CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02735-00 Demandante: DAVID POLO AGUAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Tema: Tutela por presunta mora judicial injustificada.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El señor David Polo Aguas, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y contradicción y de acceso a la administración de justicia. Dichas garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión a la falta de trámite al incidente de nulidad que formuló el 15 de marzo de 2026 dentro del proceso de tutela con radicado 54001-33-33-012-2026-00014-01, que se adelanta en el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 1.2.
Pretensiones El accionante solicitó la salvaguarda de sus garantías constitucionales y, en consecuencia: […] Demandante: David Polo Aguas Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-02735-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.
Que se ordene al Tribunal Administrativo de Norte de Santander dar respuesta inmediata a la solicitud de nulidad presentada. 3. Que se ordene la integración adecuada del contradictorio y del discurso necesario en la acción de tutela. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El señor Óscar Guillermo Gerardino Astier interpuso acción de tutela1 contra la Superintendencia del Subsidio Familiar, en la que se vinculó como tercero con interés a la Caja de Compensación Familiar del Norte de Santander (COMFANORTE).
En esa acción se cuestionó la vulneración de los derechos fundamentales del actor con ocasión de resolución proferida por la accionada a través de la cual se dispuso la intervención administrativa total de COMFANORTE y, en consecuencia, se le separó del cargo de director administrativo. En primera instancia se declaró improcedente la acción, sin embargo, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander revocó dicha decisión en sentencia del 3 de marzo de 2026, en la que consideró que, pese a la existencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar el acto administrativo objeto de controversia, la decisión le causó al actor un perjuicio inmediato y con trascendencia iusfundamental.
Por tanto, amparó las garantías constitucionales del accionante y suspendió los efectos de la resolución en tanto iniciara y tramitara el proceso contencioso administrativo. El 15 de marzo de 2026, el señor Polo Aguas formuló incidente de nulidad al interior de dicho trámite tutelar, en el que alegó una indebida integración del contradictorio y, por ende, una transgresión al debido proceso.
Lo anterior, en atención a que se dejó de resolver la solicitud de vinculación a la acción de tutela como miembro del Consejo directivo de COMFANORTE. 1.4. Fundamentos de la vulneración El accionante sostuvo que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ha incurrido en mora judicial injustificada dentro del trámite de la acción de tutela con radicado 54001-33-33-012-2026-00014-01.
Señaló que, pese a haberse presentado múltiples solicitudes y memoriales con posterioridad al fallo de tutela, la corporación no ha emitido pronunciamiento alguno ni les ha impartido el trámite correspondiente. En particular, refiere que distintos intervinientes formularon solicitudes de aclaración y nulidad del fallo entre los días 6 y 18 de marzo de 2026, entre ellas la presentada por 1 Identificada con el radicado 54001-33-33-012-2026-00014-00/01.
Demandante: David Polo Aguas Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-02735-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 él el 15 de marzo de 2026, mediante la cual promovió incidente de nulidad por falta de integración del contradictorio. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Mediante auto del 16 de abril de 2026, el despacho ponente inadmitió la acción de tutela con el fin de que el actor allegara el certificado de existencia y representación legal de COMFANORTE, atendiendo a que en el libelo inicial indicaba actuar en calidad de consejero principal de dicha entidad. En razón a ello, la parte actora remitió escrito de subsanación el 21 de abril de 2026 adjuntando el documento requerido, donde se constata que en junio de 2025 mediante Resolución 2852 fue designado en tal sentido, pero a la fecha se encuentra vigente la Resolución No. 1535 del 12 de diciembre de 2025 en la que, entre otras disposiciones, se separó del cargo a los miembros del Consejo Directivo entre los que se encuentra el actor.
Así, entendiendo que la tutela fue interpuesta por el señor Polo Aguas en nombre propio, en proveído del 6 de mayo de 2026, la magistrada ponente resolvió admitir la acción de tutela, ordenar la notificación del Tribunal Administrativo del Norte de Santander2, y solicitarle a este la remisión del expediente de tutela 54001-33-33-012- 2026-00014-01. 1.6.
Contestación Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, de conformidad con las constancias que obran en el expediente digital, se recibió contestación del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. El magistrado ponente de la acción de tutela 54001-33-33-012-2026-00014-01, se opuso a las pretensiones tras considerar que no ha incurrido en mora judicial en el trámite de la nulidad propuesta por el accionante.
Indicó que, si bien dentro del expediente obran múltiples solicitudes de nulidad, así como peticiones de aclaración y adición del fallo de tutela, el trámite de estas se vio condicionado por la presentación de una solicitud de impedimento y de una recusación formuladas en su contra. Señaló que dichas solicitudes fueron resueltas desfavorablemente mediante providencia del 17 de marzo de 2026, decisión que impuso remitir el expediente al despacho de la magistrada Digna María Guerra Picón. Expuso que la mencionada magistrada se ausentó de sus labores entre el 24 y el 27 de marzo de 2026 por permiso previamente concedido, y que posteriormente, entre el 2Índice 15 de Samai – Notificación surtida a los correos electrónicos: sgtadminnstd@cendoj.ramajudicial.gov.co y sgtadminnstd@notificacionesrj.gov.co Demandante: David Polo Aguas Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-02735-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 28 de marzo y el 5 de abril del mismo año, no corrieron términos judiciales con ocasión de la vacancia de Semana Santa.
Agregó que, una vez reanudadas las labores, el Consejo de Estado aceptó la renuncia de la doctora Digna María Guerra Picón, razón por la cual fue encargado el magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui, quien debió adelantar actuaciones administrativas relacionadas con la recepción del despacho. Finalmente, precisó que el trámite de impedimento y recusación culminó mediante providencia del 22 de abril de 2026, en la cual se ordenó devolver el expediente al despacho del magistrado inicialmente ponente, al cual ingresó nuevamente el 28 de abril siguiente.
Indicó que, desde entonces, el asunto se encuentra en trámite y estudio para resolver las solicitudes de nulidad, aclaración y adición del fallo. Con fundamento en ello, sostuvo que la corporación no ha excedido los términos razonables para decidir la nulidad propuesta por el accionante. II.CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, los artículos 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.1 numeral 5° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.
Lo anterior, por cuanto la acción constitucional se dirige contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala dar respuesta al siguiente interrogante: • ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Norte de Santander los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y contradicción y de acceso a la administración de justicia del señor David Polo Aguas, como consecuencia de la presunta mora judicial en la resolución de incidente de nulidad propuesto al interior de la acción de tutela identificada con radicado 54001-33-33-012-2026-00014-01? Para resolverlo, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela;
(ii) derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia; (iii) mora judicial injustificada; y (iv) el caso concreto. 2.3. Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de Demandante: David Polo Aguas Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-02735-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable3. 2.4.
Derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia Considera la Sala necesario recordar que de acuerdo con una interpretación armónica de los artículos 229 de la Constitución4, del derecho fundamental al debido proceso5 y de los principios de la Carta Política, se ha otorgado el carácter de fundamental al derecho de acceso a la administración de justicia6.
El derecho mencionado ofrece al individuo la garantía de acudir ante el juez para que resuelva «[…] las controversias que surjan con otros individuos u organizaciones y con el mismo Estado, ante un juez, con miras a obtener una resolución motivada, ajustada a derecho, y dictada de conformidad con el procedimiento y las garantías constitucionales previstas en la Constitución y en la ley […]»7.
Sobre el punto, la Corte Constitucional ha señalado que esta garantía: […] no puede concebirse dentro de los estrechos moldes de una posibilidad formal de llegar ante los jueces, o en la simple existencia de una estructura judicial lista a atender las demandas de los asociados, puesto que su esencia reside en la certidumbre de que, ante los estrados judiciales, serán surtidos los procesos a la luz del orden jurídico aplicable, con la objetividad y la suficiencia probatoria que aseguren un real y ponderado conocimiento del fallador acerca de los hechos materia de su decisión […]8. 3 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 4 “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de su abogado”. 5 “Artículo 29.
El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. 6 Sentencia T-006 de 1992. 7 Sentencia T-476 de 1998. 8 Corte Constitucional. Sentencia C-1027 de 2002. Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández. Demandante: David Polo Aguas Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-02735-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Frente a esto, debe además recordarse que de los artículos 228, 229 y 230 de la Constitución Política y el desarrollo de la jurisprudencia constitucional se desprende que el derecho a tutela judicial efectiva implica de una parte, que cuando: [El] ciudadano acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encuentre una respuesta rápida y efectiva a su pretensión de protección de sus derechos y garantías”9, y de otro lado, “la obligación correlativa de las autoridades judiciales de promover e impulsar todas las condiciones que sean necesarias para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo, con lo cual se deben descartar las actuaciones nominales que no logren tal finalidad.
Se entiende por lo tanto que el derecho extraído por la Corte involucra la necesidad de que los jueces deriven en sus providencias la dimensión pro actione, lo que representa un avance significativo en la protección de los derechos de las personas […]10. Por ello, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley 2430 de 2024 Estatuaria de la Administración de Justicia11 y con sustento en los principios de celeridad, eficiencia y respeto de los derechos que rigen la función judicial, el juez, como director del proceso, debe velar por la rápida solución del caso con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para terminarlo con una sentencia inhibitoria o que termine por vulnerar los derechos fundamentales de las partes.
Estas obligaciones del juez se derivan directamente del papel que cumple en el Estado Social de Derecho, en el que […] ha dejado de ser el frío funcionario judicial que aplica irreflexivamente la ley, convirtiéndose en el funcionario –sin vendas- que se proyecta más allá de las formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su responsabilidad como servidor vigilante, activo y garante de los derechos materiales.
El juez que reclama el pueblo a través de su Carta Política ha sido encomendado con dos tareas imperiosas: (i) la obtención del derecho sustancial y (ii) la búsqueda de la verdad. Estos dos mandatos a su vez constituyen el ideal de la justicia material […]12. 2.5. La mora judicial injustificada La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a violar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada no en la complejidad del asunto o en la existencia de problemas estructurales de exceso de carga laboral de los funcionarios, sino en la falta de diligencia y en la omisión 9 Corte Constitucional C-796 de 2006.
M.P.: Rodrigo Escobar Gil. 10 Ibidem. 11 Ley 2430 de 2024, por la cual se modificó la Ley 270 de 1996 “Artículo 1° La administración de justicia es la parte de la función pública que cumple el Estado encargada por la Constitución Política y la ley de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en ellas, con el fin de realizar la convivencia social. 12 Corte Constitucional.
Sentencia SU-768 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Demandante: David Polo Aguas Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-02735-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sistemática de sus deberes.13 Asimismo, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que «atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales»14.
En esa línea esa Corporación frente al particular, precisó que: […] por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;
(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones.
Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene una posición reiterada en relación con la existencia de mora judicial15, según la cual solo se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez. En el evento de acreditarse esta conducta, constituye violación al derecho de acceso a la administración de justicia y de contera, al debido proceso de las partes en un proceso. 2.6.
Caso concreto El accionante considera que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la presunta mora injustificada para resolver el incidente de nulidad promovido al interior de la acción de tutela con radicado 54001- 33-33-012-2026-00014-01.
Alega que, pese a haber formulado el 15 de marzo de 2026 solicitud de nulidad por falta de integración del litisconsorcio necesario, la autoridad judicial accionada no había emitido pronunciamiento alguno frente a dicha petición para la fecha de presentación de la presente solicitud de amparo. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-1019 de 2010.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 15 Entre otras, consultar las sentencias de: (i) 10 de agosto de 2012, Rad. No: 11001-03-15-000-2012- 01093-00(AC). Actor: Domingo Enrique de Jesús Ramírez Duque. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia. M.P.: Alberto Yepes Barreiro (E) y (ii) 19 de junio 2014, Rad.
No.: 25000-23-41-000-2014- 00415-01(AC). Actor: Mario Aristizábal Muñoz. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Demandante: David Polo Aguas Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-02735-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Ahora bien, de la revisión del expediente constitucional tramitado por el tribunal accionado, se advierte que, en efecto, el señor David Polo Aguas promovió incidente de nulidad el 15 de marzo de 2026.
No obstante, previo a resolver dicha solicitud, la autoridad judicial debió tramitar dos recusaciones dirigidas contra el magistrado Bernardino Carrero Rojas, presentadas los días 9 y 10 de marzo de 2026. En consecuencia, el ponente dispuso remitir el expediente a la magistrada Digna María Guerra Picón para lo de su competencia. Posteriormente, la magistrada inicialmente encargada del asunto se ausentó de sus labores entre los días 24 y 27 de marzo de 2026 por permiso previamente concedido.
A ello se sumó la vacancia judicial de Semana Santa, comprendida entre el 28 de marzo y el 5 de abril del mismo año. Luego, el Consejo de Estado aceptó la renuncia de la doctora Digna María Guerra Picón, circunstancia que dio lugar al encargo del magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui, quien asumió las labores administrativas inherentes a la recepción del despacho.
Finalmente, mediante providencia del 22 de abril de 2026, se resolvió el trámite de recusación, ordenándose devolver el expediente al despacho del magistrado Bernardino Carrero Rojas, al cual ingresó nuevamente el 28 de abril siguiente. Así las cosas, el expediente constitucional regresó al Despacho de dicho togado solo hasta esa fecha, luego de surtirse las actuaciones necesarias para resolver las recusaciones formuladas en su contra.
Por tal motivo, para el 10 de abril de 2026, fecha de radicación de la solicitud de amparo de la referencia, no se avizora el transcurso de un lapso irrazonable para desatar el incidente de nulidad presentado por el señor Polo Aguas. Máxime si se tiene en cuenta que, para entonces, aún se encontraban en curso las actuaciones necesarias para resolver las recusaciones antes mencionadas, trámite que fue adelantado de manera diligente, pese a las contingencias administrativas derivadas de la renuncia de la magistrada inicialmente encargada de conocer del asunto.
Igual conclusión se daría si se tiene en cuenta el término transcurrido entre la presente decisión judicial -28 de mayo de 2026- y la fecha en que retornó el asunto al togado - 28 de abril de 2026-, pues se debe tener en cuenta el tipo de solicitud presentada, esto es la nulidad de la sentencia por indebida vinculación de terceros con interés, que conlleva un escrutinio de la actuación judicial para verificar la eventual irregularidad alegada.
A manera de conclusión, se desprende que, al momento de la presentación de la acción de tutela y la expedición de esta sentencia, no se ha configurado una vulneración actual del derecho fundamental al debido proceso atribuible a una mora judicial injustificada por parte del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Lo Demandante: David Polo Aguas Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-02735-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 que conlleva a que se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo constitucional.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. NEGAR la solicitud de amparo elevada por el señor David Polo Aguas contra el Tribunal Administrativo Norte de Santander.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.