CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., tres (03) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-03008-01 Accionante: José Oswaldo Ochica Suárez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Tema: Derechos al debido proceso, presunción de inocencia, trabajo y otros.
Existencia de cosa juzgada constitucional. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante, en contra de la sentencia del 1 de junio de 2026, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela por la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
ANTECEDENTES El señor José Oswaldo Ochica Suárez promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, presunción de inocencia, principio de favorabilidad, igualdad, trabajo, seguridad social, mínimo vital y móvil y los derechos fundamentales de sus hijas María José y Joselle Mariam, que considera vulnerados con la decisión de segunda instancia del 27 de agosto de 2020, proferida por la sala de decisión núm. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que ingresó a la Policía Nacional el 4 de mayo de 2009 y se desempeñó como patrullero hasta el 10 de abril de 2015, fecha en la que fue notificado de la Resolución núm. 046 de 2015, acto administrativo por medio del cual el Comando del Departamento de Policía Boyacá en uso de sus facultades discrecionales y con fundamento en una orden de captura, dispuso su retiro de la institución policial.
Que Radicado: 11001-03-15-000-2026-03008-01 2 igualmente, con fundamento en la precedida orden, se le inició proceso disciplinario. Que entabló acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución que lo retiró del servicio; le correspondió al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja y mediante sentencia del 6 de febrero de 2018, este declaró la nulidad de la Resolución y ordenó reintegrarlo al servicio de la institución. Que la demandada apeló y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 6, mediante sentencia del 27 de agosto de 2020, resolvió revocar la decisión y, en consecuencia, negar las pretensiones.
Que la Inspección General de la Policía Nacional profirió fallo de primera instancia el 13 de enero de 2017 dentro del proceso disciplinario que lo sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de 15 de años, decisión que fue confirmada en segunda instancia por el director general de la Policía Nacional; por lo que promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos proferidos dentro del proceso disciplinario.
Que en primera instancia conoció el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Valledupar, quien mediante sentencia del 27 de noviembre de 2020 declaró la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos por el Inspector General y director general de la Policía Nacional. Que la demandada apeló la decisión y el Tribunal Administrativo del Cesar mediante providencia del 21 de marzo de 2024 confirmó la decisión. Que una vez conoció el resultado favorable de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente al proceso disciplinario, interpuso acción de tutela contra la sentencia del Tribunal que negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento contra el acto administrativo que lo retiró del servicio por la facultad discrecional.
Dicha acción de tutela fue declarada improcedente en primera instancia en sentencia del 25 de julio de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta y confirmada en sentencia del 4 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del mismo alto tribunal. Que, por el surgimiento de un nuevo hecho como es la sentencia proferida en diciembre de 2025 por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de conocimiento de Valledupar, que declaró la prescripción del proceso penal, se encuentra facultado para acudir nuevamente en sede de constitucional.
Además, porque la sentencia de tutela anterior no analizó las pretensiones ni emitió decisión de fondo. Que interpone la presente acción de tutela, pues considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá contiene 3 defectos, a saber: Defecto fáctico: Afirma que el Tribunal Administrativo de Boyacá justificó el retiro apoyándose en elementos probatorios insuficientes o inexistentes.
En particular, Radicado: 11001-03-15-000-2026-03008-01 3 cuestiona la valoración de un acta de la Junta de Evaluación y Clasificación y de información proveniente de la Fiscalía. Sostiene que no existía prueba concreta de que hubiera cometido conductas delictivas o participado en actividades relacionadas con hidrocarburos, y que incluso algunos documentos utilizados para sustentar el retiro no contenían información suficiente sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar.
Desconocimiento del precedente constitucional: Alega que el Tribunal desconoció las reglas fijadas, entre otras, en las sentencias SU-053 de 2015 y SU- 172 de 2015, relativas al deber de motivación de los actos de retiro discrecional de miembros de la Fuerza Pública. Que el Tribunal se limitó a mencionar esos precedentes, pero no aplicó realmente sus estándares al caso concreto ni explicó suficientemente por qué la Resolución 046 satisfacía las exigencias constitucionales de motivación. Violación directa de la Constitución: Sostiene que la sentencia vulneró, principalmente, el debido proceso y la presunción de inocencia, porque habría dado por ciertas conductas delictivas que nunca fueron demostradas mediante una condena penal.
También invoca igualdad, favorabilidad, trabajo, seguridad social y mínimo vital. PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos fundamentales invocados; se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida el 27 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá y, en consecuencia, se confirme la sentencia de primera instancia proferida el 6 de febrero de 2018 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, dentro del proceso núm. 150013333010201500178-01 TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 4 de mayo de 2026, se admitió la acción de tutela; se vinculó al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional, como terceros con interés en el resultado del proceso; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Boyacá solicitó que la tutela sea declarada improcedente; manifestó que su decisión estuvo debidamente sustentada jurídica, jurisprudencial y probatoriamente. Además, que la tutela se presenta cerca de seis años después de la providencia. Finalmente, aludió a la existencia de una tutela anterior, del año 2024 con las mismas pretensiones.
POSICIÓN DE LOS VINCULADOS Radicado: 11001-03-15-000-2026-03008-01 4 El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja manifestó que fue quien profirió la sentencia de primera instancia del 6 de febrero de 2018, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución 046. Solicita que se declare improcedente debido a la falta de inmediatez, pues han pasado más de cinco años desde la sentencia cuestionada y considera que los nuevos hechos alegados no son suficientes para reabrir, mediante tutela, una decisión judicial en firme.
También destaca que el accionante ya había presentado una tutela contra la misma sentencia objeto del presente cuestionamiento y con las mismas pretensiones. Que se tramitó ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado y fue declarada improcedente. Finalmente, expone que el proceso ordinario respetó el debido proceso y contó con segunda instancia y que no se demuestra vía de hecho, ni defecto fáctico, procedimental, material o sustantivo.
El Ministerio de Defensa – Policía Nacional solicitó negar el amparo por improcedente. Como argumentos expuso: (i) Inexistencia de vulneración de derechos fundamentales: las decisiones judiciales cuestionadas no vulneraron los derechos esgrimidos. En particular consideran que no se acreditó la afectación al mínimo vital. (ii) Falta de inmediatez: la tutela se presenta 5 años, 7 meses y 19 días después. (iii) legalidad del retiro discrecional: el retiro del accionante se dio en ejercicio de la facultad discrecional prevista en el Decreto Ley 1791 del 2000 y con fundamento en la “pérdida de confianza”.
Existían razones objetivas, reales y ciertas para adoptar la decisión y el retiro fue proporcional y razonable frente a las necesidades del servicio. (iv) Se tuvo en consideración los motivos fundados de la Fiscalía 63 Especializada contra el Crimen Organizado, que vinculaban al accionante con investigaciones por peculado por apropiación, concierto para delinquir agravado, favorecimiento de contrabando de hidrocarburos por servidor público y falsedad ideológica en documento público.
(v) Inexistencia de perjuicio irremediable. SENTENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 1 de junio de 2026, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Sostuvo que la acción de tutela promovida por el accionante reprodujo de manera Radicado: 11001-03-15-000-2026-03008-01 5 íntegra otra solicitud de amparo presentada con anterioridad, identificada con el radicado 11001-03-15-000-2024-03106-00, decidida mediante sentencia del 25 de julio de 2024 y confirmada mediante sentencia del 4 de septiembre del mismo año. Indicó que las partes en ambas tutelas son el señor Chica y sus hijas como accionantes y el Tribunal Administrativo de Boyacá como accionado; en ambas se alega la vulneración de los mismos derechos fundamentales derivada de la sentencia del 27 de agosto de 2020 y se pretende dejar si efectos esa sentencia para controvertir nuevamente el retiro discrecional.
Por ello concluyó que existe identidad de partes, causa petendi y objeto, lo que en principio configura cosa juzgada. Agregó que la declaratoria de prescripción de la acción penal sí es un acontecimiento posterior a la providencia judicial cuestionada, sin embargo, no es un hecho nuevo con entidad suficiente para romper la cosa juzgada; pues la prescripción no modifica la controversia planteada, ya que el accionante continúa buscando cuestionar la legalidad de la Resolución 046 de 2015 que dispuso su retiro discrecional.
Además, mencionó que no cualquier pronunciamiento posterior puede considerarse un hecho nuevo. Para ello, con apoyo en la sentencia SU-027/2021, señaló que debe tratarse de una decisión con vocación de universalidad -como una sentencia de constitucionalidad o de unificación- y que aborde una situación jurídica novedosa no desarrollada anteriormente.
Finalmente, determinó que hay cosa juzgada pero no temeridad, pues el accionante manifestó expresamente la existencia de la tutela anterior y explicó que presentaba una nueva acción porque consideraba que la prescripción penal constituía un nuevo hecho. IMPUGNACIÓN El accionante considera que la decisión incurrió en un error al declarar la improcedencia de la acción de tutela por la configuración de la cosa juzgada constitucional.
Reitera los argumentos expuestos en el escrito inicial de tutela y sostiene que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, ya que nunca recibió un pronunciamiento material o estudio de fondo. Invoca la sentencia T-504 de 2024, según la cual, cuando en el proceso anterior no se ha emitido un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones, el juez constitucional puede quedar habilitado para realizarlo posteriormente.
Insiste en que la prescripción de la acción penal y absolución del proceso disciplinario como hechos posteriores inciden directamente en los fundamentos utilizados para justificar el retiro. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03008-01 6 El escrito de impugnación busca demostrar una contradicción: unos mismos elementos probatorios sirvieron al Tribunal de Boyacá para considerar legítimo el retiro discrecional, mientras que posteriormente fueron considerados insuficientes para sustentar la responsabilidad disciplinaria.
En consecuencia, solicitó revocar la sentencia impugnada y conceder las pretensiones. Se decidirá previa las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) generalidades de la acción de tutela; II) la temeridad y la cosa juzgada en la acción de tutela y III) análisis del caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La temeridad y la cosa juzgada en la acción de tutela El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 establece lo siguiente frente a la temeridad en la acción de tutela: «(…) ACTUACIÓN TEMERARIA. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.
El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar (…)». Esta disposición normativa pretende proteger el principio de buena fe consagrado constitucionalmente, que se ve perjudicado en el evento en que se presentan varias acciones de amparo idénticas, sin motivo justo expresamente probado y sin que medie un hecho nuevo que justifique acudir nuevamente a la administración de justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03008-01 7 Así las cosas, en el trámite de una acción de tutela, la actuación temeraria se concreta en la indebida utilización de este mecanismo de protección, y la jurisprudencia constitucional ha determinado que, para que se configure una actuación de este tipo deben concurrir los siguientes elementos: i) identidad fáctica en relación con otra acción de tutela; ii) identidad de demandante, en cuanto la otra acción de tutela se presenta por parte de la misma persona o su representante; iii) identidad del sujeto demandado; y iv) falta de justificación para interponer la nueva acción. Por otro lado, ha dicho la Corte Constitucional que la presentación sucesiva o múltiple de acciones de tutela puede configurar una actuación temeraria y, además, comprometer el principio de cosa juzgada constitucional y que constituye un ejercicio desleal y deshonesto de la acción, que compromete la capacidad judicial del Estado como también los principios de economía procesal, eficiencia y eficacia. De igual manera, ha sostenido que se predica la existencia de la cosa juzgada constitucional cuando se adelanta un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un fallo de tutela y, entre el nuevo proceso y el anterior, se presenta identidad jurídica de partes, objeto y causa.
Al efecto, un fallo de tutela queda amparado por la figura de la cosa juzgada constitucional en los eventos en los que la Corte Constitucional decide excluir de revisión un fallo o, si el mismo es seleccionado, esta se configura cuando queda ejecutoriada la providencia que expida este Tribunal. Por otra parte, la Corte Constitucional considera que la actuación no es temeraria si la acción se fundamenta: a) en la ignorancia o indefensión del actor; b) el asesoramiento errado de los profesionales del derecho; c) por el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe; d) la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante; y e) se puede interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos son extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión1.
Análisis del caso concreto Debe verificar esta Subsección si el análisis y la conclusión a la que arribó la 1 Corte Constitucional, Sentencia SU 027 de 2021 Radicado: 11001-03-15-000-2026-03008-01 8 sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional, resulta acertada.
Solo de llegarse a una conclusión contraria, sería procedente realizar otro tipo de análisis. En ese contexto la Sala constata que, tal como lo expresó la primera instancia, se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en tanto el accionante promovió con anterioridad otra acción de tutela en la que cuestionó la misma sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá que dispuso revocar la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de la Resolución 046 de 2015 que dispuso su retiro, con fundamento en idénticos supuestos fácticos y jurídicos.
En efecto, se verifica la identidad de partes, objeto y causa, pues en la acción de tutela decidida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y confirmada por la Sección Segunda del mismo alto tribunal, actuaron como accionantes José Oswaldo Ochica Suarez, María José Ochica Sánchez y Joselle Mariam Ochica Sánchez y como accionado el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión núm. 6.
En la oportunidad anterior, como en la presente, las pretensiones se dirigieron a dejar sin efectos la sentencia del 27 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá y, en consecuencia, confirmar la sentencia de primera instancia del 6 de febrero de 2018 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja que declaró la nulidad de la Resolución 046/015 y ordenó el reintegro al servicio activo del accionante.
La Corte Constitucional en la Sentencia T 427 de 2017 precisó lo siguiente sobre el análisis de la existencia de la cosa juzgada: «(…) En efecto, algunas alteraciones parciales a la identidad no necesariamente excluyen la cosa juzgada, ya que, de lo contrario, accionar a una persona más o una menos puede significar, en todo caso, una identidad de sujetos.
De igual modo, una variación de los hechos o un nuevo elemento que no tiene incidencia en las pretensiones ni en la decisión, tampoco puede ser razón per se para afirmar que no hay identidad de pretensiones, pues, agregar un hecho nuevo que no tenga incidencia en la decisión no puede justificar reabrir una controversia que ha cumplido el correspondiente trámite.
Finalmente tener un mismo objetivo y pretensión no significa que deba existir una redacción idéntica de las pretensiones de las dos acciones, sino, en cambio, que el juez pueda verificar que materialmente existe una pretensión equivalente». Ahora bien, estima la Sala en relación con la declaratoria de la prescripción de la acción penal que se trata de un acontecimiento posterior, sin embargo, no es un hecho con entidad suficiente para romper la cosa juzgada.
Dicho fenómeno, no modifica la controversia planteada que sigue siendo el cuestionamiento sobre la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá que mantuvo la validez de la Resolución 046 de 2015 que dispuso su retiro discrecional. En consecuencia, aunque la prescripción penal ocurrió después, esto no cambia el objeto de la tutela ni la convierte en una controversia diferente a la ya decidida en Radicado: 11001-03-15-000-2026-03008-01 9 2024.
No se trata de una absolución, sino de la extinción de la potestad del ius puniendi del Estado por el paso del tiempo; por lo que la declaratoria de dicho fenómeno de ningún modo aportaría nuevos elementos decisorios o probatorios frente al acto administrativo que determinó su retiro del servicio. Tampoco se da la contradicción que expone el accionante entre el acto de retiro por parte de la Policía Nacional y los resultados de los procesos disciplinario y penal.
Estos últimos son independientes de la decisión de retiro del servicio; pues se trata del ejercicio de una facultad discrecional; de manera que, ni el proceso disciplinario con sus absoluciones, ni el proceso penal con la declaratoria de la prescripción afectan para nada aquel. Resulta ilógico pretender que un retiro discrecional del servicio dependa del resultado de otros procesos, pues perdería su sentido y naturaleza.
Adicionalmente, el actor dio a entender que al resolver la acción de tutela de 2024 no se dio un pronunciamiento de fondo, lo cierto es que ello obedeció a la falta de un requisito de procedibilidad de la acción constitucional y lo planteado en esta no cambia la situación. Era procedente entonces declarar la cosa juzgada, dado que la primera tutela, la radicada con el número 11001031500020240310601, se encontraba ejecutoriada, al haber surtido ya la revisión eventual ante la Corte Constitucional -índices 13 y 14 del expediente; con independencia de que se hubiera declarado improcedente por falta de inmediatez.
Los hechos presentados como nuevos por la parte actora no desvirtúan ni remueven esa decisión. Por otro lado, pese a la identidad tripartita que estructura la cosa juzgada y a que el accionante no rebate de ninguna manera tal estructuración, sino que su argumento es que se trata de un hecho nuevo como la prescripción; de donde considera que es procedente un nuevo examen del asunto; es claro que se presenta el elemento de la ignorancia que descarta la temeridad.
En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia del 1 de junio de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que declaró improcedente la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 1 de junio de 2026 por el Consejo Radicado: 11001-03-15-000-2026-03008-01 10 de Estado, Sección Segunda, Subsección B,, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar, por Secretaría, esta providencia a las partes e intervinientes, en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente