1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-06509-00 Accionante: Luz Marina Castaño Santa Accionado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGGP.
Tema: Derecho de petición. Solicitud de información y documentación relacionada con el cumplimiento de una decisión judicial y de un acto administrativo pensional. CONCEDE AMPARO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Luz Marina Castaño Santa, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
ANTECEDENTES La accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales de petición, acceso a la administración de justicia y debido proceso administrativo, los cuales considera vulnerados por la presunta falta de respuesta oportuna al derecho de petición que presentó el 18 de junio de 2026 ante la UGPP.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que presentó una petición ante el Consorcio FOPEP 2022, entidad que la remitió por competencia a la UGPP y que esta la recibió el 18 de junio de 2026 bajo radicado No. 20260401601213522. En dicha solicitud requirió información y documentación relacionada con el cumplimiento de la sentencia del 21 de marzo de 2025 y de la Resolución RDP 008393 del 27 de abril de 2026, así como los soportes, liquidaciones, cálculos y demás antecedentes asociados a su situación pensional.
Que a la fecha de presentación de la acción de tutela, no había recibido respuesta Radicado: 11001-03-15-000-2026-06509-00 2 de fondo ni pronunciamiento alguno por parte de la accionada. PRETENSIONES Solicitó que se amparen los derechos fundamentales invocados y, se le ordene: «(…) a la UGPP que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, si aún no lo ha hecho, emita y notifique una respuesta de fondo, completa, clara, precisa, congruente y consecuente al derecho de petición recibido bajo el registro No. 20260401601213522 el 18 de junio de 2026.
ORDENA R que la respuesta se pronuncie individualmente sobre cada una de las diecisiete solicitudes formuladas, sin remisiones genéricas a la Resolución RDP 008393 ni fórmulas evasivas, y que tenga en cuenta el trámite surtido dentro del expediente SOP202501033354. ORDENAR a la UGPP entregar en formato digital legible las liquidaciones, hojas de cálculo, soportes, reportes y documentos existentes que no estén sometidos a reserva legal.
Si algún documento no existe, está en elaboración o no reposa en la entidad, deberá informarlo expresamente e indicar, cuando corresponda, la dependencia responsable y el estado verificable de su producción. ORDENAR que, respecto de la inclusión en nómina, el retroactivo y las eventuales etapas pendientes, la UGPP informe fechas realizadas y, para actuaciones futuras, fechas estimadas sustentadas en el procedimiento aplicable.
Si interviene el FOPEP u otra dependencia, deberá identificar la actuación trasladada, la fecha de remisión y el responsable institucional. ORDENAR a la UGPP acreditar ante el despacho la notificación efectiva de la respuesta al correo abogadoalexanderarias@gmail.com informado en la petición y en el comprobante de radicación, sin perjuicio de remitirla también a las demás direcciones autorizadas.
(…)» TRÁMITE DEL PROCESO El 20 de agosto de 2026, se admitió la acción de tutela; ordenó notificar a la entidad accionada, y vinculó al Consorcio FOPEP y al Ministerio del trabajo. POSICIÓN DEL ACCIONADO La UGPP, indicó que la solicitud se encuentra en trámite ante la dependencia competente y que adelanta las actuaciones internas necesarias para emitir y comunicar una respuesta de fondo.
Señaló que la petición no corresponde a una simple solicitud de información, pues exige la revisión exhaustiva del expediente pensional de la accionante y la ejecución de actividades de validación por parte de varias áreas de la entidad. Radicado: 11001-03-15-000-2026-06509-00 3 Afirmó que no ha existido una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la administración y precisó que el trámite continúa en curso con el fin de resolver integralmente la solicitud formulada.
Solicitó declarar improcedente la acción de tutela o, en subsidio, negar el amparo invocado. POSICIÓN DE LAS VINCULADAS El Consorcio FOPEP 2022 sostuvo que constituye una cuenta especial de la Nación adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos se administran mediante encargo fiduciario, razón por la cual dicho consorcio actúa exclusivamente como administrador fiduciario y pagador de las pensiones previamente reconocidas por las entidades competentes.
Que el apoderado de la accionante presentó una solicitud el 11 de junio de 2026 a través del sistema de PQRSD y que dicha comunicación recibió respuesta el 18 de junio del mismo año. Explicó que, por carecer de competencia para determinar, reconocer, liquidar, modificar o reportar derechos pensionales, trasladó la petición a la UGPP, de conformidad con las reglas sobre remisión por competencia previstas en la ley.
Que las funciones relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales, la administración de la nómina de pensionados y el reporte de novedades corresponden exclusivamente a la UGPP, mientras que el FOPEP se limita a ejecutar los pagos con base en la información reportada por dicha entidad. Negó haber vulnerado derecho fundamental alguno de la accionante y solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, desvincular al Consorcio FOPEP 2022 por falta de legitimación en la causa por pasiva.
El Ministerio del Trabajo indicó que carece de competencia para resolver el derecho de petición objeto de controversia, reliquidar prestaciones económicas, ordenar pagos o dar cumplimiento a decisiones judiciales relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales. Expuso que la UGPP asumió las competencias relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales, la administración de nómina y el reporte de novedades provenientes de la extinta CAJANAL, por lo que es la entidad llamada a pronunciarse respecto de los hechos y pretensiones formulados en la acción constitucional.
Explicó la naturaleza jurídica del FOPEP como mero pagador de las prestaciones previamente reconocidas y reportadas por la UGPP. Agregó que ni el Ministerio ni el FOPEP han vulnerado derecho fundamental alguno de la accionante y solicitó Radicado: 11001-03-15-000-2026-06509-00 4 su desvinculación del trámite, así como la declaración de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de esa cartera ministerial.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) derecho de petición y III) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Derecho de petición El derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, permite el establecimiento de una comunicación efectiva entre la Administración y los ciudadanos, cuya fluidez y eficacia constituye una exigencia impostergable para los ordenamientos organizados bajo la insignia del Estado democrático de derecho.
Así mismo, las reglas consagradas en la Constitución y la ley y desarrolladas por la jurisprudencia, dan cuenta de la calidad que debe tener la respuesta que se brinde: debe resolver el fondo del asunto y debe ser coherente, entendiendo por ello la armonía entre lo solicitado por el peticionario y la decisión adoptada por la peticionada.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que «la satisfacción del derecho de petición no depende de la respuesta favorable a lo solicitado, por lo que hay contestación incluso si la respuesta es en sentido negativo y se explican los motivos que conducen a ello. De ahí que se diferencie el derecho de petición del derecho a lo pedido»1.
En el mismo sentido, ha establecido la jurisprudencia Constitucional el imperativo de que el solicitante conozca el contenido de la contestación emitida, para lo cual, la autoridad debe realizar la efectiva notificación de su decisión, de conformidad con 1 Sentencia T-242 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Véanse también, entre otras, las Sentencias T-180 de 2001, T-192 de 2007, T-558 de 2012, T-155 de 2018 y T-051 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-06509-00 5 los estándares contenidos en el CPACA y que este deber se mantiene, incluso, cuando se trate de contestaciones dirigidas a explicar sobre la falta de competencia de la autoridad e informar sobre la remisión a la entidad encargada2. Ahora, en caso de que no sea posible dar respuesta dentro del término, antes del vencimiento la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se dará la contestación, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1755 de 2015, artículo 14.
Así las cosas, la garantía del derecho de petición se entiende cumplida con la manifestación adecuada a la solicitud planteada, con la respuesta efectiva para la solución del caso y con la oportuna comunicación de esta al interesado. Así mismo, se ha establecido que para la satisfacción del derecho de petición no es necesario que se acceda a lo pedido, sino que se dé una respuesta de fondo a lo solicitado.
Así mismo, que cuando a quien le llega la solicitud no es competente para resolver, tiene el deber de remitir a quién sí lo es, para emitir una respuesta de fondo y completa, como lo establece el artículo 21 de la ley 1755 de 2015. «Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se le comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente». Análisis del caso concreto De las pruebas allegadas al expediente se advierte que para la fecha de contestación de la acción de tutela, la UGPP no había emitido ni comunicado una respuesta de fondo a la petición formulada por la accionante.
En efecto, la entidad manifestó que la solicitud se encontraba en estudio y que adelantaba actuaciones internas encaminadas a la elaboración de la respuesta, debido a que resultaba necesaria una revisión exhaustiva del expediente pensional y la intervención de distintas áreas para validar la información requerida. La Sala advierte que tales manifestaciones, lejos de desvirtuar la vulneración alegada, confirman que al momento de ejercer el derecho de defensa la entidad aún no había satisfecho el derecho fundamental de petición de la accionante, pues no aportó respuesta de fondo, constancia de envío, evidencia de notificación, ni documento alguno que acreditara que informó oportunamente a la interesada una 2 Sentencia T-610 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Véase también, entre otras, las sentencias T-430 de 2017, T-206 de 2018, T-217 de 2018, T-397 de 2018 y T-007 de 2019. Artículo 74 de la Constitución Política: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley. (…)” Capítulo V de la Ley 1437 de 2011, sobre PUBLICACIONES, CITACIONES, COMUNICACIONES Y NOTIFICACIONES.
Corte Constitucional. Sentencia T-230 de 2020. Radicado: 11001-03-15-000-2026-06509-00 6 ampliación del término legal para resolver la solicitud. En el presente asunto, la discusión no versa sobre el reconocimiento de una prestación económica, la reliquidación de una pensión o el pago de determinada acreencia pensional. Por el contrario, del escrito de tutela se desprende con claridad que la accionante pretende obtener información y documentación relacionada con la materialización administrativa y económica de una decisión judicial y de un acto administrativo expedido por la propia entidad accionada.
Por tal razón, no son de recibo los argumentos expuestos por la UGPP en torno a la improcedencia de la tutela por existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial o por la prohibición de sustituir los procedimientos administrativos establecidos. Tales consideraciones corresponden a controversias asociadas al reconocimiento de derechos prestacionales o al cuestionamiento de decisiones administrativas de fondo, supuesto que no coincide con la pretensión de la presente acción. Así las cosas, se encuentra demostrado que la petición radicada el 18 de junio de 2026 fue recibida por la UGP y para la fecha de decisión no obra prueba de una respuesta de fondo debidamente comunicada a la accionante y que la entidad reconoce expresamente que la solicitud aún se encontraba en trámite al momento de rendir su contestación. En este punto conviene precisar que el parágrafo del artículo 14 de la ley 1755 de 2015, dispone que, cuando excepcionalmente no sea posible resolver una petición dentro del término legal, la autoridad debe informar tal circunstancia al interesado antes de su vencimiento, expresar los motivos de la demora e indicar el plazo en que emitirá la respuesta.
Sin embargo, en el presente asunto no obra prueba de que la accionada hubiera procedido conforme a lo normado. En consecuencia, la Sala tutelará el derecho fundamental de petición de la accionante, y ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP emitir y notificar una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente frente a la solicitud identificada con el radicado No. 20260401601213522.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. AMPARA el derecho fundamental de petición de la señora Luz Marina Castaño Santa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Radicado: 11001-03-15-000-2026-06509-00 7 Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP que, dentro del término de 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, suministre una respuesta de fondo, clara y congruente al derecho de petición radicado bajo el No. 20260401601213522 el 18 de junio de 2026 y lo notifique a la peticionaria.
Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto. Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente