, la Universidad reconocía las pensiones de sus empleados conforme con los regímenes dispuestos en las Leyes 6 de 1945 y 4 de 1966, y los Decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969, con un ingreso base de liquidación que incluía «todos los factores efectivamente devengados por el servidor».
(iii) Con ocasión de la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 ¾30 de junio de 1995¾, la Universidad afilió a todos los servidores al ISS, entidad que desde ese momento asumió la carga pensional subrogada. (iv) Posteriormente, mediante la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la Universidad asumió el pago de una diferencia en la mesada pensional de sus servidores, causada por la inclusión de factores adicionales a los tenidos en cuenta por el ISS en el cálculo del IBL pensional, bajo la consideración de que la jurisprudencia permitía la inclusión de todo lo devengado por el servidor.
La institución educativa asumió el pago de esta diferencia «mientras gestionaba las acciones administrativas y judiciales necesarias para que el ISS» reliquidara las pensiones con la inclusión de todo lo devengado por el trabajador. Este acto general fue reglamentado por la Resolución núm. 16628 del mismo año, que estableció como destinatarios de la subrogación a los empleados públicos docentes y no docentes de la Universidad.
(v) La Universidad de Antioquia reconoció y ordenó el pago de un bono pensional a favor de la accionada, a través de la Resolución 151 del 16 de abril de 2001, por la suma de $456.610.000, de los cuales correspondió a aquella el valor de $367.421.000, que consignó al ISS. (vi) El ISS reconoció la pensión de jubilación a la señora Alba Lucía Serna Ángel mediante la Resolución 13416 del 22 de octubre de 2001, en cuantía mensual de $2.415.590, a partir del 26 de diciembre de 2000, sin incluir en el IBL las primas de Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 vacaciones, navidad y semestral.
(vii) Mediante la Resolución 67 del 18 de marzo de 2002, la Universidad ordenó pagar a la accionada la diferencia de la mesada pensional reconocida y pagada por el ISS, generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, mientras el citado Instituto asumía la obligación en sede administrativa o judicial.
(viii) Finalmente, por Resolución núm. 35823 del 17 de octubre del 2012, la Universidad derogó la resolución rectoral por medio de la cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional de los empleados públicos del ente universitario, causada por la inclusión de factores que, a su juicio, formaban parte del IBL pensional calculado por el ISS. 2.1.2.
Normas violadas y concepto de la violación 3. La parte demandante citó como normas vulneradas los siguientes artículos: (i) 48, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, de la Constitución Política; (ii) 10 de la Ley 4 de 1992; (iii) 18 (inciso 3), 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; (iv) 5 del Decreto 1068 de 1995; y (v) 4 del Decreto 2337 de 1996. 4.
En el concepto de violación, afirmó que la Resolución 12094 de 1999 desconoció las normas constitucionales y legales que imponen la obligación de liquidar las pensiones con base los factores sobre los cuales se realizaron cotizaciones. Además, puso de presente que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado precisa que el régimen de transición no incluye entre sus beneficios la determinación del IBL, razón por la cual, la liquidación de la pensión debe atender lo dispuesto en los artículos 21 ¾factores de cotización¾ y 36 de la Ley 100 de 1993 ¾régimen de transición¾. 5.
Además, afirmó que el fondo de pensiones es el único competente para reconocer, liquidar y pagar las pensiones de los empleados de la Universidad, tal y como lo ha reiterado el Consejo de Estado en las sentencias proferidas en asuntos con supuestos de hecho y de derecho semejantes al presente. 2.2. Contestación de la demanda 6. La parte demandada propuso las excepciones de «legalidad del acto impugnado», «buena fe» y «prescripción»3. 7.
Frente a la legalidad del acto impugnado, argumentó que se ajusta plenamente a derecho, puesto que se fundamentó en la Resolución Rectoral 12094 y en la Resolución Administrativa 16628 de 1999, cuya validez no ha sido cuestionada. En consecuencia, al mantenerse vigentes estas disposiciones, no procede la anulación de la Resolución 067 de 2002. 8.
Indicó que la liquidación pensional realizada por el Instituto de Seguros Sociales resultó deficitaria, por haberse efectuado con base en el promedio de cotizaciones y no en el salario promedio devengado, lo que justificó que la Universidad asumiera el 3 Samai Tribunal, índice 74, contenido en la carpeta «74ED_05001233300020210129(.zip)», documento «7.Memorial 18.11.2021 ContestaciónDemanda».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 pago de la obligación insoluta mediante subrogación. Agregó que, mientras no exista una decisión judicial que exonere a Colpensiones de la obligación de asumir la cuota parte pensional de la beneficiaria, no puede considerarse extinguida la obligación asumida por la Universidad. 9.
Manifestó que la señora Alba Lucía Serna Ángel ha actuado siempre de buena fe, confiando en la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Universidad, sin haber inducido a error ni participado en su expedición. 10. Argumentó que, en caso de prosperar la nulidad del acto impugnado, la buena fe impediría la restitución de las sumas percibidas, conforme al artículo 164 numeral 1 literal c) del CPACA, y excluiría la condena en costas, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual reserva dicha condena para casos de abuso procesal, temeridad o mala fe.
Asevero que, tratándose de un proceso de lesividad promovido por una entidad pública contra sus propios actos, no es posible considerar a la beneficiaria como parte vencida, por lo cual no procede la imposición de costas en ninguna instancia. 11. Finalmente, planteó la excepción de prescripción en el evento en que no prosperen las excepciones anteriores, respecto de las mesadas pensionales cuya devolución se reclama y que fueron percibidas por la demandada tres años antes de la presentación de la demanda. 12.
Con posterioridad, en atención al fallecimiento de la señora Alba Lucía Serna Ángel4, el Tribunal dispuso vincular como sujetos procesales al señor Andrés Vélez Sáenz y a la señora María Antonia Vélez Serna, en su calidad de herederos5. El primero de ellos fue debidamente notificado del auto admisorio de la demanda, sin embargo, guardó silencio y no presentó respuesta dentro del término legal6.
Por su parte, la señora Vélez Serna, actuando por intermedio de curador ad litem, contestó la demanda, reiterando los argumentos expuestos por la señora Serna Ángel antes de su fallecimiento7. 2.3. Sentencia de primera instancia 13. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia dictada el 1 de noviembre de 2024, declaró probada la excepción de caducidad conforme con el artículo 86 de la Ley 2381 de 20248.
Al respecto, consideró que la norma es clara al establecer que las acciones administrativas y contencioso-administrativas que buscan controvertir pensiones reconocidas «deberán ser ejercidas dentro de los 5 años de haberse efectuado su reconocimiento». 14. Concluyó que la Universidad tenía oportunidad para presentar la demanda hasta 4 Samai Tribunal, índice 74, contenido en la carpeta «74ED_05001233300020210129(.zip)», documento «HECHO SOBREVINIENTE U DE A VS. ALBA LUCIA SERNA ANGEL». 5 Samai Tribunal, índice 74, contenido en la carpeta «74ED_05001233300020210129(.zip)», documento «21.AutoDecretaSucesiónProcesal». 6 Samai Tribunal, índice 74, contenido en la carpeta «74ED_05001233300020210129(.zip)», documento «25.ConstanciaNotificacionAutoAdmisorioAndrésVélezSaenz». 7 Samai Tribunal, índice 74, contenido en la carpeta «74ED_05001233300020210129(.zip)», documento «37ContestaciónDemandaCurador». 8 Samai Tribunal, índice 74, contenido en la carpeta «74ED_05001233300020210129(.zip)», documento «63SentenciaPrimeraInstancia».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 el 23 de octubre de 2006, teniendo en cuenta que el reconocimiento pensional en favor de la señora Alba Lucía Serna Ángel se efectuó el 22 de octubre de 2001.
En ese orden de ideas declaró de oficio la excepción de caducidad, ya que la acción contencioso-administrativa se ejerció el 1 de julio de 20219, después de transcurridos los 5 años establecidos en la ley. 2.4. Recurso de apelación 15. La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, porque consideró que no se configuró la caducidad del medio de control10.
A su juicio, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 hace referencia al término para ejercer acciones administrativas y contencioso-administrativas que busquen controvertir pensiones ya reconocidas, sin embargo, en el presente proceso no se controvierte el reconocimiento pensional otorgado por el ISS mediante la Resolución 13416 del 22 de octubre de 2001. 16.
En ese orden de ideas, sostuvo que el acto cuestionado por la Universidad versa sobre la subrogación de un pago asumido de manera voluntaria, en tanto la Institución no tiene la legitimación para realizar reconocimientos pensionales, por lo que la demanda no busca afectar la pensión otorgada a la demandada. Por consiguiente, la caducidad no aplicaría sobre la solicitud de nulidad de una resolución que únicamente ordenó un pago temporal, «equivalente al monto resultante de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación, previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993». 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 17. Esta corporación, mediante auto del 19 de agosto de 2025, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, y ordenó notificar personalmente al Ministerio Público. De igual forma, prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia11. 18.
La Procuraduría Delegada de Intervención Tercera ante el Consejo de Estado emitió el Concepto N.º 513-202512, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual consideró que el problema jurídico consistía en establecer si operó la caducidad del medio de control bajo los parámetros de dicha ley. 19. Tras analizar la normativa y la jurisprudencia, la entidad concluyó que, aunque la Ley 2381 de 2024 introdujo un término de cinco años para demandar actos de reconocimiento pensional, sus efectos fueron suspendidos por la Corte Constitucional mediante el Auto 841 de 2025.
En consecuencia, el Ministerio Público solicitó revocar la sentencia de primera instancia que había declarado la caducidad, al considerar que los efectos de la ley invocada se encuentran suspendidos hasta que la Corte decida definitivamente sobre su constitucionalidad. 9 Samai Tribunal, índice 74, contenido en la carpeta «74ED_05001233300020210129(.zip)», documento «03.ConstanciaCorreoReparto». 10 Samai Tribunal, índice 74, contenido en la carpeta «74ED_05001233300020210129(.zip)», documento «65RecursoApelacionSentencia». 11 Samai, índice 4, archivo «4Autoqueadmite_09932025(.pdf)». 12 Samai, índice 8, archivo « Memorial_FLF_7Concepto(.pdf)».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. Corresponde al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problemas jurídicos 21. De acuerdo con las consideraciones que anteceden, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Al momento de dictarse el fallo impugnado y para la resolución del caso en concreto, resultaba aplicable el artículo 86 de la Ley 2381 del 2024 que estableció un término de caducidad de 5 años para ejercer las acciones contencioso-administrativas contra los actos que reconocen pensiones? (ii) En caso de que la respuesta sea negativa, y por consiguiente no opere la caducidad en el proceso de la referencia, ¿qué medidas debe adoptar la Sala para garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia y doble instancia, debido a que en primera no se analizó el fondo del asunto? 3.3.
Análisis del caso concreto 3.3.1. Sobre el término de caducidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 22. En primer lugar debe precisarse que la Ley 2381 de 2024 entró en vigor el 16 de julio de 2024, por lo que, para la fecha en que se profirió el fallo de primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, esto es, el 1 de noviembre de 2024, dicha normativa se encontraba produciendo efectos jurídicos. 23.
No obstante, la Corte Constitucional, mediante Auto 841 de 202513, suspendió los efectos de la Ley 2381 de 2024, al disponer expresamente lo siguiente:
QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.
El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024. 24. De lo anterior se desprende que la referida suspensión tuvo lugar con posterioridad al fallo impugnado. Dicho de otro modo, al momento en que dicha providencia fue 13 Según constancia expedida por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 21 de agosto de 2025, el Auto 841 de 2022 fue notificado y publicado el 14 de agosto de 2025 en la página web de la institución. Asimismo, el término de ejecutoria transcurrió los días 15, 19 y 20 de agosto de 2025.
La constancia puede consultarse en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/expediente?proceso=1&expediente=D0015989, consultar la pestaña de archivos. Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 emitida, la Ley 2381 de 2024 se encontraba vigente, de allí que el Tribunal razonablemente la considerara para adoptar la decisión correspondiente. 25.
Así las cosas, aunque actualmente la norma está suspendida hasta tanto la Sala Plena de la Corte Constitucional decida de manera definitiva sobre su constitucionalidad, resulta procedente y necesario estudiar el fallo de primera instancia bajo el marco jurídico existente al momento de su expedición, lo que implica considerar si resultaba o no aplicable al caso de autos el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en especial, cuando el recurso de apelación interpuesto reprochó el análisis que hizo el juez de primera instancia frente al anterior precepto cuando no había duda de su vigencia, por lo que corresponde a la Sala determinar si el Tribunal para ese instante adoptó o no una decisión conforme a derecho. 26.
Hecha la anterior precisión, se recuerda que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, mediante sentencia dictada el 1 de noviembre de 2024, declaró probada la excepción de caducidad conforme con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, al concluir que la Universidad no cumplió con el término de 5 años que establece la norma para ejercer la acción contencioso-administrativa de la referencia. 27.
Por su parte, la Universidad de Antioquia, mediante el recurso de apelación expuso que, a su juicio, no se configuró la excepción de caducidad, porque el artículo antes señalado aplica frente actos que reconocen una pensión, situación que no corresponde al caso de autos, en el que se cuestiona la subrogación de un pago que fue asumido de manera voluntaria por la institución educativa. 28.
En vista del planteamiento sobre la supuesta caducidad del medio de control de la referencia, resulta necesario establecer si aquella se configuró o no, en especial cuando como excepción perentoria que es, puede analizarse en dos momentos a saber: (i) en cualquier estado del proceso, por medio de sentencia anticipada, siempre que el juzgador la encuentre probada (artículos 175, parágrafo 2, inciso 4 y 182A, numeral 3 del CPACA14); y (ii) en la sentencia de fondo (artículo 187 del CPACA15), oportunidad en la que el juez decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada16. 14 CPACA, artículo182A. «Sentencia anticipada.
Se podrá dictar sentencia anticipada: […] // 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. […].» 15 CPACA, artículo 187. «Contenido de la sentencia. […] // En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. […]». 16 Sobre este particular puede verse auto de sala unitaria de 16 de septiembre de 2021.
Rad. 05001-23-33-000- 2019-02462-01 (2648-2021). MP William Hernández Gómez, en el cual se precisó que: « Al respecto, se tiene que el inciso 4.º del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) consagró que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.
A su vez, el artículo 187 ibidem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. // En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA.» [destacado fuera del texto].
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 29. Esta aclaración resulta importante si se tiene en cuenta que a través de la Ley 2381 de 2024 se introdujo una significativa modificación, por la cual se establece un término de caducidad frente a las demandas que la administración presenta contra sus propios actos de reconocimiento pensional. 30.
En tal sentido, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en su primera parte estableció un término de caducidad de 5 años «para ejercer acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación. Así se observa en el texto del citado artículo 86 ibidem: «Artículo 86.
Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá́ un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley» [destacado por fuera del texto]. 31. Ahora bien, en el presente asunto, la Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad de la Resolución 67 del 18 de marzo de 2002, razón por la que es necesario definir si para el instante en que se dictó el fallo impugnado había lugar a aplicar el nuevo término de caducidad, sin perder de vista las reglas previstas en el ordenamiento jurídico, en materia de tránsito legislativo, tratándose de leyes que regulan la sustanciación y las ritualidades propias de los juicios. 32.
En efecto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en tanto prescribe un término de caducidad de 5 años para el ejercicio de las «acciones administrativas y contencioso- administrativas respecto de las pensiones reconocidas», se considera de aquellas normas mediante las cuales se establecen las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, por lo que para efectos de su aplicación, en el tránsito legislativo anunciado, es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188717. 33.
Lo anterior, porque si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la 17 «Artículo 40.
Modificado por el artículo 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá́ por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [destacado fuera del texto]. Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 administración de justicia. 34.
En tal sentido, aunque, por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que, el legislador de 1887 no pasó por alto la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica estableciendo una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control. 35.
Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 8318. Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991, por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente. 36.
En este orden de ideas, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del numeral 1, literal c), del artículo 164 del CPACA, dado que, a la fecha en que se presentó la demanda, 1 de julio de 202119, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno. 37.
Esta consideración, no solo encuentra sustento en la aplicación de las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, previstas en la Ley 153 de 1887, sino también en la necesidad de garantizar plenamente el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de quien motivado por un interés general persigue la nulidad de un acto administrativo que estima ilegal y que compromete recursos públicos. 38.
En este punto, no puede perderse de vista que, ante la imposibilidad de revocar sus propios actos, sin el consentimiento del interesado, la administración debe estar provista de mecanismos judiciales que le permitan discutir su legalidad como ocurre con el presente medio de control, en el que el titular del derecho prestacional cuestionado, en todo caso, ha visto garantizados sus derechos de defensa y contradicción durante el trámite procesal impartido. 39.
Adicionalmente, es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 200420, ya había señalado que «exceptuar una determinada acción del 18 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta».
Corte Constitucional, sentencia T-502 de 2002. 19 Samai Tribunal, índice 74, contenido en la carpeta «74ED_05001233300020210129(.zip)», documento «03.ConstanciaCorreoReparto». 20 En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso-Administrativo.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 régimen general de la caducidad no vulnera por sí sola los deberes estatales de protección ni otras normas de la Constitución, a condición de que se trate de una medida justificada y razonable». 40.
Por último, la Sala advierte que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas, a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, sin embargo, dicho propósito no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigor de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales ejercidas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.
En tal sentido, corresponde al juez de lo contencioso - administrativo determinar la aplicación de este término en atención a las particularidades de cada caso. 41. En estos términos, la expresión «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica21, motivo por el cual, la Sala con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política22, estima que el juez de primera instancia no debió aplicar la referida disposición. 42.
Esto quiere decir que la Sala se aparta de la conclusión a la que llegó el juez de primera instancia al declarar la caducidad del medio de control a partir de la aplicación del artículo 86 ibidem, pues tal decisión se soportó en una disposición que por las razones expuestas no está en consonancia con el ordenamiento jurídico superior. Dicho de otro modo, no había lugar a aplicar el referido término de caducidad frente a una decisión que surgió con anterioridad. 43.
En ese orden de ideas, al no operar la excepción que estimó probada el Tribunal Administrativo de Antioquia, se procederá al estudio del segundo problema jurídico, que gira en torno a las medidas que debe adoptar la Sala para garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia y doble instancia, teniendo en cuenta que la declaratoria de la caducidad en primera, significó que no se analizaran de fondo los argumentos propuestos por las partes sobre la competencia de la Universidad de Antioquia para proferir el acto acusado. 3.3.2.
Resolución al segundo problema jurídico 44. Sobre el particular, la Sala observa que, en el transcurso del proceso, las partes expusieron oportunamente sus argumentos para que, por medio de sentencia de primera instancia, se definiera la competencia de la Universidad de Antioquia para asumir el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el ISS a la señora Alba Lucía Serna Ángel, y resolviera la solicitud de devolución de las sumas presuntamente pagadas de más a la demandada, en virtud del acto cuya nulidad solicitó. No obstante, el anterior análisis no se surtió dentro de la actuación de la 21 En sentencia C-054 de 2016, la Corte Constitucional precisó que: «el artículo 4º C.P. implica que en todo caso debe preferirse la vigencia sustantiva de la Constitución cuando entre en contradicción con el contenido de una norma jurídica de inferior jerarquía. Según lo han sostenido diferentes vertientes de la teoría del derecho, dicha compatibilidad no solo se predica de las previsiones constitucionales comprendidas como reglas, sino también de los principios, valores y postulados de moralidad política que dan sentido a la Carta Política».
(Destacado fuera del texto) 22 «ARTÍCULO 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 referencia, dado que, el Tribunal se limitó a realizar el estudio de la excepción de caducidad según el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que consideró probada. 45.
Por consiguiente, desvirtuada la circunstancia por la que el Tribunal Administrativo de Antioquia no estudió el fondo de la controversia, en aplicación de los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, la Sala estima necesario que el expediente retorne a la referida autoridad, con el fin de que se analicen de fondo los argumentos de hecho y derecho expuestos por las partes, así como sus pretensiones y excepciones perentorias, so pena que estos solo se estudien ante el Consejo de Estado; aunque el ordenamiento jurídico prevé que la discusión puede adelantarse en dos instancias, lo que implica que en ambas, no solo en una de ellas, se efectúe el análisis integral de las principales razones de los sujetos procesales. 46.
Este criterio de administración de justicia y garantía de la doble instancia ha sido aplicado con anterioridad por esta Subsección, por ejemplo, en sentencia del 25 de mayo de 202323, en la que dispuso revocar el fallo inhibitorio proferido en primera instancia y, en su lugar, que el a quo se pronunciara de fondo; en dicha oportunidad se indicó: «Ahora bien, al desvirtuarse el impedimento para emitir decisión de fondo, correspondería examinar los cargos propuestos en la demanda.
No obstante, se encuentra que no es posible emitir pronunciamiento sobre los reproches de nulidad presentados por la parte actora, habida cuenta que aquellos no fueron analizados por el Tribunal de primera instancia, autoridad a la que le correspondía adelantar dicho examen. Efectivamente en el caso sub-lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no realizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa y contradicción, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia». 47.
Así las cosas, en garantía de los principios invocados se revocará la sentencia proferida el 1 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a quien se devolverá el expediente para que dicte un nuevo fallo sobre la controversia 24. 4. Costas 48. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario25 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para 23 Expediente núm. 18001-23-33-000-2014-00002-01.
M.P. Cesár Palomino Cortés. 24 Por ejemplo, en el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 6 de junio de 2025, rad. 05001-23-33-000-2021-01294-03 (6689-2024), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 25 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se Radicación: 05001-23-33-000-2021-01291-02 (0993-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Alba Lucía Serna Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.
Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Revocar la sentencia del 1 de noviembre de 2024 del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad conforme con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por las razones expuesta en esta providencia.
SEGUNDO. Devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que resuelva de fondo y dicte sentencia sobre el presente asunto.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
(v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).