11001030600020260015300 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., nueve (09) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público Asunto: autoridad competente para el reconocimiento y pago de un bono pensional, ante la ausencia de soportes de pago que acrediten cotizaciones a Cajanal.

Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados, respectivamente, por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 202111, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. La señora Celmira Arrieta Espejo2 es afiliada a la AFP Colfondos SA (en adelante, Colfondos), y, actualmente se encuentra pendiente la definición de su bono pensional como una de las fuentes de financiación de su pensión. Para tales efectos, la administradora de pensiones ha venido realizando las gestiones correspondientes para lograr la reconstrucción de su historia laboral, en virtud de lo señalado en el artículo 20 del Decreto 656 de 19943. 2.

El 8 de octubre de 20194, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias expidió la certificación electrónica de tiempos laborados (Cetil) núm. 201910890480184000470011, correspondiente a la señora Celmira Arrieta Espejo, en la cual indicó que: i) estuvo vinculada como enfermera de esa entidad entre el 22 de agosto de 1991 y el 30 de septiembre de 2000; ii) durante ese periodo se registraron aportes a 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Tiene 64 años, pues nació el 5 de abril de 1962, según consta en la copia de la cédula de ciudadanía visible en SAMAI, índice 22, documento: 47_RECIBEMEMORIAL_CC23007557(.pdf). 3 Por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones. 4 SAMAI, índice 22, documento: 46RECIBEMEMORIAL_20191089048018400047(.pdf).

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 pensión y salud, más no a riesgos; iii) dichos aportes se hicieron a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal); y iv) la entidad que figura como responsable por ese periodo es la Nación. 3. El 23 de julio de 20245, el Juzgado Octavo Civil Municipal de Cartagena profirió fallo dentro de la acción de tutela radicada bajo el núm. 130014003008-2024-00677-00, promovida por Colfondos contra la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias - Distrito Turístico y Cultural, por la presunta vulneración del derecho fundamental de petición. La solicitud de amparo tuvo origen en la falta de respuesta a la petición presentada por Colfondos el 29 de marzo de 2022, mediante la cual solicitó validar el NIT del empleador y expedir o corregir la certificación Cetil con el NIT del empleador de la época.

En esa oportunidad, el juzgado amparó el derecho fundamental de petición y ordenó a la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias - Distrito Turístico y Cultural emitir una respuesta de fondo, clara y congruente frente a dicha solicitud6. 4. De acuerdo con el reporte de la página de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que obra en el expediente, al momento de procesar la liquidación provisional en el aplicativo aparece el error 4438, el cual consigna lo siguiente7: OBSERVACIÓN: ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACION O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACION.

SOLUCIÓN: SI LOS APORTES FUERON A CAJANAL LA AFP DEBE ENVIAR LOS SOPORTES RESPECTIVOS PARA QUE LA OBP VERIFIQUE LOS APORTES REALIZADOS POR LA ENTIDAD PARA QUE ESTA SEA ASUMIDA POR LA NACION. SI SE TRATA DE ENTIDAD LIQUIDADA QUE ASUMIO LA NACION LA AFP DEBE VERIFICAR QUE SE ENCUENTRE INCLUIDA EN EL CALCULO ACTUARIAL. [Mayúsculas sostenidas en el texto original]. 5.

El 29 de diciembre de 20258, Colfondos, en representación de su afiliada, solicitó al Departamento Administrativo Distrital de Salud (DADIS) el reconocimiento del bono pensional de la señora Celmira Arrieta Espejo, por los tiempos que, según indicó, habrían sido cotizados a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) entre el 22 de agosto de 1991 y el 30 de septiembre de 2000.

La administradora de pensiones señaló que no existen planillas de pago de aportes a Cajanal y que, por tal razón, debía aplicarse el Decreto 790 de 2021, o informarse cuál era la entidad competente para asumir el trámite. 6. El 17 de febrero de 20269, la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias respondió la petición presentada por Colfondos.

Indicó que el DADIS es una dependencia del nivel central, sin personería jurídica ni autonomía administrativa o financiera, pues, según 5 SAMAI, índice 22, documento: 45RECIBEMEMORIAL_04SentenciaTutelaCon(.pdf). 6 Se precisa que, dicha providencia se limitó a resolver la vulneración del derecho fundamental de petición de Colfondos, sin definir la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Celmira Arrieta Espejo. 7 SAMAI, índice 2, documento: 3_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASCELMIRAARRIET(.pdf), fl. 7. 8 SAMAI, índice 2, documento: 3_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASCELMIRAARRIET(.pdf), fls. 8-12. 9 SAMAI, índice 2, documento: 3_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASCELMIRAARRIET(.pdf), fls. 13-14.

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 explicó, la personería jurídica recae en la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias. En consecuencia, sostuvo que los certificados Cetil emitidos por la Alcaldía Distrital son jurídicamente correctos, al provenir del ente territorial competente, y que el DADIS no puede asumir directamente obligaciones pensionales. 7.

El 16 de enero de 202610, Colfondos presentó petición ante la UGPP, con radicado núm. 20260401600047212, en la que solicitó aplicar el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, aportar los soportes de pago a Cajanal o realizar el reconocimiento del bono pensional de la señora Celmira Arrieta Espejo; y, en caso de no ser la entidad responsable, indicar cuál era la competente.

Sin embargo, en el expediente no obra respuesta a dicha solicitud. 8. El 20 de marzo de 202611, la AFP Colfondos, a través de apoderado, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que se determine la autoridad competente para «efectuar el reconocimiento del cupón de bono pensional [de la señora Celmira Arrieta Espejo] para el período comprendido entre el 22 de agosto de 1991 al 30 de septiembre de 2000, teniendo en cuenta que no se cuenta con las planillas de pago de aportes a Cajanal».

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 113 del 16 de abril de 202612, por el término de 5 días hábiles (desde el 17 hasta el 23 de abril de 2026), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.

Consta que, el 16 de abril de 202613, la Secretaría de la Sala comunicó el conflicto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, al Departamento Administrativo Distrital de Salud (DADIS), al Fondo de Pensiones de Cartagena (FONPECAR), a Colfondos, a su apoderado, Juan Fernando Granados Toro.

Al no contar el expediente digital con datos de contacto de la señora Celmira Arrieta 10 SAMAI, índice 2, documento: 3_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASCELMIRAARRIET(.pdf), fls. 15-20. 11 SAMAI, índice 3, documento: 6ED_02Constanciaderecibi(.pdf). 12 SAMAI, índice 4, documento: 4POREDICTO_05Edicto(.pdf). 13 SAMAI, índice 5, documento: Soporte comunicación POR EDICTO de fecha (.pdf).

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 Espejo, la comunicación dirigida a ella se surtió mediante el edicto núm. 392 del 16 de abril de 202614. En informes secretariales del 24 de abril de 202615, se precisó que, dentro del término de fijación del edicto, presentaron alegatos el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

No obstante, con posterioridad al vencimiento de dicho término, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó sus alegatos. De acuerdo con el informe secretarial del 27 de abril de 202616, la UGPP presentó nuevamente escrito de alegatos dentro del trámite. Consta en informe secretarial del 13 de mayo de 202617 que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias allegó un nuevo memorial.

Por medio de auto para mejor proveer del 18 de junio de 202618, el consejero ponente solicitó: i) a Colfondos, copia de la cédula de ciudadanía de la señora Celmira Arrieta Espejo, de las certificaciones Cetil que tuviera en su poder respecto del periodo comprendido entre el 22 de agosto de 1991 y el 30 de septiembre de 2000, de la trazabilidad de la solicitud Cetil núm. 20200000073221 y de las actuaciones judiciales relacionadas con la expedición, corrección, validación o bloqueo de la certificación Cetil; ii) al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, información sobre la vinculación laboral de la señora Arrieta Espejo, las certificaciones Cetil y las actuaciones adelantadas para registrar, corregir o validar los tiempos laborados; y iii) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que informara si había emitido observaciones, respuestas o comunicaciones relacionadas con la certificación Cetil, la liquidación provisional, el error 4438 o la responsabilidad por los tiempos presuntamente cotizados a Cajanal.

Según informe secretarial del 26 de junio de 202619, dentro del término concedido, Colfondos allegó copia de la cédula de ciudadanía de la señora Celmira Arrieta Espejo, la certificación Cetil núm. 201910890480184000470011 del 8 de octubre de 2019, la trazabilidad de la solicitud Cetil núm. 20200000073221 y el fallo de tutela proferido dentro del radicado núm. 130014003008-2024-00677-00.

Consta en informe secretarial del 30 de junio de 202620 que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con posterioridad al vencimiento del término concedido, allegó la 14 SAMAI, índice 4, documento: 12POREDICTO_Oficioedicto(.pdf). 15 SAMAI, índice 9, documento: 31ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2026-00153(.pdf) y SAMAI, índice 11, documento: 35INFORMESECRETA_202600153INFORMESECR(.pdf). 16 SAMAI, índice 14, documento: 38INFORMESECRETA_202600153INFORMESECR(.pdf). 17 SAMAI, índice 17, documento: 40INFORMESECRETA_202600153INFORMESECR(.pdf). 18 SAMAI, índice 19, documento: 41Autoparamejor_AutodemejorproveerCC(.pdf). 19 SAMAI, índice 23, documento: 50INFORMESECRETA_202600153INFORMESECR(.pdf). 20 SAMAI, índice 26, documento: 56INFORMESECRETA_202600153INFORMESECR(.pdf).

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 certificación Cetil núm. 201910890480184000470011 del 8 de octubre de 2019, la consulta del sistema de bonos pensionales respecto del NIT del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y la Circular núm. 001 del 9 de marzo de 2026, relacionada con la exigencia de soportes de pago realizados a Cajanal.

En informe secretarial del 1 de julio de 202621, se indicó que, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias allegó la información requerida. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias El 23 de abril de 202622, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias sostuvo que la señora Celmira Arrieta Espejo prestó sus servicios a esa entidad y que el Distrito cumplió con la obligación de efectuar los aportes a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) durante el periodo comprendido entre el 22 de agosto de 1991 y el 30 de septiembre de 2000.

A partir de lo anterior, afirmó que, al tratarse Cajanal de una entidad del orden nacional cuyo pasivo pensional fue asumido por la Nación, la competencia para el reconocimiento y pago del cupón de bono pensional corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Oficina de Bonos Pensionales, o a la UGPP, por ser la sucesora de la carga prestacional de Cajanal, y no al ente territorial.

Así mismo, indicó que el Distrito ha intentado registrar la información laboral en el sistema Cetil, pero existe un bloqueo paramétrico atribuible al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que impide validar los tiempos cotizados a Cajanal. En su criterio, dicha situación constituye una falla del servicio administrativo y tecnológico de la Nación, que no puede trasladarse al Distrito como un incumplimiento.

También señaló que no resulta procedente aplicar de manera automática la presunción prevista en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el Decreto 790 de 2021, según la cual, ante la ausencia de soportes de pago a Cajanal, el responsable sería el empleador certificante. A juicio del Distrito, dicha presunción admite prueba en contrario y no debe operar cuando la falta de validación obedece a un error técnico institucional, como el error 4438 reportado por la Oficina de Bonos Pensionales.

Expresó que exigirle al Distrito la financiación del cupón pensional generaría un enriquecimiento sin causa a favor de la Nación, pues, según afirmó, los aportes ya fueron efectuados. 21 SAMAI, índice 29, documento: 59INFORMESECRETA_202600153INFORMESECR(.pdf). 22 SAMAI, índice 8, documento: 29_MemorialWeb_Otro-MEMORIALDECONSIDER(.pdf).

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 El 13 de mayo de 202623, el Distrito allegó el oficio AMC-OFI-0067249-2026, suscrito por la directora administrativa de Talento Humano. En dicho documento informó que, conforme al Decreto 0304 de 2023, el Distrito no cuenta con una entidad descentralizada con personería jurídica ni autonomía administrativa y financiera propia para la gestión pensional.

Precisó que, de acuerdo con el Acuerdo 041 de 2004, la competencia en esa materia reside en el Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena de Indias, dependencia con patrimonio autónomo, sin personería jurídica, administrada por la administración central, encargada de coordinar, sustituir y gestionar lo relacionado con el reconocimiento y pago de pensiones de empleados, trabajadores y pensionados del Distrito, así como lo relativo al cálculo actuarial.

Con ocasión del auto para mejor proveer del 18 de junio de 2026, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias precisó que el DADIS es una dependencia del nivel central de la administración distrital, sin personería jurídica ni autonomía administrativa o financiera. En ese sentido, indicó que el empleador de la señora Celmira Arrieta Espejo fue el Distrito, y no el DADIS.

Señaló que la señora Arrieta Espejo fue incorporada a la planta de personal del Distrito, en el sector salud, mediante el Decreto núm. 626 de 1991, y que laboró como auxiliar de enfermería desde el 22 de agosto de 1991 hasta el 30 de septiembre de 2000. También indicó que el Cetil núm. 201910890480184000470011 fue expedido por la Dirección Administrativa de Talento Humano de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, no por el DADIS, razón por la cual, a su juicio, cualquier corrección o ajuste de dicha certificación corresponde a la dependencia que la expidió. Además, informó que adelantó gestiones ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para ampliar los parámetros del sistema Cetil respecto de los periodos 1991-1996.

Sin embargo, sostuvo que la OBP condicionó dicha ampliación a la remisión completa y continua de soportes de aportes a Cajanal para todo ese periodo, y que, pese al proceso de reconstrucción de la historia laboral, no fue posible obtener documentos equivalentes a los exigidos por esa oficina. Finalmente, indicó que, mediante Resolución núm. 8896 del 24 de octubre de 2025, el DADIS declaró el cierre del proceso de reconstrucción del expediente laboral de la señora Celmira Arrieta Espejo, al considerar agotadas las gestiones de búsqueda documental. 2.

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 23 SAMAI, índice 16, documento: 38_MemorialWeb_Otro-ESCRITOALLAGENDORE(.pdf). Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 Mediante escrito con fecha del 23 de abril de 202624, la UGPP señaló que el presente asunto consiste en determinar qué autoridad debe responder por la solicitud de soportes de pago de aportes pensionales, con destino al reconocimiento del bono pensional de la señora Celmira Arrieta Espejo, por los tiempos laborados al servicio del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias entre el 22 de agosto de 1991 y el 30 de septiembre de 2000.

En primer lugar, manifestó que no cuenta con el expediente pensional de la señora Celmira Arrieta Espejo, por lo que la única información que obra en la entidad corresponde a la aportada con la formulación del conflicto. Además, indicó que Colfondos no acreditó el número total de semanas cotizadas por la afiliada ni precisó si la prestación a financiar corresponde a una pensión y no a una indemnización sustitutiva, razón por la cual, en su criterio, no es posible afirmar que a la señora Arrieta Espejo le asista derecho al reconocimiento del bono pensional.

En cuanto a su competencia, sostuvo que no le corresponde expedir, redimir ni pagar bonos pensionales tipo A, pues esas funciones están asignadas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Oficina de Bonos Pensionales, de conformidad con la normativa que regula la materia. No obstante, frente a la acreditación de los tiempos presuntamente cotizados a Cajanal, indicó que el empleador tiene la obligación de conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados.

En esa línea, afirmó que la obligación de certificar los tiempos laborados, aportar las pruebas de pago y demostrar los aportes pensionales efectuados a favor de la trabajadora recae de manera única y exclusiva en el empleador, esto es, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. Así mismo, señaló que, conforme al sistema Cetil, la entidad certificadora es aquella en la que laboró la afiliada, por lo que corresponde al Distrito expedir la certificación de historia laboral y proporcionar los soportes de pago de las cotizaciones realizadas en materia pensional.

Expresó que, si el Distrito afirma que los aportes fueron efectuados a Cajanal, debe contar con las planillas o soportes de pago que así lo demuestren. De lo contrario, deberá asumir las obligaciones pensionales a que haya lugar, en los términos del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el Decreto 790 de 2021. Por ello, solicitó declarar que la UGPP no es competente para reconocer bonos pensionales y que corresponde al Distrito asumir la carga de certificar y probar los aportes que afirma haber realizado. 24 SAMAI, índice 10, documento: 32RECIBEMEMORIAL_20260114003910691(.pdf) y SAMAI, índice 13, documento: 36_MemorialWeb_Alegatos-20260114003910691pd(.pdf).

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El 21 de abril de 202625, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que no reclamó ni rechazó competencia dentro de la actuación administrativa que originó el conflicto, razón por la cual, a su juicio, no es sujeto activo ni pasivo de este, en los términos del artículo 39 del CPACA.

No obstante, precisó que, en este caso, se discute la eventual asunción por la Nación de tiempos presuntamente cotizados a Cajanal. Al respecto, sostuvo que dicha asunción no opera de manera automática ni se fundamenta exclusivamente en certificaciones laborales, sino que exige prueba cierta del pago efectivo de los aportes. En ese sentido, indicó que, conforme al artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el Decreto 790 de 2021, cuando un empleador certifique tiempos cotizados a Cajanal sin que obren soportes de pago, corresponde al propio empleador aportar los recibos de caja o las nóminas con sello de Cajanal que acrediten dichos aportes.

En ausencia de esa prueba, se presume que el responsable del reconocimiento y pago del bono pensional es el empleador certificante. Agregó que la custodia documental atribuida a la UGPP respecto de los archivos de Cajanal no implica traslado de responsabilidad financiera ni modifica el régimen de imputación de obligaciones pensionales.

Por ello, solicitó que se tenga en cuenta que la Nación solo puede asumir cuotas partes cuando exista soporte jurídico y probatorio suficiente del pago de los aportes. En cumplimiento del auto de mejor proveer del 18 de junio de 2026, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó que el error 4438 reportado en el trámite del bono pensional de la señora Celmira Arrieta Espejo obedece a que no se encuentra acreditado, con los soportes correspondientes, el pago de aportes a Cajanal por parte del Distrito frente al periodo certificado.

Para sustentar lo anterior, allegó consulta del sistema de bonos pensionales respecto del NIT 890480184, en la cual no aparecen registros del Distrito como entidad cotizante a Cajanal. Por último, allegó la Circular núm. 001 del 9 de marzo de 2026, relativa a la exigencia de soportes de pago realizados a Cajanal. IV. CONSIDERACIONES 1.

Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de 25 SAMAI, índice 6, documento: 15_MemorialWeb_Alegatos-Radicado_220260309(.pdf).

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 competencias cuando se cumplan las siguientes condiciones: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos, debido a que i) concurren autoridades del orden nacional, esto es, la UGPP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y una autoridad del orden territorial, esto es, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, consistente en la solicitud de reconocimiento y pago del cupón de bono pensional de la señora Celmira Arrieta Espejo, por el periodo comprendido entre el 22 de agosto de 1991 y el 30 de septiembre de 2000, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal; y iii) todas las entidades involucradas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.

Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva26. 3.

Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto 26 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 Revisados los argumentos de las partes y la documentación que obra en el expediente, se encuentra que el problema jurídico en el presente asunto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora Celmira Arrieta Espejo por el periodo comprendido entre el 22 de agosto de 1991 y el 30 de septiembre de 2000, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021.

Al respecto, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias manifestó que la señora Celmira Arrieta Espejo prestó sus servicios a esa entidad y que los aportes a Cajanal fueron efectuados durante el periodo certificado. Por ello, sostuvo que la competencia para el reconocimiento y pago del cupón de bono pensional corresponde a la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o de la UGPP, por tratarse de obligaciones asociadas a la extinta Cajanal.

Por su parte, la UGPP señaló que no le corresponde expedir, redimir ni pagar bonos pensionales tipo A, pues dichas funciones están asignadas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Oficina de Bonos Pensionales. No obstante, sostuvo que la obligación de certificar los tiempos laborados, aportar los soportes de pago y demostrar los aportes presuntamente efectuados a Cajanal recae en el empleador, esto es, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

A su vez, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que no reclamó ni rechazó competencia dentro de la actuación administrativa que originó el conflicto, por lo que, a su juicio, no es sujeto activo ni pasivo de este. Sin perjuicio de ello, precisó que la eventual asunción por la Nación de tiempos presuntamente cotizados a Cajanal no opera de manera automática, sino que exige prueba cierta del pago efectivo de los aportes.

En ausencia de dicha prueba, afirmó que la responsabilidad por el reconocimiento y pago del cupón o cuota parte del bono pensional corresponde al empleador certificante. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Reiteración ii) El deber de los empleadores de conservar la información laboral. Reiteración iii) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 5.1. La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Reiteración27 En decisiones precedentes28, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha realizado un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias con la UGPP. En dichos pronunciamientos, la Sala ha anotado que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6ª de 194529 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente30.

Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199831, y en materia pensional, se le encomendó continuar «con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibidem). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15532 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno nacional, mediante el Decreto 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 30 de julio de 2025. Rad. núm. 11001- 03-06-000-2025-00302-00, entre otras. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. núm. 11001-03-06-000-2013-00378-00.

Citada también dentro del conflicto con Rad. núm. 11001-03-06-000-2015-00149-00. Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil núm. 11001-03-06-000-2016-00029-00, 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256- 00 y 11001-03-06-000-2020-00227-00. 29 Artículo. 18. El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior.

La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 30 Artículo 17. 31 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica. La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase. Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal. […] 32 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 2196 de 200933, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE.

En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia (artículo 3º, inciso segundo).

(ii) Cajanal E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final).

(iii) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.

Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.

(Se subraya). 33 Artículo. 1. Supresión y Liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.

Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […] En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […] (artículo 4º). (Subraya la Sala). Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

En materia pensional, la Ley 1151, artículo 156 numeral 1°, atribuyó a la citada unidad: […] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno [n]acional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[…]. [Resalta la Sala].

De conformidad con el texto transcrito, observa la Sala que la misma ley otorgó al Gobierno nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200834. Por su parte, el artículo 1º, numeral 1, de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. [Se destaca]. 34 Decreto Ley 169 de 2008 (6 de mayo) «[p]or el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social».

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200935, y luego modificada por el Decreto 575 de 201336, que, de acuerdo con este, el objeto de la entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando37.

Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 201138 se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. El artículo 1º del citado decreto39 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. […] [Se resalta]. 35 Decreto 5021 de 2009 (diciembre 28) «por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 36 Decreto 573 de 2013 (marzo 22) «por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencias núm. 11001-03-06- 000-2013-00378-00. 38 Decreto 2040 de 2011 (junio 10) «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 39 Decreto 4269 de 2011 (20 de diciembre) «[p]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales».

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 En lo relacionado, específicamente, con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal, para efectos relacionados con las pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de dicha entidad, es la UGPP, quien está llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión, tal como lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011.

Finalmente, mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 201340, el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación declaró la extinción de la personería jurídica de Cajanal y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013. Por lo tanto, la Sala identificó en su momento, las siguientes reglas de competencia frente a las reclamaciones pensionales realizadas a la UGPP41: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad.

De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones por solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011 son de competencia de la UGPP. De hecho, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal, a partir de la extinción de su personería jurídica, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, fecha en la que, por disposición legal y reglamentaria, es esa entidad la que asumió las competencias misionales y procesales que eran antes de Cajanal. 40 Resolución 4911 del 11 de junio de 2013.

Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en liquidación. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Decisión del 26 de octubre de 2016, Conflicto negativo de competencias administrativas Radicación núm.11001-03-06-000-2016-00093-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 A su vez, el artículo 121 de la Ley 100 de 199342 dispuso que le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento, expedición y pago de los bonos pensionales, cuando estos sean responsabilidad del Instituto de los Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), o cualesquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el fondo de pensiones públicas del nivel nacional.

Esta función fue reglamentada por el Decreto 1748 de 1995, artículo 4643, que estableció que la Oficina de Obligaciones Pensionales u Oficina de Bonos pensionales sería la directamente responsable de liquidar, expedir y administrar los bonos pensionales emitidos por la Nación. Ahora bien, en virtud del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, el reconocimiento y pago de un bono pensional que esté a cargo de la Nación requiere que el empleador pruebe que efectivamente se realizaron las cotizaciones a Cajanal.

En caso de no aportar las pruebas de dichas cotizaciones corresponderá al empleador responder por el pago del bono pensional al que hay lugar. Así lo indica la norma:

ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.

La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. 42 Artículo 21 de la Ley 100 de 1991: Bonos Pensionales y Cuotas Partes a Cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado Bono Pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades. […]. 43 Modificado parcialmente en su inciso 2 por el artículo 19 del Decreto 1513 de 1998.

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes.

En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada. 5.2.

El deber de los empleadores de conservar la información laboral. Reiteración44 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las entidades de naturaleza pública o privada que cuentan con bancos de datos o archivos públicos están en la obligación de actualizar y rectificar constantemente la información que en ellos se consigna, así como de ponerla a disposición de sus titulares, y garantizar el acceso a esa información, con las restricciones que la Constitución y la ley establecen45.

En cuanto al manejo de archivos, la Ley 594 de 200046, en su artículo 4, destaca entre los principios generales de esa función el de contar con «documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia», a fin de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Destaca la ley, en ese mismo artículo, que los archivos son importantes, «porque los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones basadas en antecedentes», y en el artículo 27 de ese compendio normativo se determina que «todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos, y 44 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 30 de julio de 2025. Rad. núm. 11001- 03-06-000-2025-00302-00, entre otras. 45 Ver la sentencia T-470 del 2019 y otras previas como la T-443 de 1994 y C-567 de 1997. 46 «Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley».

Finalmente, la misma ley señala que los «servidores públicos son responsables de la organización, conservación, uso y manejo de los documentos» y que las autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas, así como el acceso de las personas a los archivos de documentos públicos.

Se trata de disposiciones normativas que permiten concluir que existe una obligación para los administradores de archivos públicos y privados, en el sentido de actualizar, a partir de las posibilidades existentes y de la función constitucional que desempeñan y soportan, la información que custodian y administran, toda vez que ésta permite el goce efectivo de otros derechos por parte de los titulares de la información47.

En materia laboral, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada48, los empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores. Si bien existen normas sustantivas que determinan ese deber en la legislación laboral49, una «interpretación coherente con la protección especial del trabajo señalada en el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de la información contenida en los certificados laborales, supone la existencia general de un deber del empleador en ese sentido».

En ese orden, la Corte Constitucional ha considerado que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación laboral «debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida».50 Lo anterior, en consideración a que al empleador le corresponde manejar de manera diligente esa información y mantener actualizados los datos correspondientes a la relación laboral de sus empleados, por lo que debe cumplir con la obligación de expedir las constancias que correspondan sobre la prestación del servicio de sus trabajadores y 47 Ver la sentencia T-470 del 2019. 48 Ibidem. 49 Artículo 264 CST.

Archivos de las empresas. 1. Las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados. // 2. Cuando los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es admisible para aprobarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que debe producirse ante el juez del Trabajo competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa respectiva. 50 Corte Constitucional.

Sentencia T-926 de 2013. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 debe implementar mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su servicio51. Se trata, en todo caso, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, de una labor de diligencia de la administración con respecto a la historia laboral52 del empleado por parte de las entidades públicas y privadas, que se constituye en uno de los objetos del derecho fundamental al habeas data53.

En cuanto a la responsabilidad frente a la historia laboral del trabajador o afiliado, debe señalarse que, tal y como lo indica la Sentencia T-083 de 2023 de la Corte Constitucional, y lo previamente señalado, esta es un instrumento determinante en el archivo y manejo de datos, pues el reconocimiento o denegación de las prestaciones pensionales54 depende, en gran medida, de dicha historia.

Sobre esa base, la historia laboral crea obligaciones para todos los involucrados, puesto que «tanto el empleador, como las administradoras de pensiones son responsables de almacenar correctamente la información que reposa en su poder sobre la historia laboral de una persona. Ello, de manera que los ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar correcciones o solicitar certificaciones para realizar trámites legales»55.

Así las cosas, el empleador o los fondos de pensiones deben colaborar en la construcción de la historia laboral y disponer de la información pertinente, para que el afiliado tenga acceso a ella. Por lo tanto, ante las inconsistencias o errores que surjan en dicha historia, «las consecuencias desfavorables [no] pueden trasladarse sin más a los afiliados»56 [énfasis de la Sala], puesto que los empleadores, los fondos de pensiones y las entidades involucradas tienen la obligación de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las historias laborales, de modo que se garantice el derecho al habeas data de los beneficiarios.

En ese orden, están obligados a brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información, corrección o actualización de la historia laboral que expresen 51 Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 1997. 52 Según la jurisprudencia constitucional en el historial laboral de un empleado se encuentra registrada toda la información, positiva o negativa, relacionada con su hoja de vida, desempeño en el ejercicio de funciones tales como reconocimientos, llamados de atención, suspensiones.

Así mismo, la historia laboral contiene la información referente al tiempo laborado, las cotizaciones a la seguridad social, los periodos de vacaciones disfrutados o pendientes, el registro de sus cesantías, nombramientos, ascensos, traslados, retiros, incapacidades, comisiones de trabajo, entre otros datos indispensables para el goce de las prestaciones laborales que nuestro ordenamiento concede al trabajador. 53 Corte Constitucional.

Sentencia T-718 de 2005 y T-317 de 2004. 54 Ibid. 55 Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2017. 56 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 los afiliados al Sistema. Ello implica, además, «la obligación de respeto del acto propio, que se torna en una protección al trabajador»57. La jurisprudencia constitucional ha indicado, en consecuencia, que, cuando surgen diferencias o reclamos en la historia laboral, la carga de la prueba sobre la exactitud o veracidad de los datos que obran en ella no puede serle exigible, a priori, al beneficiario, sino que recae sobre las administradoras de pensiones o los empleadores, según el caso, puesto que la desorganización, la no sistematización de los datos o el descuido no pueden repercutir negativamente y sin más en los derechos del trabajador.

De manera que, solo razones justificadas y debidamente sustentadas ante el afiliado o trabajador pueden llevar a la modificación de la información contenida, prima facie, en su historia laboral58. Así las cosas, comparte la Sala la premisa de que los errores de los involucrados en el manejo de la historia laboral de un extrabajador no pueden ser imputables sin más al beneficiario, sin afectar su derecho al habeas data, y con él, eventualmente, sus derechos prestacionales.

A ese respecto, la Corte Constitucional ha considerado, además, que las entidades que forman parte del Sistema General de Pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo cuando exigen al solicitante «el cumplimiento de requisitos formales que constituyen obstáculos irrazonables y desproporcionados»59 en su contra, que hacen imposible, de cualquier modo, su acceso a los derechos sociales.

Por lo tanto, es claro que las entidades públicas encargadas o responsables del tratamiento de datos personales tienen deberes y obligaciones en el manejo de las historias laborales. Por ello, es exigible su diligencia ante la necesidad de corrección y/o actualización de la historia laboral que soliciten los afiliados al Sistema, o ante los ajustes o acuerdos que se den entre entidades al interior del sistema frente al manejo de los soportes o constancias de pago correspondientes, sin que esas situaciones o inconsistencias impliquen para los beneficiarios cargas desproporcionadas e irrazonables que, incluso, involucren la afectación de su debido proceso administrativo y de sus derechos pensionales.

Ahora bien, en lo concierne a las certificaciones de la historia laboral con destino a la emisión de bonos pensionales, Cetil, lo cierto es que de acuerdo con el Decreto 726 de 2018, la entidad responsable de administrar ese certificado es la Oficina de Bonos 57 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 58 Ibid. 59 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-247 de 2021 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el artículo 2.2.9.2.2.560 del decreto en mención. No obstante, según el artículo 2.2.9.2.2.10, relacionado con la corrección de las certificaciones, solo la entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados61 puede corregirlas registrando previamente los motivos que dieron origen a la modificación. En lo concerniente al manejo en sí de los datos contenidos en el Cetil, el decreto enunciado determina un requerimiento de veracidad y certeza del dato y una responsabilidad de los empleadores para el efecto, acorde a los parágrafos del artículo 2.2.9.2.2.862, como garantía del derecho al habeas data determinado en el artículo 2.2.9.2.2.12.

Finalmente, según el artículo 2.2.9.2.2.11., la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) puede efectuar procesos de auditoría a las certificaciones, relacionadas con el contenido y calidad de la información que incluyan las entidades en el certificado. 6. Análisis del caso concreto63 De conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada previamente, respecto de la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora Celmira Arrieta Espejo, por el periodo comprendido entre el 22 de agosto de 1991 y el 30 de septiembre de 2000, 60 Artículo 2.2.9.2.2.5.

Administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (Cetil). El administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (Cetil) será la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP), que estará encargada de definir los lineamientos para la implementación del Sistema Cetil, así como de la operación del mismo y ejercerá las funciones de coordinación y apoyo técnico entre las diferentes entidades que requieran del sistema.

La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) definirá y diseñará los módulos necesarios para el adecuado funcionamiento del Sistema Cetil. [Énfasis de la Sala] 61 Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas. 62 […] Parágrafo 2°.

Todas las certificaciones expedidas a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (Cetil), tendrán un mecanismo que las dotes de autenticidad, integridad y certeza, debiendo emplear para ello la firma digital, cuyos costos serán asumidos por cada entidad certificadora. //Parágrafo 3°. Por la veracidad de la información contenida en la certificación, responden civil, fiscal y administrativamente, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar, los empleadores, y en general, cualquiera que haya certificado vinculación laboral y de salarios. //Parágrafo 4°.

El funcionario competente para la expedición de certificaciones deberá acreditar tal calidad ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) de acuerdo con los lineamientos que dicha Oficina establezca. 63 El presente asunto tiene como antecedente, entre otras, la siguiente decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil: 29 de abril de 2026, rad. 11001-03-06-000-2026-00044-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, la Sala concluye lo siguiente: La autoridad que debe responder prima facie por los documentos y archivos relacionados con el pago de los aportes pensionales realizados a Cajanal correspondientes a la señora Celmira Arrieta Espejo es la autoridad empleadora, en este caso, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, como en efecto se consigna en la certificación electrónica de tiempos laborados (Cetil) núm. 201910890480184000470011, expedida el 8 de octubre de 2019 por la misma autoridad.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias manifestó en sus alegatos que no controvierte el vínculo laboral de la señora Celmira Arrieta Espejo ni el periodo certificado entre el 22 de agosto de 1991 y el 30 de septiembre de 2000. No obstante, sostuvo que los aportes correspondientes a dicho periodo fueron efectuados a Cajanal y que, por tratarse de una entidad del orden nacional cuyo pasivo pensional habría sido asumido por la Nación, la competencia para el reconocimiento y pago del cupón de bono pensional corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Oficina de Bonos Pensionales, o a la UGPP, y no al ente territorial.

La Sala recuerda que la información que compone la historia laboral es fundamental para acceder al goce efectivo de los derechos sociales de los trabajadores, por lo que los empleadores tienen el deber de conservar en debida forma los archivos que soportan la información registrada en sus sistemas electrónicos, así como garantizar el acceso de los trabajadores a esa información, dado que, como se ha analizado, es a ellos a quienes les compete asegurar, a priori, que esa información sea veraz, de calidad y completa.

Por lo tanto, los soportes de la información laboral relativa a las cotizaciones en materia de seguridad social deben ser conservados, dado que ellos dan cuenta de la claridad y certeza de la información registrada en las bases de datos del sistema, y aseguran para el trabajador, como parte de sus derechos laborales y de habeas data, el que la expedición de un documento o la modificación o corrección de sus datos sea posible, porque la información reportada está debidamente soportada en los archivos conservados por el empleador.

Ahora bien, en el presente caso, se tiene que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, a pesar de no controvertir el vínculo laboral con la peticionaria, sí ha manifestado la imposibilidad de entregar los soportes de pago que acrediten, de manera efectiva, los aportes efectuados a Cajanal a nombre de la señora Celmira Arrieta Espejo.

En este punto es necesario traer a colación el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, que expresamente señala: Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 ARTÍCULO 2.2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones.

Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

Por lo anterior, ante la ausencia de información que demuestre el pago de las obligaciones a Cajanal, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, se presume que el responsable para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional aludido es el empleador, que para el presente caso es el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 7. Exhorto Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Celmira Arrieta Espejo es una persona adulta mayor64 y por tal razón tiene una especial protección constitucional65, la Sala exhortará al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, para que de manera prioritaria adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos SA, como representante de su afiliada.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora Celmira Arrieta Espejo, por el periodo comprendido entre el 22 de agosto de 1991 y el 30 de septiembre de 2000, ante la ausencia de soportes de pago a Cajanal por dicho período, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, en los términos señalados en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: REMITIR, por la Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para que ejerza su competencia, conforme se dispone en el numeral anterior.

TERCERO: EXHORTAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos S.A., como representante de su afiliada.

CUARTO: RECONOCER personería a los abogados: i) Juan Fernando Granados Toro, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.870.592 de Bogotá D.C. y tarjeta profesional núm. 114.233 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de Colfondos SA; ii) Alejandra María Campo Iriarte, identificada con cédula de ciudadanía núm. 45.688.552 y tarjeta profesional núm. 117.991 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; y iii) Héctor Fabio Campo Miraval, identificado con cédula de ciudadanía núm. 77.097.128 de Valledupar y tarjeta profesional núm. 193.221 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

A todos ellos, en los términos de los poderes otorgados. 64 Al respecto, en otras ocasiones, la Sala ha señalado que, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 1251 de 2008, se entiende por adulto mayor a toda persona con «(60) años de edad o más». 65 En otros casos similares, la Sala ha precisado que la Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020, ha referido que los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.

Radicación: 11001-03-06-000-2026-00153-00 QUINTO: COMUNICAR esta decisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, al Departamento Administrativo Distrital de Salud (DADIS), al Fondo de Pensiones de Cartagena (FONPECAR), a Colfondos, a su apoderado, Juan Fernando Granados Toro, y a la señora Celmira Arrieta Espejo.

SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

SÉPTIMO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JULIETH ESPERANZA RODRÍGUEZ NIETO Secretaria de la Sala (e) CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.