CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 54001-23-33-000-2024-00176-011 Solicitante: Julio César Pérez Colmenares Concejal: José Oliverio Castellanos Navarro Asunto: No se encontró acreditado el elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura, consistente en la indebida destinación de dineros públicos.

Se verificó que las resoluciones suscritas por el concejal demandado, en calidad de presidente del Concejo de Cúcuta -Norte de Santander, no ordenaron el pago de honorarios correspondientes a sesiones no asistidas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA En cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de tutela de 5 de junio de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado2, confirmada en segunda instancia mediante sentencia de 26 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Tercera, Subsección A. del Consejo de Estado3, en cuanto 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia podrán ser confrontadas de forma virtual. 2 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A: sentencia de 26.09.2025, número único de radicación 11001031500020250017901. MP. José Roberto Sáchica Méndez. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta: sentencia de 5.06.2025, número único de radicación 11001031500020250017900. MP. Gloria María Gómez Montoya.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 dispuso dictar una sentencia de reemplazo del fallo proferido en este proceso el 31 de octubre de 2024, en la que se valore la Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 2022 observando las inconsistencias que presenta, y se resuelva el caso concreto en aplicación de los principios superiores, en especial, la presunción de inocencia y el in dubio pro reo, la Sala procederá a decidir los recursos de apelación interpuestos por el solicitante y el procurador 24 Judicial II Administrativo de Cúcuta contra la sentencia de 31 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual denegó la pérdida de investidura del concejal del municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander), señor JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, por hechos relacionados con el período constitucional 2020-2023.

I.- ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES, actuando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de investidura del señor JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, concejal elegido del municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander), por hechos relacionados con el período constitucional 2020-2023, al considerar que incurrió en la causal prevista en los artículos 55, numeral 3, de la ley 136 de 2 de junio de 19944, y en el artículo 48, numeral 4, de la Ley 617 de 6 de octubre de 20005, esto es, por indebida destinación de dineros públicos.

I.2.- En apoyo de su pretensión el solicitante adujo, en síntesis, los siguientes fundamentos de hecho y de derecho de la causal de pérdida de investidura invocada: 4 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 5 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional […]”.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indicó que el concejal, señor JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, fue designado presidente del Concejo de San José de Cúcuta para el año 2022, razón por la cual, según lo previsto en el artículo 25, numeral 19, del Acuerdo municipal núm. 0188 de 27 de diciembre de 20016, fue el ordenador del gasto, responsable del manejo presupuestal de la corporación pública y, por ende, del reconocimiento y pago de los honorarios a los miembros del Concejo, por la sesiones ordinarias y extraordinarias a las que asisten.

Afirmó que, en su calidad de presidente del Concejo expidió las resoluciones núms. 35 de 4 de marzo, 42 de 18 de marzo, 45 de 24 de marzo, 47 de 26 de marzo, 48 de 30 de marzo, 51 de 4 de abril, 62 de 25 de abril y 64 de 30 de abril, todas de 2022, mediante las cuales ordenó el reconocimiento y pago de honorarios de sesiones ordinarias a las cuales no asistieron algunos de los concejales, así: • Sesiones ordinarias del 1° al 4 de marzo de 2022.

El 1° de marzo no asistió el concejal GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ y el 3 de marzo no asistió el concejal JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA. • Sesiones ordinarias del 15 al 17 de marzo de 2022. El 15 de marzo no asistieron los concejales JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA y JOSÉ LEONARDO JÁCOME CARRASCAL; el 16 de marzo no asistió el concejal JOSÉ LEONARDO JÁCOME CARRASCAL. • Sesiones ordinarias de 23 y 24 de marzo de 2022.

El 24 de marzo no asistió el concejal NELSON OVALLES AGUDELO. • Sesión ordinaria de 26 de marzo de 2022. No asistió el concejal VÍCTOR GUILLERMO CAICEDO PINZÓN. • Sesiones ordinarias del 27 al 29 de marzo de 2022. El 27 de marzo no asistieron los concejales NELSON OVALLES AGUDELO, JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA y VÍCTOR GUILLERMO CAICEDO PINZÓN. 6 Reglamento interno del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander).

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 • Sesiones ordinarias de 1o. y 2 de abril de 2022. El 1° de abril no asistieron los concejales GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ, GUILLERMO LEÓN BÁEZ, JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA, CARLOS LUIS CHACÓN CONTRERAS, JUAN DIEGO ORDÓÑEZ CARVAJAL y el 2 de abril no asistió el concejal JUAN DIEGO ORDÓÑEZ CARVAJAL. • Sesiones ordinarias del 23 al 25 de abril de 2022.

El 25 de abril no asistieron los concejales EDWARD ALBERTO VARÓN FLÓREZ y GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ. • Sesiones ordinarias del 28 y 29 de abril de 2022. El 28 de abril no asistió el concejal NELSON OVALLES AGUDELO y el 29 de abril no asistieron los concejales NELSON OVALLES AGUDELO y ÁLVARO ANDRÉS RAAD FORERO. Mencionó que las inasistencias de los concejales están corroboradas en las correspondientes actas de las sesiones, con los listados de asistencia y desarrollo de las sesiones, así como con las grabaciones de audio respectivas.

Sostuvo que se configuró la causal de pérdida de la investidura por indebida destinación de dineros públicos, por cuanto: (i) José Oliverio Castellanos Navarro ostentó la condición de concejal del municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander) y fue ordenador del gasto para el año 2022, como presidente del cabildo municipal; (ii) los recursos públicos correspondieron a los honorarios reconocidos y pagados por asistencias a sesiones ordinarias, ostentando la calidad de dineros públicos; y (iii) dichos recursos fueron indebidamente destinados, porque se trató de sesiones ordinarias realizadas en el año 2022, que fueron reconocidas y pagadas a algunos concejales sin que hubieran asistido, conforme se determinó en las actas de las sesiones respectivas y en las grabaciones de las mismas.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Adujo que la conducta del concejal es censurable a título de dolo, porque el reconocimiento de los honorarios a favor de los concejales exige que se compruebe la asistencia a las sesiones, según lo previsto en el artículo 65 de la Ley 136; de manera que, no obstante haber suscrito las actas de las sesiones de las fechas relacionadas, con pleno conocimiento de las inasistencias, expidió las resoluciones de reconocimiento y pago de honorarios a concejales que no asistieron a ellas.

I.3.- El accionado, a través de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de la pretensión de desinvestidura para lo cual arguyó que no encontraba probado el elemento objetivo de la causal, debido a que las asistencias a las plenarias no se determinan con las actas de las sesiones, donde consta el llamado a lista para verificación del quorum, y con las grabaciones de audio de las sesiones, sino con las certificaciones expedidas por el secretario general del Concejo.

Dijo que las actas con el listado de asistencia y las grabaciones de audio de las sesiones no reflejan la totalidad de lo acontecido en cada sesión, pues la dinámica del desarrollo de las sesiones genera la entrada posterior al inicio de sesiones de algunos concejales, o el retiro de la sesión antes de terminar la misma, sin que la llegada tarde o el retiro prematuro se pueda tener como inasistencia. Señaló que, como ordenador del gasto, actuó en consonancia con el secretario general, en la medida en que el reconocimiento y pago de los honorarios de los concejales, por su asistencia a las diferentes sesiones y/o comisiones, se efectuó con base en la certificación que emite el secretario general, la cual era revisada de manera conjunta.

Adujo la ausencia de configuración del elemento subjetivo de la causal, toda vez que su conducta carece de dolo o culpa grave, y, por el contrario, se ajustó Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 a la Constitución y a la ley, toda vez que el pago de los honorarios de los concejales se realizó mediante la verificación real de la asistencia llevada por el secretario general de la corporación, el control efectivo de entrada y salida del recinto de los concejales, y la certificación ulterior expedida dicho secretario.

Conforme con lo anterior, dijo que no hay elementos probatorios indicativos de que actuó con un interés diferente al buen servicio y con el fin de privilegiar a determinados cabildantes, e insistió en que su conducta respondió a la íntima convicción de que se encontraba ajustada al ordenamiento, excusada por las verificaciones que realizaba.

Aseveró que, al existir más de una interpretación posible frente a un caso concreto, se debe preferir la que propenda por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales; y que no hay plena certeza de las inasistencias de los concejales a las sesiones, debido a que la verificación no se realizó únicamente con las actas y las grabaciones de las sesiones sino con las certificaciones expedidas por el secretario general del Concejo.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 8 de agosto de 2024, denegó la solicitud de pérdida de investidura del señor JOSÉ OLIVERIO CASTALLEANOS NAVARRO, concejal del municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander), período constitucional 2020-2023, para lo cual adujo que la conducta de indebida destinación de dineros públicos en la que incurrió dicho concejal no comportó la entidad suficiente para atribuírsela a título de culpabilidad, tomando en cuenta el exiguo valor del detrimento patrimonial y la gravedad que comporta la sanción de pérdida de la investidura al ejercicio de los derechos políticos.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Indicó que, conforme a las pruebas del proceso, estaban acreditados los siguientes supuestos: (i) la calidad de concejal del señor José Oliverio Castellanos Navarro;

(ii) la calidad de presidente del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander) para el año 2022; (iii) que la función de ordenación del gasto público está asignada al presidente de esa corporación, según lo previsto en el artículo 25, numeral 19, del Acuerdo 0188 del 27 de diciembre de 2001, mediante el cual se adoptó el reglamento interno del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander);

(iv) que al presidente del Concejo, como ordenador del gasto, le corresponde reconocer los honorarios a los concejales, por la asistencia comprobada a las sesiones del Concejo, conforme lo prevé el artículo 65 de la Ley 136; y, (v) que le corresponde al secretario general del Concejo de ese municipio, entre otras funciones, controlar los registros de direcciones, asistencia a sesiones, correspondencia de secretaría y presidencia y libros de actas, de acuerdo con el artículo 23 de la Resolución núm. 320 de 30 de diciembre de 2020.

Mencionó, en cuanto a las sesiones ordinarias de los meses de marzo y abril de 2022 que se reputan indebidamente pagadas y a las pruebas documentales referidas a las actas de las sesiones plenarias, las certificaciones elaboradas por el secretario general del Concejo y las resoluciones mediante las cuales se reconoce el pago de honorarios a los concejales, que el concejal JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO expidió las resoluciones de reconocimiento núm. 035 de 4 de marzo, 042 de 18 de marzo, 047 de 26 de marzo, 048 de 30 de marzo, 051 de 4 de abril, 062 de 25 de abril y 064 de 30 de abril, todas de 2022, con sustento en las certificaciones expedidas por el secretario general de la Corporación, salvo en el caso de la Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 2022, en la cual se reconocieron honorarios al concejal NELSON OVALLES AGUDELO por la asistencia a las sesiones del 23 y 24 de marzo de 2022, pese a que la certificación del secretario general del cabildo Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de San José de Cúcuta (Norte de Santander), señalaba que asistió a la sesión de 23 de marzo de 2022, y que no asistió a la del 24 de marzo de 2022.

Manifestó que encontró probada la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura por indebida destinación de dineros públicos, debido a que el concejal JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, mediante la Resolución núm. 045 de 2022, reconoció que se pagaran honorarios al concejal NELSON OVALLES AGUDELO por la asistencia a la sesión ordinaria realizada el 24 de marzo de 2022, a pesar de que se encontraba certificada su inasistencia a la misma.

Sostuvo, en cuanto al elemento subjetivo de la casual de pérdida de la investidura, que del análisis de las pruebas documentales y testimoniales no se desprendía que la conducta del concejal JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO hubiera sido dolosa o gravemente culposa, debido a que no fue reiterada o periódica, ni de ella se podía deducir su realización con el fin de beneficiar al concejal que recibió los honorarios.

Anotó que, el eje fundamental de la argumentación del actor consistió en que el concejal, señor JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, aparentemente incurrió en la causal de indebida destinación de recursos públicos con dolo, en tanto y en cuanto venía reconociendo de manera sistemática y continuada los honorarios previstos en la Ley 136 y en el artículo 312 de la Constitución Política, a los concejales GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ, JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA, JOSÉ LEONARDO JÁCOME CARRASCAL, NELSON OVALLES AGUDELO, VÍCTOR GUILLERMO CAICEDO PINZÓN, GUILLERMO LEÓN BÁEZ, CARLOS LUIS CHACÓN CONTRERAS, JUAN DIEGO ORDÓÑEZ CARVAJAL, EDWARD ALBERTO VARÓN FLÓREZ y ÁLVARO ANDRÉS RAAD FORERO, a pesar de encontrarse probadas sus inasistencias en las actas de las sesiones ordinarias, por estar consignada sus ausencias en el llamado a lista.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Resaltó que no existía un patrón repetitivo que indicara una conducta de carácter sistemático de la que se deduzca un actuar malintencionado con la suficiente identidad para calificarlo como doloso, en tanto la indebida destinación de dineros públicos tuvo lugar en una única oportunidad, se presentó como un hecho aislado, y pudo acaecer por error; el cual, si bien implicaba un comportamiento censurable, no alcanzaba la entidad y gravedad suficientes para sancionarlo con la máxima limitación a los derechos políticos que conlleva la pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas, pero si para compulsar copias a las autoridades disciplinaria, fiscal y penal, para lo de su competencia. Arguyó que no hay prueba de que el concejal hubiera incurrido en la indebida destinación de dineros públicos porque su conducta hubiera sido dolosa o gravemente culposa, y, en aplicación del debido proceso constitucional, en especial, de la presunción de inocencia y del principio pro homine, concluyó que el elemento subjetivo de la causal de pérdida de la investidura no se encontraba acreditado, por lo que, en consecuencia, denegó la pretensión de la solicitud de desinvestidura.

Por último, accedió a la solicitud de compulsar copias con destino a la Fiscalía General de la Nación, realizada por el actor para que se investigara a los testigos escuchados en el proceso, por la presunta comisión del delito de falso testimonio; y, no condenó en costas. III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS III.1.- El procurador 24 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cúcuta interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia el 8 de agosto de 2024, para lo cual censura la aparente ausencia de Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 prueba de los presupuestos necesarios para que se configure el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura.

Menciona que no coincide con que se hubiera concluido que la conducta no fue gravemente culposa, atendiendo a parámetros como “el exiguo valor”, “patrón repetitivo”, “conducta de carácter sistemática” desplegada de “manera reiterada o periódica”, y expuso las razones que se señalan a continuación: 1. La indebida destinación de recursos públicos es una conducta de ejecución instantánea, es decir, se consuma en el momento en que se despliega cualquiera de los comportamientos que da lugar a ella, con independencia monto del dinero público que se destinó indebidamente. 2.

La causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal, en ejercicio de sus funciones propias de la investidura: (i) traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento para los dineros públicos; (ii) destina o aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, innecesarias o injustificadas;

(iii) busca un incremento patrimonial o un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, independientemente de que dicha actuación configure o no un delito. 3. En la culpa o negligencia, en cualquiera de sus graduaciones, no existe la voluntad de causar el resultado lesivo; es decir, la culpa grave carece del elemento volitivo, de manera tal que lo que permite cualificar el grado de culpa es la intensidad de la violación al deber de diligencia que estaba obligado a observar quien realiza la conducta.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 4. El ejercicio de la función pública implica, en cuanto a la obediencia de la norma, la asunción de cargas especiales de diligencia, que ameritan una mayor exigibilidad respecto de la que se le exige al ciudadano del común. 5.

En el caso particular, las pruebas demuestran que el concejal seguía las certificaciones del secretario general para reconocer el pago de los honorarios mediante las resoluciones que suscribía; de su defensa y las pruebas recaudadas aparece claro que el concejal es administrador público, con conocimiento de la prohibición de pagar honorarios por sesiones no asistidas, y que su conducta no fue intencional; sin embargo, en el proceso no fue alegado por el concejal, ni tampoco aparece probado, que su conducta provino de un error invencible, que es el que conduciría a la exclusión de la responsabilidad; con lo cual, la existencia del error fue presumida por el Tribunal, respecto del cual, incluso de admitirse su existencia, correspondería a un error vencible, superable en los términos de la diligencia y cuidado exigibles a los servidores públicos.

Concluyó que, el concejal JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO incurrió en una conducta gravemente culposa, porque al no actuar con la diligencia debida en el cumplimiento de sus funciones de ordenación del gasto, permitió el reconocimiento de honorarios injustificados al concejal NELSON OVALLES AGUDELO; con lo cual, están dados los presupuestos objetivo y subjetivo para declarar la pérdida de investidura del accionado.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 8 de agosto de 2024, en primera instancia, y, en su lugar, decretar la pérdida de la investidura del concejal. III.2.- El actor, por intermedio de su apoderada, solicitó revocar los ordinales primero y tercero de la sentencia proferida en primera instancia; para el efecto, afirmó que la cuantía de la indebida destinación de dineros públicos o la Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 ausencia de reiteración de la conducta no son criterios admisibles para descartar o imputar la culpabilidad, puesto que la pérdida de la investidura es una sanción única que no admite graduación. Sostuvo que el Tribunal no realizó un análisis riguroso del elemento subjetivo y de la culpabilidad de la conducta, que considerara (i) la naturaleza del cargo del concejal, quien era el presidente de la corporación;

(ii) las funciones que tenía asignadas como presidente del cabildo; (iii) las circunstancias de tiempo, modo y lugar en la que sucedieron los hechos; sumado a que en la sentencia no se definió si hubo culpa grave en la conducta del concejal, o no la hubo. Insistió en el argumento de las alegaciones que presentó, referido a que, a su juicio, las certificaciones de asistencia expedidas por el secretario general del cabildo son ilegales por contrariar lo dispuesto en el artículo 63, numeral 2, del Reglamento Interno del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander), y no debieron ser tenidas en cuenta al estudiarse el elemento objetivo de la causal; para el apelante, las inasistencias que dieron lugar al reconocimiento de los honorarios se prueban, exclusivamente, mediante las actas de las sesiones que contienen la relación de los nombres de los cabildantes asistentes y ausentes.

De acuerdo con todo lo anterior, solicitó revocar los ordinales primero y tercero de la sentencia de 8 de agosto de 2024, y en su lugar acceder a las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura. IV.- TRASLADO DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN El traslado de los recursos de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881, fue descorrido por el accionado el 23 de septiembre de 2024, mediante escrito presentado por intermedio de apoderado, en el cual señaló que: (i) el agente del Ministerio Público no determinó cuáles son los elementos Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 que llevan a determinar fehacientemente la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa, toda vez que su manifestación sobre la ejecución instantánea de la conducta se relaciona con la responsabilidad objetiva del hecho;

(ii) no hay dolo ni culpa grave en su conducta, porque no elaboró la Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 2022, cuestión que fue eminentemente secretarial; su conducta se limitó a suscribir el mencionado acto administrativo, constituyéndose en un error que no genera el elemento subjetivo de la causal. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Problema jurídico De conformidad con los términos en que fueron presentados los recursos de apelación, le corresponde a la Sala establecer si el concejal del municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander), señor JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, en su condición de presidente y ordenador del gasto de esa corporación territorial, incurrió, o no, en la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 55, numeral 3, de la Ley 136 y en el artículo 48, numeral 3, de la Ley 617, esto es por la indebida destinación de dineros públicos, al disponer el reconocimiento y pago de honorarios a favor de los concejales que no asistieron a las sesiones ordinarias realizadas el 1º, 15, 16, 24, 26 y 27 de marzo de 2022, y el 1°, 2, 25, 28 y 29 de abril de 2022; y, de ser afirmativa la respuesta, la Sala deberá establecer si la conducta del concejal fue dolosa o gravemente culposa, o si existen circunstancias que la exculpen.

V.2.- La pérdida de la investidura de los concejales La pérdida de investidura es una acción pública de carácter jurisdiccional, de naturaleza sancionatoria y propósito ético, y constituye mecanismo de control Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 político, para que todo ciudadano tenga la posibilidad de controlar a los miembros de las corporaciones de elección popular, en especial frente a aquellos comportamientos que resultan contrarios a la dignidad del cargo, a la ética pública, al buen servicio y al interés general; su finalidad última es salvaguardar la moralidad de la actividad política, la dignidad y probidad del cargo y la confianza que el electorado depositó en los dignatarios que representan la voluntad popular.

De ahí que la pérdida de investidura castigue con la mayor drasticidad y sin lugar a graduación de la sanción, aquellas conductas que el legislador o el constituyente consideraron gravísimas porque defraudan el pacto político democrático; originando un impacto directo sobre los derechos políticos de quien resulta sancionado, pues si se remueve la investidura del concejal se produce su inhabilidad permanente para ocupar cargos de elección popular7.

Como se trata de un proceso sancionatorio jurisdiccional le son aplicables los principios, reglas y garantías que integran el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, correspondiéndole al juez de la pérdida de investidura efectuar el juicio objetivo sobre la configuración de la causal, y el subjetivo, sobre la responsabilidad que le es atribuible a quien ha sido elegido concejal.

En ese orden, la configuración objetiva de la causal conlleva la garantía del principio de legalidad, de manera que el juez determina, con un criterio restrictivo de interpretación8, si la conducta endilgada al concejal está probada y si se ajusta a las causales taxativas que prevén la ley o la Constitución, según 7 La pérdida de la investidura es una sanción que restringe a perpetuidad el ejercicio del derecho político a ser elegido, consagrado en el artículo 40 constitucional, pues impide que, quien se hace acreedor de ella, no pueda volver a ser elegido para desempeñar cargos de elección popular. 8 No admiten interpretación extensiva o analógica, motivo por el cual deben configurarse todos los supuestos fácticos y jurídicos previstos en la norma para aplicar la consecuencia que ella determina; con lo cual, a declaración de pérdida de investidura solo procede frente a las conductas del concejal que se adecuen a la descripción realizada por la ley, o por lo Constitución, de ser el caso.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 el caso; y, la configuración subjetiva debe establecer si la conducta del concejal fue dolosa o gravemente culposa9, o si, por el contrario, el comportamiento no resulta sancionable porque fue realizado con amparo en alguna causal eximente de responsabilidad.

En suma, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, por su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, deben observarse, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y favorabilidad; de manera que, el juez debe realizar un análisis integral de los supuestos fácticos, jurídicos y de la responsabilidad, bajo la estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso y, con fundamento en ello determinar si, la conducta que se encuentra probada en el proceso se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura, y si se configura, o no, el elemento subjetivo.

V.3.- La causal de pérdida de investidura invocada por el accionante La causal de pérdida de investidura que se le endilga a José Oliverio Castellanos Navarro concejal del municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander), para el período constitucional 2020-2023, es la prevista en el artículo 55, numeral 3, de la Ley 136, y en el artículo 48, numeral 4, de la Ley 617, así: 9 Como lo establece el artículo 1 de la Ley 1881 de 15 de enero de 2018, “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones […]”, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, […]”; norma aplicable a los procesos de pérdida de investidura de los concejales, por expresa disposición del artículo 22 de La Ley 1881, en concordancia con lo previsto en el artículo 55, inciso final, de la Ley 136, y en el artículo 48, parágrafo 2, de la Ley 617.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 “[…] Artículo 55. Pérdida de investidura de los concejales: Los concejales perderán su investidura: […] 3. Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrilla y subrayas fuera de texto).

“[…] Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 4. Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrilla y subrayas fuera de texto).

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado10, sobre la causal de pérdida de investidura de congresistas por indebida destinación de dineros públicos, aplicable al caso de los concejales, consideró lo siguiente: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describen la conducta.

No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.

Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 201211, señaló que, aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “La causal de indebida destinación de dineros públicos no está 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, Bogotá D.C., Seis (6) de Mayo de Dos Mil Catorce (2014), Radicación Número: 11001-03- 15-000-2013-00865-00(PI). 11 Rad. 2010-00352, C.P. María Claudia Rojas Lasso.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura. Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido.

La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.” Respecto a los elementos constitutivos […] la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200312 también señaló: “Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.

En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos”. De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente 12 Rad. 2002-1007, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.

La Sentencia del 1 de noviembre de 200513 señaló: “Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el núm. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin.” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.

El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas […]” (Negrilla y subrayas fuera de texto). 13 Rad. 2004-01673, C.P. Tarsicio Cáceres Toro.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En el mismo sentido, la Sección Primera14 ha señalado lo siguiente: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas” […]”. 14 Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 4 de septiembre de 2014. MP. Guillermo Vargas Ayala, expediente 63001-23-33-000-2013-00148- 01(PI). Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Esta postura jurisprudencial es pacífica en el Consejo de Estado, encontrándose reiterada en las decisiones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo15 y de la Sección Primera16.

En suma, la causal de pérdida de la investidura por indebida destinación de dineros públicos de concejales es una norma abierta, cuyo propósito es censurar cualquier uso de los dineros públicos para fines no previstos, distintos, prohibidos o no autorizados por la Constitución Política, las leyes o el reglamento, porque con ello traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la normativa que regula el gasto17.

Se trata de una norma completa en tanto indica un sujeto activo, el concejal; el verbo rector, destinar; la circunstancia de modo que lo cualifica, esto es, que la destinación sea indebida; el objeto sobre el cual recae la acción: los dineros públicos, y la consecuencia de su realización, la pérdida de la investidura de concejal. 15 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Ver, entre otras: sentencia del 28.03.2017. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001-03-15-000-2015-00111- 00(PI); sentencia del 22.11.2016. MP. Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente 11001-03-15-000- 2015-02938-00. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: Sala 19 Especial de Decisión, sentencia del 03.02.2021.

M.P. William Hernández Gómez. Rad. 11001-03-15-000- 2020-04001-00(PI), confirmada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia de 10.08.2021. MP. Gabriel Valbuena Hernández. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera; ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera; ver, entre otras: sentencia de 1.07.2002. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente 2003-00194-01; sentencia de 9.11.2006. MP. Camilo Arciniegas Andrade, expediente 2005-01133-01; sentencia de 16.07.2009: MP. Martha Sofía Sanz Tobón, expediente 2008-00700-01; sentencia de 14.12.2009. MP. Rafael e. Ostau de Lafont Pianeta, expediente 2009-00012-01; sentencia de 3.11.2011.

MP. María Elizabeth García González, expediente 2011-00009-01; sentencia de 1.08.2013. MP. María Elizabeth García González, expediente núm. 2012-00151-01; sentencia de 31.10.2024. MP. Hernando Sánchez Sánchez, expediente 2024-00031-01; sentencia de 21.11.2024. MP. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente 2024-00518-01. 17 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

Sentencia del 6 de mayo de 2014, consejero ponente: Enrique Gil Botero, expediente: 11001-03-15-000-2013-00865-00. Sentencia del 28 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente 11001-03-15-000-2015- 00111-00 (PI). Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Si bien la indebida destinación de dineros públicos se puede configurar a través de la transgresión de tipos penales, “[…] dada la autonomía e independencia existente entre las acciones de pérdida de investidura y penal, las conductas que materializan la indebida destinación de dineros públicos configuran la causal de pérdida de investidura sin que necesariamente deban estar tipificadas como delitos […]”18.

Para efectos de la causal de pérdida de investidura, la expresión “[…] dinero público […]” se debe entender como aquellos recursos públicos que administra el Estado. La configuración objetiva de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos requiere la prueba de los siguientes tres elementos, a saber: (i) la condición de miembro de corporación pública de elección popular;

(ii) que se esté frente a dineros públicos; y (iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. La indebida destinación de dineros públicos se configura en cualquiera de los siguientes casos: (i) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; o (ii) cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; o (iii) cuando aplica los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento; 18 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

En dicha providencia se citan las sentencias: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 19 de octubre de 1994. MP. Juan de Dios Montes. Expediente AC-2102. Sentencia del 30 de julio de 2002. MP Jesús María Lemos Bustamante, expediente: 11001-03-15-000-2001-024801 y concluye que la autonomía entre las acciones penal y de pérdida de investidura es congruente con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5 de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 o (iv) cuando los aplica a materias innecesarias o injustificadas; o (v) cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o tiene la finalidad de derivar un beneficio, no necesariamente económico, en su favor o en el de terceros.

Para tales efectos, no es indispensable que el miembro de la corporación pública de elección popular sea ordenador del gasto, o no serlo, pues lo relevante a la causal es que destine indebidamente dineros públicos, es decir, que en el ejercicio de sus funciones adelante actuaciones o utilice instrumentos idóneos para traicionar, cambiar o distorsionar la destinación de los dineros públicos.

V.4.- Del caso concreto V.4.1.- En la sentencia de 8 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander encontró probada la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura por indebida destinación de dineros públicos, toda vez que, al revisar las resoluciones de reconocimiento de honorarios junto con las actas de las sesiones, sus grabaciones de audio, y los certificados expedidos por el secretario general del cabildo municipal, encontró que la Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 2022, expedida por el concejal JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, reconoció honorarios al concejal NELSON OVALLES AGUDELO por su asistencia a la sesiones ordinarias realizadas el 23 y 24 de marzo de 2022, mientras que la certificación del secretario general del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander) determinaba que asistió a la plenaria del 24 de marzo de 2022, pero no a la efectuada el 23 de marzo de 2022.

El actor, en su recurso de apelación, adujo que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander otorgó validez jurídica a las certificaciones de asistencia que expedía el secretario general del Concejo, las cuales, a su juicio, son Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 ilegales por contrariar lo previsto en el artículo 63, numeral 2, del reglamento interno del cabildo, en el que se indica que la asistencia debe constar en las actas de sesión y comisión; en esa medida, aseveró que se encontraban probadas las inasistencias señaladas en la solicitud, y que el pago de los honorarios a los correspondientes concejales, no tiene justificación. Al respecto, conforme lo ha considerado esta Sección19, al ser el proceso de pérdida de investidura de carácter sancionatorio y no de legalidad, en principio, al juez de lo contencioso administrativo le está vedado pronunciarse sobre la legalidad de un acto administrativo y, en esa medida, la afirmación que realiza el apelante, en cuanto a la ilegalidad de las certificaciones expidas por el secretario general, per se, no es prueba de la ocurrencia de una indebida destinación de los recursos públicos, ni tampoco de su ausencia. Lo anterior, atendiendo a que las actas de las sesiones del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander) y las certificaciones de asistencia expedidas por el secretario de esa corporación pública, gozan de presunción de legalidad mientras no hayan sido anulados por el juez competente.

Cosa distinta es que, si al ejercer la función se incurre en violación de la Constitución Política o de la ley, los actos respectivos sean susceptibles de los medios de control correspondientes y puedan acarrear responsabilidad penal, disciplinaria o fiscal. Además, el sistema probatorio que enmarca los procesos de pérdida de investidura, por regla general, corresponde al de la libertad probatoria y libre apreciación, previsto en el artículo 165 del Código General del Proceso, como lo tiene considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado20. 19 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera: sentencia de 10.12.2021, MP. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente 50001233300020200008001. 20 Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 En aplicación de dicho principio, cualquier medio de prueba puede ser utilizado para acreditar los hechos y circunstancias que son objeto de debate, siempre que se respeten las garantías constitucionales y los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad de la prueba; con lo cual, el juzgador debe valorar los medios de prueba que integran el material probatorio a partir de la sana crítica, “[…] sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia y validez de ciertos actos […]”, según lo previsto en el artículo 176 del Código General del Proceso.

Para el caso del municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander), el reglamento interno fue adoptado mediante Acuerdo núm. 0188 de 27 de diciembre de 2001 que, en su artículo 25, numeral 19, que obra como prueba en el expediente, determinó que el presidente del Concejo funge como ordenador del gasto público de dicha corporación, y en su artículo 63, numeral 2, indicó que las actas de las sesiones, o de las comisiones, deben contener “[…] los nombres de los Concejales concurrentes a las respectivas sesiones o comisión, las excusas válidas para los no asistentes […]”, entre otros.

A su vez, de conformidad con la Resolución núm. 320 de 30 de diciembre de 202021, en especial, el artículo 2, numeral 2322, se le asignó al secretario general del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander), entre otras funciones, la de controlar los registros de direcciones, asistencia a sesiones, correspondencia de Secretaría y Presidencia y libros de actas, con las cuales se procede a realizar los pagos de los honorarios a los concejales.

De acuerdo con las actuaciones surtidas en el proceso, las certificaciones expedidas por el secretario general del Concejo que obran en el proceso fueron decretadas mediante auto de 18 de julio de 2024 a solicitud del 21 " […] Por medio del cual se ajusta el Manual Especifico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de personal del Concejo Municipal de San José de Cúcuta […]". 22 Sobre “[…] “[…] ll Área Funcional.

Director Administrativo. Descripción de funciones esenciales […]”. Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 accionado, quedaron incorporadas al proceso el 19 de julio de 2024 mediante oficio núm. 779509, cuando el Concejo dio cumplimiento a lo ordenado en dicho auto, y surtieron su contradicción sin que las partes hubieran efectuado pronunciamiento alguno sobre ellas.

En ese orden, observado que: (i) el objeto de la pérdida de la investidura no es determinar la validez o invalidez de un determinado documento o acto; (ii) las disposiciones indicadas supra, no imponen restricción o determinan un medio probatorio especial a través del cual se deba comprobar la indebida destinación de dineros públicos, así como tampoco lo hace alguna otra norma del ordenamiento;

(iii) las partes guardaron silencio respecto del decreto, práctica e incorporación de las certificaciones mencionadas, y no fueron objeto de tacha en el proceso; es claro que el Tribunal no podía restarles validez en los términos alegados por el apelante, ni podía dejar de valorarlas sin vulnerar el debido proceso. V.4.2.- Precisado lo anterior, en el caso sub examine, para resolver el recurso de apelación, la Sala procede al estudio de los supuestos necesarios para la configuración objetiva de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, prevista en el artículo 55, numeral 3, de la Ley 136 y en el artículo 48, numeral 4, de la Ley 617, cuales son: (i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular;

(ii) que se esté frente a dineros públicos; y (iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, el señor JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO fue elegido concejal del municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander) para el periodo 2020-2023, como se verifica con la copia de la credencial E-27 expedida por la Comisión Escrutadora Departamental el 18 de noviembre de 2019, mediante la cual se Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 declaró su elección; en consecuencia, permanece demostrada su calidad de concejal para la época de los hechos, año 2022.

En relación con los recursos con los que se pagan los honorarios de los concejales municipales de San José de Cúcuta (Norte de Santander), siguiendo la jurisprudencia de la Sección Primera23 no hay duda de que se trata de dineros públicos, toda vez que: (i) según el artículo 11 del Decreto 111 de 15 de enero de 199624, el presupuesto se compone del presupuesto de ingresos o rentas; el presupuesto de gastos, a su vez conformado por los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, y las disposiciones generales; y (ii) los artículos 3 y 10 de la Ley 617 prevén que los honorarios de los concejales hacen parte de los gastos de funcionamiento del Concejo, y su pago se realiza con los ingresos corrientes de libre destinación25.

Sobre la indebida destinación de dineros públicos, por habérsele reconocido y pagado honorarios a concejales que no asistieron a las respectivas sesiones, la Sala encuentra probado lo siguiente: El concejal JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO se posesionó como presidente del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander) el 10 de diciembre de 2021, según consta en el Acta de sesión ordinaria núm. 221 de esa misma fecha; en consecuencia, está corroborada su condición de ordenador del gasto, según lo previsto en los artículos 312 de la Constitución y 65 de la Ley 136 de 1994, en los que se determina que le corresponde al 23 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: sentencia de 10.12.2021.

MP. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 470023330002021003101(PI); sentencia de 17.02.2022. MP. Hernando Sánchez Sánchez, expediente 500012333000202000032-01(PI); sentencia de 1.06.2023. MP. Hernando Sánchez Sánchez, expediente 68001233300020230000801(PI). 24 “[…] “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto […]”. 25 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera: sentencia de 6.11.2013. MP. María Elizabeth García González, expediente 08001233300020130043501(PI). Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 presidente del Concejo, como ordenador del gasto de la corporación, reconocer los honorarios descritos en la ley a los concejales, por la asistencia comprobada a las sesiones.

El señor JULIÁN DAVID TORRES CARRERO se posesionó como secretario general del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander), el 10 de diciembre de 2021, conforme obra en el Acta de Posesión núm. 221 de esa fecha, y de acuerdo con la Resolución núm. 320, artículo 2, numeral 23, se prueba que, en el ejercicio de ese cargo, le correspondía controlar los registros de direcciones, asistencia a sesiones, correspondencia de Secretaría y Presidencia y libros de actas, así como los “[…] Registros actualizados de direcciones, asistencia a sesiones, correspondencia de la secretaria, presidencia y libros de actas […]”, según el artículo 2, numeral 35, de la misma resolución. De acuerdo con los testimonios rendidos por los señores JULIÁN DAVID TORRES CARRERO, secretario general del Concejo para la época de los hechos;

NELSON OVALLES AGUDELO y JOSÉ LEONARDO JÁCOME CARRASCAL, quienes ejercieron como concejales en esa misma época, y también fueron presidentes del cabildo municipal de San José de Cúcuta (Norte de Santander), las actas y las grabaciones de audio no son los únicos documentos que se tienen en cuenta para comprobar la asistencia de los concejales a las sesiones.

Coincidieron sus testimonios en indicar que: (i) el llamado a lista se realiza para verificar el quorum y determinar si es posible instalar la sesión conforme por reunirse el quórum exigido para deliberar; (ii) de acuerdo con el reglamento interno del Concejo, solo se debe realizar un nuevo llamado a lista cuando lo solicita el presidente o algún concejal, o cuando la sesión se extiende por más de 4 horas;

(iii) en los casos en que los concejales ingresan tardíamente a las sesiones no siempre queda constancia de su ingreso en el acta, puesto que Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 se evita interrumpir el normal curso de las deliberaciones e intervenciones que se están desarrollando, de manera que cada concejal se ocupa de hacerle ver al secretario, con señas o de algún otro modo, que ingresó al recinto y se encuentra presente en la sesión;

(iv) los concejales no están obligados a intervenir en las sesiones, con lo cual, cuando los concejales no están presentes en la llamado a lista, pero ingresan tardíamente a la sesión y no realizan ninguna intervención, el acta no da cuenta de su asistencia; (v) las grabaciones de audio no son fidedignas, en cuanto que el sistema de sonido presenta constantes fallas;

(vi) durante el año 2022 sesionaron en el teatro municipal, debido a las obras de remodelación al recinto del Concejo, y el sistema de grabación de audio no funcionó óptimamente; (vii) las actas y el control de asistencia corresponde al secretario general del Concejo, quien da fe de las asistencias de los concejales con las respectivas certificaciones, y al presidente del Concejo, con fundamento en ello, le corresponde reconocer el pago de los honorarios por las sesiones asistidas.

En especial, el señor JULIÁN DAVID TORRES CARRERO, secretario general del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander) para la época de los hechos, respecto del reconocimiento de los honorarios de los concejales que se acusan en este proceso, manifestó haber tenido comunicación fluida con el presidente del cabildo, así como haberle presentado los documentos de soporte para el reconocimiento de las asistencias a las sesiones, especialmente, las actas, las grabaciones de audio y las certificaciones de asistencia; asimismo, declaró que las certificaciones de asistencia comprobada las elaboró conforme al registro manual que llevaba durante el transcurso de ellas, a efectos de controlar los concejales que ingresaban en forma tardía a las sesiones, es decir, una vez estas se encontraban en desarrollo.

De otra parte, aun cuando en el proceso se decretó y practicó interrogatorio de parte al concejal JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, la Sala Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 debe poner de presente que dado el carácter sancionatorio que tiene el proceso de pérdida de la investidura y la severidad de la sanción y la seriedad de las implicaciones perpetuas sobre los derechos fundamentales del derecho a elegir y ser elegido y la participación ciudadana que tienen esta clase de juicios, la integración normativa en relación con este medio de prueba debe hacerse de acuerdo con las normas establecidas en el Código de Procedimiento Penal, de manera que, por regla general, no es medio probatorio admisible en esta clase procesos.

Al respecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante auto de 6 de octubre de 201526, determinó que por “[…] la evidente oposición entre dicha prueba y la naturaleza de la causa. En efecto, la jurisprudencia ha sido pacífica en sostener que en esta clase de proceso el interrogatorio de parte implica, per se, la búsqueda de una confesión, lo cual a la luz de las garantías constitucionales no resulta admisible […]”.

A su turno la Sección Primera, mediante sentencia de 23 de febrero de 201727, precisó la postura jurisprudencial que había adoptado en la sentencia de 28 de julio de 2016, en el sentido de que “[…] para efectos de evaluar el referido medio de prueba se debe acudir a la integración normativa con el Código de Procedimiento Penal y no con el Código General del Proceso como se afirmó en la aludida providencia judicial, todo esto atendiendo a la naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura según las consideraciones que sobre el particular se hicieron en líneas anteriores […]”.

En ese orden, al atenderse la singular esencia sancionatoria de la pérdida de investidura y al acudirse a la integración normativa con el Código de Procedimiento Penal, mas no con el Código General del Proceso por 26 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 6 de octubre de 2015. MP. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 11001-03-15-000-2014-01602-00(PI). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de febrero de 2017, número único de radicación 05001-23-31-000-2011-00442-01(PI), consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio (E); reiterada en sentencia de 10 de diciembre de 2021.

MP. Nubia Margoth Peña Garzón expediente 81001-23-39- 000-2020-00127-01(PI). Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 incompatible, se advierte que la prohibición de autoincriminación, en materia penal, se encuentra en el artículo 8º de la Ley 906 de 31 de agosto de 200428, aplicable a la pérdida de investidura como se indicó anteriormente.

En lo que resulta de mayor relevancia al caso sub examine, dicha norma prevé el derecho del imputado a: (i) no ser obligado a declarar en contra de sí mismo ni en contra de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad; (ii) así como a no auto incriminarse ni incriminar a su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad; y, (iii) a que su silencio no sea usado en su contra.

Así mismo, la referida disposición determina que el sujeto pasivo de la acción penal puede renunciar al derecho a la no autoincriminación siempre que dicha renuncia devenga de una manifestación libre, consciente, voluntaria y debidamente informada, caso en el cual deberá estar asesorado de su abogado defensor. Entonces, comoquiera que el interrogatorio de parte rendido por el concejal demandado se produjo en el marco de las preguntas formuladas por su apoderado, así como de la magistrada conductora del proceso en primera instancia, propias del interrogatorio de parte como medio de prueba, y no en el marco de una manifestación excepcional, libre, consciente, voluntaria, de renuncia a ese derecho de no autoincriminación, debidamente informada del concejal; asesorada y asistida por su abogado defensor; al punto que ninguna prevención se le hizo al concejal sobre sus derecho constitucional a la no autoincriminación; y, por el contrario, se le tomó el juramento de rigor previniéndolo sobre las sanciones penales que acarrea faltar a la verdad bajo juramento, la Sala no lo valorará en tanto no fue producido conforme a las garantías que para tal efecto exige el artículo 29 de la Constitución Política. 28 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal […]”.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 Precisado lo anterior, con las restantes pruebas obrantes en el proceso e indicadas previamente, con exclusión del interrogatorio de parte rendido por el concejal, la Sala encuentra verificado que las resoluciones de reconocimiento de honorarios a los concejales por la asistencia comprobada a las sesiones, expedidas por el presidente del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander), señor JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, fueron acompañadas y tuvieron en cuenta las certificaciones expedidas por el secretario general del cabildo, servidor público al que le fue asignada la función de controlar las asistencias de los concejales a las sesiones y los registros actualizados de esas asistencia, según lo dispone la Resolución núm. 320.

A su turno, las actas de las sesiones ordinarias del Concejo que obran en el proceso, los testimonios y el interrogatorio de parte referidos supra, corroboran que, en el Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander) las actas sólo hacen constar los nombres de los concejales asistentes que responden el llamado a lista al inicio de la sesión y eventualmente cuando se verifica quorum durante el transcurso de una sesión. Si bien dicha práctica no se ajusta estrictamente a lo previsto en el artículo 63, numeral 2, del reglamento interno de ese Concejo, según el cual, las actas de sesión y comisión deberán llevar una relación sucinta de los nombres de los concejales concurrentes a la respectiva sesión o comisión, y las excusas válidas presentadas por los no asistentes; se reitera, tal omisión no resulta suficiente, por sí misma y por sí sola, para derivar una indebida destinación de dineros públicos, puesto que: (i) se trata de un argumento que controvierte la validez de las actas conforme al ordenamiento que las regula, cuestión que es ajena al estudio conductual propio de la pérdida de la investidura; y (ii) el reconocimiento del pago de los honorarios a los concejales por su asistencia comprobada a las sesiones debía tener en cuenta no solamente las actas sino también las certificaciones de asistencia expedida por el secretario general del Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 Concejo, responsable de efectuar dicho control en los términos previstos en la Resolución núm. 320.

Precisado lo anterior, con las pruebas documentales que reposan en el plenario, particularmente, las actas de las sesiones plenarias, las certificaciones expedidas por el secretario general, y las resoluciones suscritas por el presidente del cabildo municipal, concejal JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, mediante las cuales reconoció honorarios a los concejales por su asistencia comprobada a las sesiones, la Sala encuentra que no está configurado el elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura por indebida destinación de dineros públicos.

En efecto, la Sala constata que las resoluciones núms. 035, 042, 047, 048, 051, 062 y 064, en su orden de 4, 18, 28 y 30 de marzo, y de 4, 25 y 30 de abril, todas del año 2022, encuentran respaldo en las certificaciones expedidas por el secretario general del Concejo, aunado al hecho de que el actor no acreditó las inasistencias endilgadas en el mes de marzo de 2022, de los concejales GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ a la sesión del 1° de marzo;

JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA, el 3 de marzo; JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA y JOSÉ LEONARDO JÁCOME CARRASCAL, el 15 de marzo; JOSÉ LEONARDO JÁCOME CARRASCAL, el 16 de marzo; VÍCTOR GUILLERMO CAICEDO PINZÓN, el 26 de marzo; de NELSON OVALLES AGUDELO, JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA y VÍCTOR GUILLERMO CAICEDO PINZÓN, el 27 de marzo. Tampoco lo hizo respecto de las ausencias a las sesiones plenarias del mes de abril de 2022 de GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ, GUILLERMO LEÓN BÁEZ, JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA, CARLOS LUIS CHACÓN CONTRERAS y JUAN DIEGO ORDÓÑEZ CARVAJAL, el 1° de abril;

EDWARD ALBERTO VARÓN FLÓREZ y GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ, el 25 de abril; NELSON OVALLES AGUDELO, el 28 Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 de abril; y NELSON OVALLES AGUDELO y ÁLVARO ANDRÉS RAAD FORERO, el 29 de abril.

A. Sesiones ordinarias del 1° al 4 de marzo de 2022. De acuerdo con la Resolución núm. 035 de 4 de marzo de 2022, el presidente del Concejo, señor JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, reconoció honorarios a los 19 concejales que integran el cabildo, por las asistencias a las sesiones ordinarias realizadas el 1.°, 2, 3 y 4 de marzo de 2022; en las consideraciones del acto administrativo se señaló el valor a reconocer por cada sesión asistida, correspondiente a $469.766, y el certificado de disponibilidad presupuestal núm. 03-070 de 4 de marzo de 2022, por valor de $ 35.702.216; además, se relacionaron un total de 75 sesiones asistidas por los 19 concejales, discriminando el número de sesiones a las que asistió cada uno de los concejales, y el valor de los honorarios que les correspondía individualmente, conforme a sus asistencias.

De la sesión ordinaria celebrada el 1° de marzo de 2022 la Sala precisa que: (i) en el acta de la sesión aparece ausente el concejal GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ; (ii) sin embargo, su asistencia se probó Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 con la certificación expedida el 4 de marzo de 2022 por el secretario general del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander); y, (iii) los honorarios le fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 035 de 4 de marzo de 2022 expedida por el concejal accionado.

En cuanto a la sesión ordinaria de 3 de marzo de 2022 se tiene que: (i) en el acta de la sesión aparece ausente el concejal JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA; (ii) no obstante, se probó su asistencia con la certificación expedida el 4 de marzo de 2022 por el secretario general del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander); y (iii) los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 035 de 4 de marzo de 2022 expedida por el concejal acusado.

Por su parte, la certificación que respalda el reconocimiento de los honorarios realizado en la Resolución núm. 035, da cuenta de un total de 75 sesiones asistidas, correspondiente a la asistencia de los 19 concejales los días 1°, 2, 3 y 4 de marzo de 2022, así: Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 B. Sesiones ordinarias del 15 al 17 de marzo de 2022 Según la Resolución núm. 042 de 18 de marzo de 2022, el presidente del Concejo, señor JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, reconoció honorarios a los 19 concejales que integran el cabildo, por las asistencias a las sesiones ordinarias realizadas el 15, 16 y 17 de marzo de 2022; en las consideraciones del acto administrativo se señaló el valor a reconocer por cada sesión asistida, correspondiente a $469.766, y el certificado de disponibilidad presupuestal núm. 03-076 de 18 de marzo de 2022, por valor de $24.897.598; además, se relacionaron un total de 53 sesiones asistidas por los 19 concejales, discriminando el número de sesiones a las que asistió cada uno de los cabildantes, y el valor de los honorarios que les correspondía individualmente, conforme a sus asistencias.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 De la sesiones ordinarias de 15, 16 y 17 de marzo de 2022 se precisa que: (i) en las actas de la sesiones aparecen ausentes los concejales JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA y JOSÉ LEONARDO JÁCOME CARRASCAL;

(ii) sin embargo, la asistencia de JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA (3 días) y JOSÉ LEONARDO JÁCOME CARRASCAL (2 días), se probó con la certificación expedida el 4 de marzo de 2022 por el secretario del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander), y (iii) los honorarios fueron reconocidos, en esas proporciones, mediante la Resolución núm. 042 de 18 de marzo de 2022.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 La certificación expedida por el secretario general, que respalda el reconocimiento de los honorarios realizado en la Resolución núm. 042, da cuenta de un total de 53 sesiones asistidas, correspondiente a la asistencia de los 19 concejales los días 15, 16 y 17 de marzo de 2022, así: C. Sesiones ordinarias de 23 y 24 de marzo de 2022 La Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 2022, reconoció honorarios a los 19 concejales que integran el cabildo, por las asistencias a las sesiones ordinarias realizadas el 23 y 24 de marzo de 2022; en las consideraciones del acto administrativo se señaló el valor a reconocer por cada sesión asistida, correspondiente a $469.766, y el certificado de disponibilidad presupuestal núm. 03-077 de 18 de marzo de 2022, por valor de $ 15.972.044; además, se relacionaron un total de 35 sesiones asistidas por los 19 concejales, discriminando el número de sesiones a las que asistió cada uno de los cabildantes, y el valor de los honorarios que les correspondía individualmente, conforme a sus asistencias, así: Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 De la sesión ordinaria de 24 de marzo de 2022 se precisa que: (i) en el acta de la sesión aparece ausente el concejal NELSON OVALLES AGUDELO;

(ii) su inasistencia quedó comprobada con la certificación expedida el 24 de marzo de 2022 por el secretario del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander); (iii) no obstante, en la Resolución núm. 045 se le reconocieron honorarios por la asistencia a dicha sesión. Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 Por su parte, la certificación que respalda el reconocimiento de los honorarios realizado en la Resolución núm. 045 da cuenta de un total de 34 sesiones asistidas, correspondiente a la asistencia de los 19 concejales los días 23 y 24 de marzo de 2022, así: Como puede observarse, contrario a lo certificado por el secretario general del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander), la Resolución núm. 045 indicó que el concejal NELSON OVALLES AGUDELO asistió a dos sesiones (23 y 24 de marzo), cuando en realidad estuvo ausente en una de ellas (24 de marzo); asimismo, en el acto administrativo se le reconocieron honorarios por la asistencia a esas dos sesiones, por valor de $469.766 cada una, para un total de $939.532, cuando los honorarios que se le debieron reconocer ascendían a la suma de $469.766, correspondientes a la sesión del 23 de marzo de 2022 en la que sí estuvo presente.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 De acuerdo con lo anterior, prima facie, estaría comprobada la estructuración de una indebida destinación de dineros públicos si no fuera porque la Resolución núm. 045 reconoció honorarios por un valor global de $15.972.044, monto que coincide con el que corresponde a las 34 sesiones asistidas entre los días 23 y 24 de marzo de 2022, certificadas por el secretario, por valor de $469.766 cada una.

Si bien la certificación del secretario no totaliza el número de sesiones asistidas y la Resolución núm. 045 tampoco lo hace, la Sala, al realizar dichas sumatorias, verifica que la certificación contiene un total de 34 sesiones certificadas como asistidas, cuyo valor pagadero es $15.972.044, resultante de multiplicar 34 sesiones por $469.744, mientras que el acto administrativo consideró reconocer 35 asistencias, cuyo valor a pagar hubiera ascendido a $16.441.810, lo que no ocurrió en la práctica, pues en la mencionada resolución no se dispuso este valor sino que se reconoció la suma correcta y certificada de $15.972.044.

En ese orden, para la Sala, aun cuando en la Resolución núm. 045 se mencionan honorarios al concejal NELSON OVALLES AGUDELO por dos sesiones asistidas (23 y 24 de marzo) y en cuantía de $939.532, lo cierto es que el certificado de disponibilidad núm. 03-077-1 de 18 de marzo de 2022, que respalda el reconocimiento y pago de los honorarios según las consideraciones de ese mismo acto administrativo, no admite pagar 35 sesiones, sino 34.

No obstante, como dicha circunstancia por sí sola no permite corroborar ni desvirtuar que los honorarios correspondientes a la sesión del 24 de marzo de 2022 fueran pagados efectivamente al concejal, la Sala profirió auto para mejor proveer el 18 de septiembre de 2025 y decretó una prueba de oficio29 con el 29 Cfr. Samai. Índice 00051, expediente de segunda instancia. En dicho auto la Sala resolvió lo siguiente “[…]PRIMERO: Por Secretaría de la sección Primera, OFICIAR a la Tesorería del Concejo de San José de Cúcuta, Norte de Santander, o a quien haga sus veces como pagador, para que: a) CERTIFIQUE el valor exacto de los Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 fin de esclarecer, más allá de cualquier duda, si el concejal JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, al proferir la Resolución núm. 045 de 2022 con las inconsistencias advertidas, incurrió en la indebida destinación de dineros públicos por el pago efectivo e irregular de la mencionada sesión al concejal NELSON OVALLES AGUDELO, por valor de $469.766.

Conforme con lo anterior, el tesorero general del Concejo de San José de Cúcuta, mediante oficio de 7 de octubre de 202530 informó que según los archivos de esa dependencia, el primer pago de sesiones ordinarias realizado al concejal NELSON OVALLES AGUDELO, vigencia 2022, se efectuó el 19 de abril de 2022 por valor de $10.804.618, con el egreso 04-207 de esa misma fecha, conforme con las certificaciones de asistencia expedidas por el secretario general de esa corporación pública.

De igual forma, el tesorero general certificó lo siguiente: (i) para la vigencia 2022 el valor de las sesiones ordinarias y extraordinarias era $469.766; (ii) conforme a la certificaciones de asistencia expedidas por el secretario general del 1° de marzo al 19 de abril de 2022 se realizó el pago de las sesiones correspondientes, por valor de $10.804.618;

(iii) que el anterior valor fue pagado con el comprobante de egreso 04-207 de 19 de abril de 2022; (iv) a dicho valor se le efectuaron los descuentos correspondientes a retención en la fuente ($1.080.462), crédito IFINORTE ($8.722.019) y aportes a pensión ($798.600), quedando un valor neto a pagar de $203.537; y (v) que dicho valor neto fue pagado a favor del concejal NELSON OVALLES AGUDELO mediante cheque 10775 del banco BBVA. honorarios que se le pagaron al concejal Nelson Ovalles Agudelo por las sesiones de 23 y 24 de marzo de 2022. b) ALLEGUE los correspondientes comprobantes de egreso y los soportes del depósito, transferencia bancaria o cheque, según la modalidad que se utilizó para pagar dichos honorarios […]”. 30 Cfr. Samai.

Índice 00058, expediente de segunda instancia. Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 Como sustento de lo anterior, el tesorero general allegó copia de los siguientes documentos: (i) comprobante de egreso 04-207 de 19 de abril de 2022, cuyo contenido evidencia que al mencionado concejal se le cancelaron 23 sesiones ordinarias correspondientes al primer periodo por valor de $10.804.618; que a dicho valor se le descontaron las sumas señaladas en la certificación indicada supra, y que el valor neto se le pagó al concejal mediante cheque núm. 0010775 del banco BBVA;

(ii) copia de la relación de libranzas de los concejales correspondiente al mes de abril de 2022 con soporte de la transferencia realizada a la entidad acreedora por concepto del total de las libranzas de los concejales, efectuada el 18 de abril de 2022; y (iii) copia de la página del libro auxiliar de registro de retenciones en la fuente, en el que consta que en el mes de abril de 2022, el 19 de abril de 2022, al comprobante Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 de egreso 04-207, cheque 0010775, al concejal NELSON OVALLES AGUDELO se le cancelaron 23 sesiones ordinarias correspondientes al primer periodo de sesiones, efectuándosele retención en la fuente por valor de $1.080.462.

Los documentos indicados son los siguientes: Comprobante de egreso Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 Relación de libranzas concejales/IFINORTE, mes de abril de 2022 y transferencia a la entidad acreedora Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 Libro auxiliar de retención en la fuente De acuerdo con las pruebas señaladas anteriormente, la Sala evidencia que al concejal NELSON OVALLES AGUDELO, mediante comprobante de egreso 04-207 de 19 de abril de 2022, se le hizo un primer pago, esto es, un pago Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 parcial de las sesiones del primer periodo ordinario del año 2022, correspondiente a las 23 sesiones ordinarias a las que asistió entre el 1 de marzo y el 12 de abril de 2022, en tanto dicho número de sesiones eran las que se encontraban certificadas por el secretario general como asistidas por dicho concejal al momento en que se efectuó el pago.

Lo anterior también se verifica con las certificaciones de asistencia allegadas como prueba al proceso en primera instancia, expedidas por el secretario general del cabildo municipal31, de las cuales se evidencia que el Concejo de San José de Cúcuta sesionó ordinariamente todos los días del mes de marzo, es decir, sesionó 31 días, y de ellos el concejal asistió a 17 sesiones, tal como se presenta en el siguiente cuadro resumen: Fecha de certificación Fecha de sesiones Marzo/2022 Sesiones certificadas como asistidas Marzo/2022 Total núm. de sesiones asistidas Marzo/2022 por certificación 4.03.2022 1, 2, 3, 4 1, 2, 3 de marzo 3 7.03.2022 5, 6, 7 5 de marzo 1 11.03.2022 8, 9, 10, 11 9, 10 de marzo 2 15.03.2022 12, 13, 14 14 de marzo 1 18.03.2022 15, 16, 17 15, 16, 17 de marzo 3 22.03.2022 18, 19, 20, 21, 22 18, 22 de marzo 2 24.03.2022 23, 24 23 de marzo 1 25.03.2022 25 - 0 28.03.2022 26 - 0 30.03.2022 27, 28, 29 27, 28, 29 de marzo 3 1.04.2022 30, 31 30 de marzo 1 NÚM. TOTAL DE SESIONES ASISTIDAS 17 sesiones 31 Cfr. Samai.

Índice 00022, expediente digital de primera instancia Documento 31RECIBE MEMORIAL_1ASISTENCIAMARZO2024(.zip) NroActua 22 Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 De igual forma, las certificaciones que obran en el plenario32, correspondientes a las sesiones ordinarias del mes de abril de 2022, permiten corroborar que el concejo sesionó 25 días de ese mes, y que el concejal asistió a 17 de esas sesiones, así: Fecha de certificación Fecha de sesiones Abril/2022 Sesiones certificadas como asistidas Abril/2022 Total núm. de sesiones asistidas Abril/2022 por certificación 2.04.2022 1, 2 2 de abril 1 5.04.2022 3, 4, 5 3, 4, 5 de abril 3 7.04.2022 6, 7 6, 7 de abril 2 18.04.2022 8, 9. 10, 11, 12 - 0 21.04.2022 18, 19, 20 18, 19, 20 de abril 3 25.04.2022 21, 22 21, 22 de abril 2 25.04.2022 23, 24, 25 23, 25 de abril 2 27.04.2022 26, 27 26, 27 de abril 2 30.04.2022 28, 29 29 de abril 1 30.04.2022 30 30 de abril 1 NÚM. TOTAL DE SESIONES ASISTIDAS 17 sesiones Ahora bien, como quiera que el tesorero certificó que el 19 de abril de 2022 se cancelaron las sesiones del mes de marzo y abril de 2022 que en esa fecha de pago se encontraban certificadas por el secretario, es claro que el comprobante de egreso 04-207 de 19 de abril de 2022 solo pudo incluir las 17 sesiones del mes de marzo de 2022 y las 6 sesiones del mes de abril de 2022 cuya asistencia se encontraba certificada por el secretario del cabildo para el 19 de abril de 2022; es decir, el pago de esas 17 sesiones no incluyó la ordinaria efectuada el 24 de marzo de 2022, y reconoció las 6 sesiones a las 32 Cfr. Samai.

Índice 00022, expediente digital de primera instancia Documento 29RECIBE MEMORIAL_2ASISTENCIAABRIL2024(.zip) NroActua 22 Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 que asistió entre el 1 y el 12 de abril, que se encontraban certificadas para el momento en que se expidió el comprobante de pago 04-207.

De ahí que la Sala encuentre acreditados con certeza los siguientes hechos: 1. La sesión de 24 de marzo de 2022 no fue materialmente pagada al concejal NELSON OVALLES AGUDELO, en tanto no fue asistida. 2. Que la Resolución núm. 045 de 2022 incluyera esa sesión como asistida (24 de marzo de 2022) y su correspondiente valor ($469.766) como pagadero, corresponde a un error o inconsistencia en el contenido de dicho acto administrativo, que no dio lugar a su pago efectivo. 3.

El certificado de disponibilidad presupuestal que sustentó el reconocimiento del pago de honorarios de los 19 concejales, por razón de las sesiones realizadas el 23 y 24 de marzo, solamente permitía pagar 34 sesiones, y no permitía pagar 35 sesiones que sería el número al que se arribaría de haberse contabilizado la sesión del 24 de marzo a la que no asistió el concejal NELSON OVALLES AGUDELO. 4.

La certificación expedida por el secretario general del concejo el 24 de marzo de 2022 es clara al indicar que el concejal OVALLE AGUDELO asistió a la sesión del 23 de marzo de 2024 y no asistió a la sesión del día siguiente, 24 de marzo de 2022. 5. Las 23 sesiones ordinarias que se le pagaron al concejal NELSON OVALLES AGUDELO mediante el comprobante de egreso 04-207 de 19 de abril de 2022, corresponden a la sumatoria de las 17 sesiones del mes de marzo de 2022 que se encontraban certificadas como asistidas por el concejal OVALLES AGUDELO y de las 6 sesiones a las que asistió entre el 1 y el 12 de abril de 2022.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 6. La suma de $10.804.618 que se le pagó al concejal NELSON OVALLES AGUDELO, corresponde a los honorarios que se le reconocieron por su asistencia comprobada a 23 sesiones ordinarias realizadas entre el 1 de marzo y el 12 de abril de 2022, y es el resultado matemático de multiplicar 23 sesiones por 469.766, que es la suma que corresponde al valor de los honorarios por cada sesión. Así las cosas, es claro que el resultado de sumar 17 sesiones de marzo y 6 sesiones de abril es 23, y que este último número se corresponde perfectamente con el de las sesiones que fueron certificadas por el secretario general como asistidas por el mencionado concejal entre el 1 de marzo y el 12 de abril de 2022, cuyo valor total ascendió a $10.804.618; asimismo, como no hay duda de que tales certificaciones fueron los documentos que tuvo en cuenta el tesorero general para efectuar el pago de los honorarios reconocidos en la Resolución núm. 045 de 2022, la inconsistencia en dicha resolución expedida por el concejal JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, consistente en haber reconocido honorarios por la asistencia del concejal Ovalles Agudelo a la sesión de 24 de marzo de 2022 a pesar de que su inasistencia estaba certificada, aun cuando se presenta contraria a la realidad de las asistencias, no se tradujo, materialmente, en la indebida destinación de dineros públicos invocada en la demanda, pues lo cierto es que valoradas integralmente las pruebas conforme a la sana crítica, la Sala obtuvo la certeza de que esa sesión no se le pagó al concejal NELSON OVALLES AGUDELO, con lo cual el actor no logró acreditar la configuración de la causal de pérdida de la investidura, en cuanto los dineros públicos se destinaron y aplicaron al pago de las sesión efectivamente asistida por este concejal, esta es, la correspondiente al 23 de marzo de 2022.

En consecuencia, en el marco del debido proceso constitucional que regenta el proceso de pérdida de investidura, la Sala, a diferencia de lo concluido por el Tribunal, corroboró que en este caso no se configuró la indebida destinación Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 de dineros públicos con ocasión de la expedición de la Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 2022.

Por último, sobre el pronunciamiento realizado por el concejal demandado33 dentro del término de traslado de las pruebas allegadas en cumplimiento del auto de 18 de septiembre de 2025, mediante el cual solicita no se tenga por cumplida la prueba en razón a su ausencia de completitud y claridad sobre la información requerida y se profiera la decisión con el acervo que reposa en el plenario, basta señalar que si bien el tesorero no precisó el monto exacto que se pagó al concejal OVALLES AGUDELO por concepto de honorarios de asistencia a las sesiones de 23 y 24 de marzo de 2022, lo cierto es que la certificación que expidió junto con el comprobante de egreso 04-207 de 19 de abril de 2024 que allegó, le permitieron a la sala corroborar, en conjunto con las restantes pruebas que obran en el plenario, que no se le reconocieron honorarios por su asistencia a la sesión de 24 de marzo de 2022, y, en esa medida, la prueba cumplió la finalidad de mejor proveer para la cual fue decretada.

Esa misma consideración se hace extensiva al pronunciamiento realizado el 15 de octubre de 202534 por el solicitante de la pérdida de investidura, señor JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES, en la indicó la falta de claridad en la respuesta brindada y solicitó que se requiriera al tesorero del cabildo municipal para que completara la información brindada y los documentos que la soportan.

D. Sesión ordinaria de 26 de marzo de 2022 Siguiendo con el estudio de las restantes inasistencias que se le endilga al concejal JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO haber reconocido y 33 Cfr. Samai. Índice 00062, expediente digital de segunda instancia. 34 Cfr. Samai. Índice 00064, expediente digital de segunda instancia. Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 pagado indebidamente, se tiene que la Resolución núm. 047 de 28 de marzo de 2022, reconoció honorarios a los 19 concejales que integran el cabildo, por las asistencias a la sesión ordinaria realizadas el 26 de marzo de 2022; en las consideraciones del acto administrativo se señaló el valor a reconocer por cada sesión asistida, correspondiente a $469.766, y el certificado de disponibilidad presupuestal núm. 03-078-1 de 26 de marzo de 2022, por valor de $8.455.788; además, se relacionaron un total de 18 sesiones asistidas por los 19 concejales, discriminando el número de sesiones a las que asistió cada uno de los cabildantes, y el valor de los honorarios que les correspondía individualmente, conforme a su asistencia. Sobre la sesión ordinaria de 26 de marzo de 2022 se encuentra que: i) en el acta de la sesión aparece ausente el concejal VÍCTOR GUILLERMO CAICEDO PINZÓN;

(ii) no obstante, su asistencia se probó con la certificación expedida el 28 de marzo de 2022 por el secretario del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander); (iii) los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 047 de 28 de marzo de 2022 expedida por el concejal accionado. Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 La certificación que respalda el reconocimiento de los honorarios realizado en la Resolución núm. 047 da cuenta de un total de 18 sesiones asistidas, correspondiente a la asistencia de los 19 concejales a la sesión ordinaria de 26 de marzo de 2022, así: Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53 E. Sesiones ordinarias del 27 al 29 de marzo de 2022 La Resolución núm. 048 de 30 de marzo de 2022, reconoció honorarios a los 19 concejales que integran el cabildo, por las asistencias a las sesiones ordinarias realizadas el 27, 28 y 29 de marzo de 2022; en las consideraciones del acto administrativo se señaló el valor a reconocer por cada sesión asistida, correspondiente a $469.766, y el certificado de disponibilidad presupuestal núm. 03-082 de 29 de marzo de 2022, por valor de $22.079.002; además, se relacionaron un total de 47 sesiones asistidas por los 19 concejales, discriminando el número de sesiones a las que asistió cada uno de los cabildantes, y el valor de los honorarios que les correspondía individualmente, conforme a su asistencia. En este punto, debe recordarse que el solicitante endilgó la indebida destinación de dineros públicos por la inasistencia comprobada a la sesión de 27 de marzo de 2022, de los concejales NELSON OVALLES AGUDELO, JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA y VÍCTOR GUILLERMO CAICEDO PINZÓN. En consecuencia, de la sesión ordinaria de 27 de marzo de 2022 se precisa que: (i) en el acta de las sesión aparecen ausentes los concejales JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA, NELSON OVALLES AGUDELO y VÍCTOR Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54 GUILLERMO CAICEDO PINZÓN;

(ii) sin embargo, la asistencia de los tres concejales a esa sesión se probó con la certificación expedida por el secretario del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander), el 30 de marzo de 2022; y (iii) los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 048 de 30 de marzo de 2022 expedida por el Concejal acusado en esas proporciones, así: A su turno, la certificación que respalda el reconocimiento de los honorarios realizado en la Resolución núm. 048, da cuenta de un total de 47 sesiones asistidas, correspondiente a la asistencia de los 19 concejales a las sesiones ordinarias de 27, 28 y 29 de marzo de 2022, así: Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 F. Sesiones ordinarias de 1o. y 2 de abril de 2022 La Resolución núm. 051 de 4 de abril de 2022, reconoció honorarios a los 19 concejales que integran el cabildo, por las asistencias a las sesiones ordinarias realizadas el 1° y 2 de abril de 2022; en las consideraciones del acto administrativo se señaló el valor a reconocer por cada sesión asistida, correspondiente a $469.766, y el certificado de disponibilidad presupuestal núm. 04-083 del 1° de abril de 2022, por valor de $15.032.512; además, se relacionaron un total de 32 sesiones asistidas por los 19 concejales, discriminando el número de sesiones a las que asistió cada uno de los cabildantes, y el valor de los honorarios que les correspondía individualmente conforme a su asistencia, así: Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56 De las sesiones ordinarias de 1.° y 2 de abril de 2022 se tiene que: (i) en el acta de la sesión del 1° de abril aparecen ausentes los concejales GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ, JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA, GUILLERMO LEÓN BÁEZ, CARLOS LUIS CHACÓN CONTRERAS y JUAN DIEGO ORDÓÑEZ CARVAJAL; y en el acta de la sesión de 2 de abril, ausente el concejal JUAN DIEGO ORDÓÑEZ CARVAJAL (1 día);

(ii) no obstante, sus asistencias a la sesión del 1° de abril y la ausencia de JUAN DIEGO ORDÓÑEZ CARVAJAL a la plenaria del 2 de abril, se acreditaron con la certificación expedida por el secretario general del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander) el 2 de abril de 2022; y (iii) los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 051 de 4 de abril de 2022 expedida por el concejal acusado, en las proporciones correspondientes así: Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57 La certificación que respalda el reconocimiento de los honorarios realizado en la Resolución núm. 051, da cuenta de un total de 32 sesiones asistidas, correspondiente a la asistencia de los 19 concejales a las sesiones ordinarias realizadas el 1° y 2 de abril de 2022, de la siguiente manera: Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 G. Sesiones ordinarias del 23 al 25 de abril de 2022 La Resolución núm. 062 de 25 de abril de 2022, reconoció honorarios a los 19 concejales que integran el cabildo, por las asistencias a las sesiones ordinarias realizadas el 23, 24 y 25 de abril de 2022; en las consideraciones del acto administrativo se señaló el valor a reconocer por cada sesión asistida, correspondiente a $469.766, y el certificado de disponibilidad presupuestal núm. 04-096 del 25 de abril de 2022, por valor de $25.837.130; además, se relacionaron un total de 54 sesiones asistidas por los 19 concejales, discriminando el número de sesiones a las que asistió cada uno de los cabildantes, y el valor de los honorarios que les correspondía individualmente conforme a su asistencia, de la siguiente manera: De la sesión ordinaria de 25 de abril de 2022 se precisa que: (i) en el acta de la sesión aparecen ausentes los concejales GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ y EDWARD ALBERTO VARÓN FLÓREZ;

(ii) sin embargo, su asistencia se probó con la certificación expedida por el secretario del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander); y (iii) los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 062 de 25 de abril de 2022 expedida por el concejal accionado, así: Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59 La certificación que respalda el reconocimiento de los honorarios realizado en la Resolución núm. 062, da cuenta de un total de 54 sesiones asistidas, correspondiente a la asistencia de los 19 concejales a las sesiones ordinarias realizadas el 23, 24 y 25 de abril de 2022, de la siguiente manera: Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60 La Sala observa que, aun cuando entre el certificado de disponibilidad presupuestal 04-096 de 25 de abril de 2022 ($25.837.130), y el monto total reconocido en la Resolución núm. 062 ($25.367.364), surge una diferencia que corresponde exactamente al valor de los honorarios de una sesión ($469.766), dicha eventualidad no tiene relevancia en lo que respecta a la indebida destinación por el pago de la sesión de 24 de marzo de 2022, pues como se dejó sentado líneas atrás, quedó verificado que fueron 17 sesiones del mes de marzo de 2022 las asistidas por el concejal NELSON OVALLES AGUDELO y que su pago se hizo mediante el comprobante de egreso 04-207 de 19 de abril de 2022, con lo cual se descarta que la suma residual contenida en el certificado de disponibilidad presupuestas 04-096, hubiera podido ser destinada por el concejal JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO al reconocimiento y pago de la sesión ordinaria de 24 de marzo de 2022, reconocida de manera inconsistente en la Resolución núm. 045 de esa misma fecha H. Sesiones ordinarias del 28 y 29 de abril de 2022 Por último, la Resolución núm. 064 de 30 de abril de 2022, reconoció honorarios a los 19 concejales que integran el cabildo, por las asistencias a las sesiones ordinarias realizadas el 28 y 29 de abril de 2022; en las consideraciones del acto administrativo se señaló el valor a reconocer por cada sesión asistida, correspondiente a $469.766, y los certificados de disponibilidad presupuestal núm. 04-099 y 04-100 de 30 de abril de 2022, por valor de $16.441.810 y $7.986.022, respectivamente; además, se relacionaron un total de 36 sesiones asistidas por los 19 concejales, discriminando el número de sesiones a las que asistió cada uno de los cabildantes, y el valor de los honorarios que les correspondía individualmente conforme a su asistencia, de la siguiente manera: Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61 Sobre las sesiones ordinarias de 28 y 29 de abril de 2022 se precisa que: (i) en el acta de 28 de abril de 2022 aparece ausente el concejal NELSON OVALLES AGUDELO, mientras que en el acta de 29 de abril de 2022 aparece ausente el concejal ÁLVARO ANDRÉS RAAD FORERO;

(ii) no obstante, sus asistencias se probaron con la certificación expedida por el secretario general del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander), de 30 de abril de 2022, en la cual se indicó, expresamente, que asistieron únicamente a la sesión del 29 de abril de 2022; y (iii) se le reconocieron los correspondientes honorarios en esas proporciones, mediante la Resolución núm. 064 de 30 de abril de 2022 expedida por el concejal accionado.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62 A su vez, la certificación que respalda el reconocimiento de los honorarios realizado en la Resolución núm. 064, da cuenta de un total de 36 sesiones asistidas, correspondiente a la asistencia de los 19 concejales a las sesiones ordinarias realizadas el 28 y 29 de abril de 2022, de la siguiente manera: Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63 En la Resolución núm. 064, al igual que en la Resolución núm. 062, luego de restar el valor efectivamente reconocido ($16.911.576) al valor total respaldado con los dos certificados de disponibilidad presupuestal ($24.427.832), aparece un sobrante presupuestal de $7.516.256; eventualidad esta, respecto de la cual se hacen extensivas las mismas consideraciones realizadas supra, referidas a la imposibilidad de que dicho saldo pudiera ser indebidamente destinado por el concejal JOSÉ OLIVERIO CASTALLEANOS NAVARRO para reconocerle al concejal OVALLES AGUDELO honorarios por la sesión a la que no asistió el 24 de marzo de 2022, debido a que mediante el comprobante de egreso 04-207 se acreditó que al mencionado concejal se le pagaron las 17 sesiones del mes de marzo a las que asistió, y entre ellas no se encontraba la del 24 de marzo de 2022, en tanto su inasistencia estaba certificada por el secretario general.

En suma, conforme con la valoración de las pruebas documentales y testimoniales realizada anteriormente, la Sección Primera concluye que, en el caso sub examine, no se encuentra probada la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura, por indebida destinación de dineros públicos. Por el contrario, lo probado es que el concejal JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, en su condición de presidente del Concejo de San José de Cúcuta (Norte de Santander), para el año 2022, siendo ordenador del gasto, al expedir las Resoluciones núms. 035 de 4 de marzo; 042 de 18 de marzo; 045 de 24 de marzo; 047 de 28 de marzo de 2022; 048 de 30 de marzo; 051 de 4 de abril; 062 de 25 de abril y 064 de 30 de abril, todas del 2022, efectuó los reconocimientos de los honorarios de los concejales atendiendo a las asistencias comprobadas y certificadas por el secretario general del cabildo municipal, sin que el actor cumpliera con la carga procesal que le corresponde, de probar que reconoció y pagó honorarios a los concejales, por sesiones en las que estuvieron ausentes.

Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64 Por lo expuesto en precedencia, en consideración a que no se encuentra probado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, esta Sala procederá a confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en cuanto denegó la pretensión de desinvestidura del concejal JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, pero por las razones expuestas en esta providencia. V.4.3- Conclusión Al no encontrarse probada la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, prevista en el artículo 55, numeral 3, de la ley 136, y en el artículo 48, numeral 4, de la Ley 617, lo que impide continuar con el estudio del elemento subjetivo, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 8 de agosto de 2024, en primera instancia, mediante la cual se negó la pérdida de investidura del concejal del municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander), JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, pero por las razones expuestas en esta providencia, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta.

V.5 Sobre el reconocimiento de personería De acuerdo con los artículos 74, 75 y 76 de la Ley 156435, sobre poderes, designación y sustitución de apoderados y terminación del poder, y demás normas concordantes y complementarias, y atendiendo a que el demandado revocó el poder otorgado al abogado Armando Quintero Guevara y otorgó poder al abogado Julio Adrián Ortiz36, identificado con la cédula de ciudadanía 35 Ibidem. 36 Cfr. Samai.

Índice 00039. Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65 núm. 1.093.884.278, y considerando que el poder cumple con los requisitos de ley, la Sala admitirá la revocatoria del poder conferido al profesional Quintero Guevara y le reconocerá personería al abogado Julián Adrián Ortiz.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 8 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ADMITIR la revocatoria del poder conferido por el demandado al abogado Armando Quintero Guevara, y RECONOCER personería al abogado Julio Adrián Ortiz para actuar en calidad de apoderado del demandado, en los términos y para los efectos del poder conferido que obra en el expediente.

TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente digital al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Número único de radicación: 54001 23 33 000 2024 00176 01 Solicitante: JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.