CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2019-00416-00 (2980-2019) Demandante: Danny Cerón Ceferino Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[1] Temas: Control de legalidad de las actuaciones judiciales.

Se deja sin efectos lo actuado AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Se encuentra al despacho el expediente de la referencia para dar continuidad al trámite; sin embargo, el consejero conductor del proceso advierte que ello no es posible, por las razones que se expondrán a continuación y que atañen al control de legalidad de los autos proferidos el 29 de abril de 2021, que admitió el recurso extraordinario de la referencia; y el 28 de octubre del mismo año, que corrió traslado a las partes para hacer las manifestaciones que estimaran pertinentes. 1.

Antecedentes 1.1. El señor Danny Cerón Ceferino, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en orden a que se declarara la nulidad del acto administrativo 100 000 202 00849 del 5 de junio de 2013, a través del cual la dian le negó el reconocimiento, liquidación y pago de los emolumentos, reajuste o nivelación del salario, incentivos por desempeño nacional, prima técnica que se le reconocen a los funcionarios de planta de dicha entidad, durante el tiempo que prestó sus servicios como supernumerario, comprendido entre el 5 de marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2011. 1.2.

A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó lo siguiente: i) declarar que durante el 5 de marzo de 2008 y el 31 de diciembre de 2011 existió una relación laboral entre él y la dian, y, por lo tanto, se le dé el carácter de funcionario del referido ente; ii) ordenar el reconocimiento y pago de los emolumentos, reajuste o nivelación del salario, incentivos por desempeño nacional, prima técnica, que devenga un empleado de la mencionada Unidad Administrativa; e iii) indexar la sumas de dinero que se reconozcan. 1.3.

El 12 de julio de 2016, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca, profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.[2] 1.4. El 22 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.[3] 1.5.

El actor interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que fue concedido por el ad quem, mediante auto del 11 de abril de 2019.[4] 1.6. Como causal del precitado recurso, indicó que el tribunal de segunda instancia desconoció o contrarió las Sentencias de Unificación CE-SUJ2 005 de 2016 y CE-SUJ2 003/16, ambas proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 1.7.

El 29 de abril de 2021, este despacho admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.[5] 1.8. El 28 de octubre de 2021, se corrió traslado a las partes para que hicieran las manifestaciones que estimaran pertinentes dentro del sub lite.[6] 2. Consideraciones Como se expuso al inicio de esta providencia, el despacho observa que no es posible continuar con el trámite del presente asunto.

Esta conclusión surge del análisis de los siguientes aspectos: i) facultad de saneamiento del proceso; y ii) generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. A continuación, se desarrollarán los temas enunciados. 2.1. Facultad de saneamiento del proceso Conforme a los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 de la Ley 1437 de 2011, las actuaciones del juez de lo contencioso administrativo tienen como criterio orientador la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico.

En armonía con lo anterior, el artículo 42 del Código General del Proceso precisó que, entre otros, el juez tiene como deber velar por la rápida solución de los procesos, «adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procurar la mayor economía procesal». Al respecto, esta corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:[7] Así, la facultad de saneamiento le impone al Juez la obligación de revisar la regularidad del proceso, la existencia de irregularidades o vicios y subsanarlos, para que el proceso pueda seguir y culminar normalmente con sentencia de mérito. […] Así, en virtud de la potestad de saneamiento, el Juez no sólo controlará los presupuestos de validez de la demanda, sino también las circunstancias constitutivas de nulidad (artículo 140 del Código de Procedimiento Civil) y aquellos hechos exceptivos previos que puedan afectar la validez y eficacia del proceso, amén de aquellas otras irregularidades que puedan incidir en su desenvolvimiento, que no encajen en una u otra de las categorías mencionadas.

En otras palabras, lo que inspira la potestad de saneamiento es la solución de todas aquellas irregularidades o vicios que puedan evidenciarse durante el trámite del proceso a fin de que termine con una sentencia de mérito que ponga fin a la controversia, evitando su terminación por meras irregularidades o por cuestiones formales subsanables, pues ello no consulta el alcance de dicha facultad, ni el papel natural del Juez, ni, mucho menos, es factor de legitimidad de la función jurisdiccional.

Conforme al anterior criterio interpretativo, en consonancia con el artículo 207 del cpaca, se observa que el ordenamiento jurídico ha instituido la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones que se surten ante la administración de justicia y, por tal motivo, los jueces se encuentran facultados para sanear el proceso en cualquiera de sus etapas, lo cual constituye una herramienta idónea y eficaz para lograr el acceso a la administración de justicia, la ritualidad de los procesos bajo las normas aplicables y evitar sentencias inhibitorias. 2.2.

Generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está consagrado en los artículos 256 al 268 del cpaca, y tiene como fin garantizar la unidad de la interpretación y la aplicación uniforme del derecho por parte de los jueces. A su turno, el artículo 258 ibidem prevé que la procedencia del aludido recurso depende de que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»; en otras palabras, no habrá lugar al mencionado medio de impugnación por una circunstancia diferente a la señalada en la norma en cita.

Ahora bien, el artículo 262 ejusdem establece que el escrito del recurso de unificación de jurisprudencia debe contener los siguientes requisitos: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

En relación con la última exigencia, esta Subsección ha indicado lo siguiente:[8] De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria. […] En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»[9].

Así las cosas, la aplicación pretendida por la parte recurrente es improcedente, habida cuenta que los fallos que se invocan como contrariados o desconocidos, si bien tienen la condición de sentencias de unificación, no eran vinculantes para cuando se expidió el fallo del 25 de abril de 2018 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo que hace impróspera la única causal que se encuentra prevista por el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, para este recurso de naturaleza extraordinaria.

En este orden de ideas, es de imperioso cumplimiento que el precedente que se alegue como vulnerado por parte de los tribunales tenga relación directa con el objeto de la litis y que se haya proferido con anterioridad a la sentencia que se pretende infirmar. Por otra parte, el artículo 265 del cpaca[10] dispuso que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sería inadmitido con idénticos efectos del rechazo cuando, «pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no reúna los requisitos previstos en el artículo 262» ibidem.  2.3.

El caso concreto. Análisis del despacho En el presente asunto se tiene que el señor Danny Cerón Ceferino interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, bajo el argumento de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia de segunda instancia, desconoció y/o contrarió las Sentencias de Unificación CE-SUJ2 005 de 2016 y CE-SUJ2 003/16, ambas proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado; sin embargo, se pasó por alto que las providencias invocadas incumplen con un presupuesto esencial para su procedibilidad y es el concerniente a que guarden relación directa con el objeto del litigio en el que se reclama su aplicación. Así las cosas, faltaría acreditar el cuarto requisito previsto en el artículo 262 del cpaca para la admisión del recurso extraordinario que hoy ocupa la atención del despacho, por cuanto la norma ordena que el interesado debe indicar con precisión la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

Tal mandato también implica que deba existir correspondencia entre los supuestos fácticos y normativos de las providencias objeto de comparación, pues de lo contrario se perdería el propósito fundamental del recurso extraordinario, esto es, lograr la aplicación uniforme del precedente vertical fijado por el Consejo de Estado en sede de unificación cuando se estudien casos análogos, en orden a salvaguardar el acceso efectivo a la administración de justicia, la igualdad y la seguridad jurídica.[11] Ahora bien, el recurrente consideró que las referidas sentencias de unificación se obviaron en su caso concreto, por las siguientes razones: i) Frente a la Sentencia de unificación CE-SUJ 005 de 2016, adujo que «cuando la entidad ha disfrazado la realidad de la vinculación se debe reconocer la remuneración que devenga el personal de planta que desarrolló idénticas funciones, como se demostró no solo que se desnaturalizo (sic) la vinculación como supernumerario a la dian, convirtiéndose en una vinculación permanente». ii) Por su parte, y con relación a la Sentencia de unificación CE-SUJ- 003 de 2016, encaminó su desconocimiento en la falta de aplicación del principio de la inescindibilidad de la norma, en el sentido de que le es más favorable a su situación particular lo previsto en el inciso 2.º del artículo 22 del Decreto 1072 de 1999 y no los artículos 5, 6 y 7 del Decreto 1268 de 1999.

Sin embargo, las aludidas providencias unificaron la jurisprudencia sobre los siguientes puntos: • Sentencia CE-SUJ 005 del 25 de agosto de 2016, proferida dentro del expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15), con ponencia del Dr. Carmelo Perdomo Cuéter En esa oportunidad, la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió un recurso de apelación en contra de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro de un proceso en el que la demandante, quien trabajaba como maestra-contratista, solicitó la declaratoria de existencia de una relación laboral conforme al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, pero sus pretensiones en primera instancia habían sido denegadas por haber operado el fenómeno de prescripción extintiva del derecho.

En tal razón, esta Corporación fijó las siguientes reglas de unificación para resolver dicho caso, así: […] 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;

(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro- contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. […] • Sentencia CE-SUJ 003 del 25 de agosto de 2016, expedida dentro del expediente 85001-33-33-002-2013-00060-01(3420-15), con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez A través de esta providencia, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia con relación al reajuste salarial, en aplicación del principio de favorabilidad, al que tienen derecho los soldados voluntarios que luego fueron incorporados como soldados profesionales, así:

PRIMERO. - UNIFICAR la jurisprudencia del Consejo de Estado en lo que tiene que ver con el reconocimiento del reajuste salarial reclamado por los soldados voluntarios que posteriormente, en aplicación del Decreto Ley 1793 de 2000, fueron incorporados como profesionales, en el entendido que el inciso 2.º del artículo 1.º del Decreto Reglamentario 1794 de 2000 establece que los uniformados que reúnan tales condiciones, devengarán un salario mínimo legal vigente incrementado en un 60% Bajo este orden de ideas, en el asunto sub judice, se advierte que no existe unidad de materia entre la situación particular del señor Cerón Ceferino y las allí resueltas, toda vez que, de un lado, la Sentencia 005 de 2016 unificó lo relacionado al término de prescripción para solicitar la declaratoria de una relación laboral de un maestro-contratista por prestación de servicios, quien no percibió salarios ni prestaciones sociales durante la duración de dichos contratos; mientras que, en el sub lite, el demandante sí estuvo vinculado como supernumerario y percibió los aludidos emolumentos durante el tiempo que prestó sus servicios a la entidad.

Ahora bien, y con referencia a la Sentencia 003 de 2016, tampoco es aplicable al caso particular del recurrente, dado que en nada tiene que ver el tema que hoy ocupa la atención del despacho y la situación salarial de los soldados voluntarios que fueron incorporados como soldados profesionales. Por consiguiente, el despacho reitera que la procedencia del recurso presentado implica que la sentencia de unificación que se solicita aplicar establezca una regla de interpretación que rija para una determinada situación; sin embargo, el actor no invocó una sentencia de unificación del Consejo de Estado que pueda reputarse como desconocida por los falladores de instancia y que guarde relación con el presente litigio, motivo por el cual no era procedente la admisión de este trámite, en tanto no se reunían los requisitos legales previstos en el artículo 262 del cpaca.

Por último, conviene aclarar que el pluricitado recurso extraordinario no puede convertirse en una tercera instancia para que las partes discutan inconformidades surgidas de las decisiones del proceso ordinario, pues es de carácter excepcional, lo que implica el cumplimiento de los presupuestos previstos para su admisión. En consecuencia, conforme lo dispone el artículo 265 del cpaca antes citado, se dejará sin efectos lo actuado desde el auto del 29 de abril de 2021 y, en su lugar, se inadmitirá, con efectos de rechazo, el proceso de la referencia, y se ordenará su devolución al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. De conformidad con el artículo 207 del cpaca, dejar sin efectos lo actuado desde el auto del 29 de abril de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Inadmitir por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Danny Cerón Ceferino contra la sentencia del 22 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Tercero. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] En adelante, dian. [2] Folios 170 al 176. [3] Folios 257 a 268. [4] Folios 286 a 290. [5] Folio 195. [6] Folio 197. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 26 de septiembre de 2013, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente: 08001 23 33 004 2012 00173 01 (20135), actor: Sociedad Dormimundo LTDA, demandado: U.A.E. DIAN. [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de noviembre de 2020, radicado: 11001-03-25-000-2020-00315-00 (0585-2020). [9] Artículo 256 del CPACA. [10] Conviene precisar que la citada disposición fue modificada por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, las nuevas reglas no son aplicables al presente asunto, toda vez que el recurso se interpuso con anterioridad a su entrada en vigor. [11] En similar sentido pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: 1) Sección Tercera, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de noviembre de 2020, radicado: 11001-03-25-000-2020-00315-00 (0585- 2020); 2) Sección Quinta, sentencia del 27 de julio de 2017, radicado: 11001-03-28-000-2016-00060-00. ----------------------- Radicación: 11001-03-25-000-2019-00416-00 (2980-2019) Demandante: Danny Cerón Ceferino