CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001 23 33 000 2020 00382 01 (0812-2023) Demandante: Astrid de los Milagros Barraza Mora Demandado: Procuraduría General de la Nación Temas: Medida cautelar de suspensión provisional.
Sanciones de destitución e inhabilidad a servidor público de elección popular AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede el despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional que presentó la parte actora dentro del proceso de la referencia, la cual formuló durante el trámite de segunda instancia. Antecedentes La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Astrid de los Milagros Barraza Mora, por conducto de apoderado, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad i) de los fallos del 11 de julio y 16 de diciembre de 2019, proferidos por la Procuraduría Provincial de Santa Marta y la Procuraduría Regional del Magdalena, en primera y segunda instancia, respectivamente, por medio de los cuales se declaró su responsabilidad disciplinaria y se le impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad general por 10 años; y ii) de las resoluciones que expidió el Concejo Municipal de Soledad (Atlántico), que hicieron efectiva la sanción. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) cancelar las anotaciones realizadas en sus antecedentes disciplinarios; ii) reintegrarla al cargo de concejal, sin solución de continuidad; iii) reparar los perjuicios materiales e inmateriales que le fueron causados; iv) indexar las sumas que resulten a su favor; y v) publicar la decisión de anulación de las medidas sancionatorias en medios de amplia difusión nacional y municipal.
El fallo de primera instancia El 14 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, profirió sentencia de primera instancia, por medio de la cual declaró la nulidad parcial de los fallos disciplinarios del 11 de julio y 16 de diciembre de 2019, expedidos por la Procuraduría Provincial de Santa Marta y la Procuraduría Regional del Magdalena, respectivamente, en relación con las sanciones disciplinarias impuestas en contra de la señora Astrid de los Milagros Barraza Mora.
Como consecuencia, el a quo dispuso lo siguiente: Tercero.- A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Procuraduría General de la Nación modificar la información contenida en sus sistemas registrales disciplinarios, en el sentido de eliminar las sanciones impuestas a la demandante, señora Astrid De los Milagros Barraza Mora, mediante los actos nulitados.
Cuarto.- Condenar a la Procuraduría General de la Nación, a pagar a favor de la señora Astrid De los Milagros Barraza Mora […], a título de indemnización por pérdida de oportunidad, la suma equivalente al cincuenta por ciento (50%) d ellos honorarios correspondientes a los periodos de las sesiones ordinarias y sus prórrogas, efectivamente realizadas por el Concejo Municipal de Soledad, desde el 07 de enero de 2020, hasta la fecha de terminación del periodo constitucional 2020-2023.
La cuantía se determinará mediante certificación que expida el Concejo Municipal de Soledad, a solicitud de la parte interesada en la ejecución de este rubro, acorde con las razones anteriores. La suma que resulte de esa liquidación se reajustará por la entidad demandada, en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con la fórmula descrita en la parte motiva de este proveído.
Quinto.- Condenar a la Procuraduría General de la Nación, a pagar a favor de la señora Astrid De los Milagros Barraza Mora […], a título de indemnización por daño moral, el valor equivalente a cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales, vigentes a la data de esta providencia. [Negritas propias del original] La anterior decisión fue adoptada con base en las razones que se resumen a continuación: En las actuaciones de la administración, especialmente en los procedimientos sancionatorios, deben respetarse las garantías propias del debido proceso.
De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el control judicial de los actos sancionatorios disciplinarios es integral. En las altas cortes colombianas no ha sido pacífico el tema relacionado con la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a servidores públicos de elección popular con destitución e inhabilidad.
La actuación disciplinaria inició en la Procuraduría Provincial de Barranquilla; sin embargo, con posterioridad, el caso le fue asignado a la Procuraduría Provincial de Santa Marta, por competencia. Si bien no se practicaron algunas pruebas solicitadas por la demandante, tal falencia procedimental no es suficiente para anular los actos acusados, pues no se habría generado un cambio en el resultado de las decisiones disciplinarias.
En el presente asunto no está en discusión la ilegalidad del tributo que fue creado por el Acuerdo 000199 de 2016, expedido por el Concejo Municipal de Soledad (Atlántico), ya que así lo declaró la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Adicionalmente, no fue objeto de debate el hecho de que la actora incurrió en la falta disciplinaria que le fue endilgada, por haber aprobado y expedido el mencionado acuerdo sin tener facultades para ello.
Realizadas esas precisiones, la controversia se circunscribe a determinar si el análisis de culpabilidad que realizó la autoridad disciplinaria estuvo acorde con las pruebas que se encuentran en el expediente administrativo. Los actos acusados no contienen argumentos suficientes para convencer, de manera objetiva, de la intención que motivó el comportamiento de la demandante, con base en los cuales se pueda atribuir el dolo como título de culpabilidad.
Es decir, no está demostrado que la señora Barraza Mora tuviera la intención de cometer la falta endilgada y fuera consciente de la ilicitud de su actuación. Por lo tanto, la sanción disciplinaria se graduó de forma desproporcionada. No se declarará la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales se hizo efectiva la sanción disciplinaria, ya que no se identificaron ni se allegaron al expediente.
Además, no serían actos enjuiciables, por ser de mera ejecución. La solicitud de medida cautelar Durante el trámite de segunda instancia, la parte actora solicitó, como medida cautelar de urgencia, la suspensión provisional de los fallos disciplinarios del 11 de julio y 16 de diciembre de 2019, proferidos por la Procuraduría Provincial de Santa Marta y la Procuraduría Regional del Magdalena, respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó i) dejar sin efectos la inhabilidad de 10 años para ejercer cargos públicos, de manera provisional; ii) ordenar su restitución al cargo de concejal, por el tiempo que falta para que culmine el período para el cual fue elegida; y iii) suspender «los debidos reportes y antecedentes». Lo anterior, con base en las siguientes razones: La señora Astrid de los Milagros Barraza Mora pretende participar en la jornada electoral del año 2023.
Por lo tanto, la medida cautelar haría menos gravosa su situación y evitaría la consumación de un perjuicio irremediable para ella y sus electores. Colombia es un Estado social de derecho cimentado en el principio de dignidad humana. Por ende, la consecución de la verdad en los procesos judiciales y administrativos debe garantizar la protección de los derechos humanos y fundamentales de las personas.
El 1.° de septiembre de 2011, dentro del caso López Mendoza vs. Venezuela, la Corte idh sostuvo que la sanción de inhabilidad impuesta por un órgano administrativo en contra de un servidor público de elección popular vulnera el artículo 23 de la cadh. El 4 de febrero de 2019, la Corte idh, en el caso Colindres Schonenberg vs. El Salvador, declaró la responsabilidad internacional del Estado mencionado, con fundamento en el artículo 23 de la cadh, porque un órgano sin competencia destituyó a un magistrado del Tribunal Supremo Electoral.
El 8 de julio de 2020, en el marco del caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte idh determinó que una autoridad administrativa no puede sancionar con inhabilidad o destitución a un servidor público de elección popular, pues tal decisión debe adoptarla un juez penal de la República. El Estado colombiano está obligado a respetar y garantizar las libertades y los derechos previstos en la cadh.
Por ende, debe ajustar el ordenamiento jurídico interno a dicho tratado. De conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado es responsable por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. La Procuraduría General de la Nación, en su condición de órgano administrativo, no tenía competencia para destituir e inhabilitar a la señora Astrid de los Milagros Barraza Mora.
En consecuencia, se vulneró el artículo 23 de la cadh y se limitaron los derechos políticos y laborales de la accionante. El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 16 de marzo de 2023, el despacho negó el tratamiento de urgencia de la medida precautoria y dispuso correr traslado por el término de 5 días, dentro del cual el agente del Ministerio Público guardó silencio, mientras que la entidad demandada se opuso al decreto de la cautela, por los motivos que se resumen a continuación: La accionante pretende un prejuzgamiento, ya que busca el restablecimiento de sus derechos con base en aspectos que deben ser controvertidos en el proceso.
Adicionalmente, era su carga brindar los argumentos suficientes para que el juez adoptara la medida cautelar. En este asunto no existe apariencia de buen derecho ni peligro por la mora en la que se pudiere incurrir para proferir el fallo correspondiente. Asimismo, no se observa la necesidad de suspender los efectos de los actos administrativos acusados.
De acuerdo con el comunicado 04 del 16 de febrero de 2023, de la Corte Constitucional, la Procuraduría General de la Nación conserva su competencia para sancionar a los servidores públicos de elección popular, precedente que está vigente y que fue desarrollado en la Sentencia C-028 de 2006. La sentencia del «caso Petro Urrego» no tiene efectos erga omnes, y, según una interpretación armónica del artículo 23 de la cadh y de la Ley 734 de 2002, la Procuraduría General de la Nación no perdió la facultad de disciplinar a funcionarios de elección popular, al menos hasta que se efectúen las modificaciones normativas que definan otra cosa.
Consideraciones El problema jurídico Se circunscribe a establecer si procede o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los fallos del 11 de julio y 16 de diciembre de 2019, proferidos por la Procuraduría Provincial de Santa Marta y la Procuraduría Regional del Magdalena, en primera y segunda instancia, respectivamente, por medio de los cuales se declaró la responsabilidad disciplinaria de la señora Astrid de los Milagros Barraza Mora y se le impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad general por 10 años.
En caso de que se determine que existe mérito para decretar la cautela mencionada, el despacho deberá definir si es posible i) dejar sin efectos la inhabilidad de 10 años para ejercer cargos públicos, de manera provisional; ii) restituir a la actora al cargo de concejal, por el tiempo que falta para que culmine el período para el cual fue elegida; y iii) suspender «los debidos reportes y antecedentes».
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución del caso concreto. La medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Los artículos 229 a 241 del cpaca regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».
Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada. Por otro lado, el artículo 230 del cpaca precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores señaladas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta corporación ha aclarado que, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del cpaca no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».
En tal sentido, se ha concluido: Así mismo esta Corporación ha señalado que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción. En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada desconoce el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del cpaca dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Los argumentos hasta aquí expuestos también se predican de la suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, en la medida en que la pretensión se oriente «al restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos».
Sobre este aspecto conviene indicar que al fallador de la medida precautoria se le dio un amplio margen para valorar los elementos de juicio allegados por las partes para definir la procedencia de la suspensión provisional, pero siempre bajo un marco mínimo probatorio, es decir, que al menos debe existir prueba sumaria de los perjuicios alegados por el demandante.
En tal sentido, el Consejo de Estado ha expuesto: Sobre el perjuicio y su demostración sumaria, esta Corporación ha reiterado que “la prueba sumaria es un mecanismo demostrativo no sometido a controversia” sin que puedan aceptarse hechos evidentes porque ello “no puede suplir la exigencia legal, la que no quiere dejar el extremo a la calificación subjetiva del juzgador y/o a la simple afirmación de la demanda”.
Análisis del despacho. El caso concreto Luego de estudiar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, el despacho encuentra mérito suficiente para denegar la cautela solicitada por la parte actora, por las razones que se exponen a continuación: Conforme al artículo 231 del cpaca, la suspensión provisional de los actos administrativos procede si se observa que estos vulneran las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, a partir de un ejercicio de confrontación o del estudio de las pruebas aportadas.
Adicionalmente, si se pretende el restablecimiento de derechos y la indemnización de perjuicios, estos últimos deben probarse de manera sumaria, cuando menos. En ese contexto, se observa que los argumentos planteados por la señora Astrid de los Milagros Barraza Mora están dirigidos a cuestionar la competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer las sanciones de destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, con fundamento en el artículo 23 de la cadh y en algunas sentencias de la Corte idh y del Consejo de Estado.
Ahora bien, el despacho considera que la cuestión propuesta por la accionante implica analizar, de manera sopesada, el alcance de normas convencionales, constitucionales y legales, y las consecuencias que generaría, en el ordenamiento jurídico interno y en la estructura institucional del Estado colombiano, el eventual choque de unas y otras.
Es decir, las razones expuestas por la parte actora encauzan la controversia a un escenario de suma relevancia y cierta complejidad cuya solución no puede ser dada en el marco de las medidas cautelares, sino en la sentencia que resuelva de fondo el asunto. De igual manera, es importante resaltar que existen distintas interpretaciones sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar con destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, circunstancia que han hecho evidente los pronunciamientos de la Corte idh, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Sobre el particular, mediante auto del 22 de abril de 2021, la Sección Segunda de esta corporación avocó el conocimiento de un asunto con el fin de emitir sentencia de unificación, teniendo en cuenta las siguientes razones: Lo expuesto para concluir que, en efecto, existen diferentes interpretaciones y decisiones por parte de las mencionadas autoridades judiciales respecto de un mismo punto de derecho, esto es, si la Procuraduría General de la Nación tiene competencia para imponer sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad a servidores públicos elegidos por voto popular que no estén amparados por fuero.
Dicha situación amerita que esta Sala, conforme a las atribuciones consagradas en los artículos 237 constitucional y 270 y 271 del CPACA, profiera sentencia en la que se unifique la materia, con la finalidad de lograr la aplicación uniforme de una misma regla de derecho a casos análogos pendientes de decidir en esta jurisdicción, y determinar los efectos frente a los ya resueltos, según sea el caso, en garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, sin perjuicio de que se examinen otros temas que resulten necesarios y conexos.
Ello para alcanzar el objeto de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos del artículo 103 del CPACA. Así pues, ante esa divergencia de entendimientos, en esta etapa preliminar del proceso no es posible determinar, de forma suficiente, que los actos administrativos acusados contravinieron las normas superiores que debían observar ni los perjuicios que podrían causarse a la actora, por lo cual no es factible decretar la medida precautoria.
Finalmente, comoquiera que no es procedente la cautela, tampoco lo son las solicitudes encaminadas a dejar sin efectos la sanción de inhabilidad, restituir a la señora Astrid de los Milagros Barraza Mora al cargo de concejal, de manera transitoria, y suspender «los debidos reportes y antecedentes», pues dichas peticiones fueron formuladas de manera consecuencial a la suspensión provisional de los fallos disciplinarios atacados.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, el despacho considera, sin que ello implique prejuzgamiento, que la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante no resulta procedente, razón por la cual se denegará. Igual decisión se adoptará frente a las peticiones consecuenciales dirigidas dejar sin efectos la sanción de inhabilidad, restituir a la demandante al cargo de concejal y suspender «los debidos reportes y antecedentes».
En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Denegar i) la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los fallos del 11 de julio y 16 de diciembre de 2019, proferidos por la Procuraduría Provincial de Santa Marta y la Procuraduría Regional del Magdalena, en primera y segunda instancia, respectivamente, por medio de los cuales se declaró la responsabilidad disciplinaria de la señora Astrid de los Milagros Barraza Mora y se le impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad general por 10 años; y ii) las peticiones encaminadas a dejar sin efectos la mencionada sanción de inhabilidad, restituir a la demandante al cargo de concejal y suspender «los debidos reportes y antecedentes», con fundamento en las razones esbozadas previamente.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.