Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.
Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirmar la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala de Decisión No. 2 el 26 de septiembre de 2024, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Hechos y pretensiones 2. La señora María Olga Camargo González, por intermedio de apoderado judicial solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 15429 del 22 de junio de 2021, RDP 019403 del 2 de agosto de 2021 y RDP 022291 del 30 de agosto de 2021, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados a partir de la adquisición del estatus jurídico; el pago de las mesadas pensionales debidamente indexadas; el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA; el pago de intereses moratorios de conformidad con el artículo 192 del CPACA; y que se condene en costas a la UGPP. 1 Visible en el archivo 003Demanda del expediente digital de primera instancia que reposa en la aplicativo SAMAI Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.
Argumentó que nació el 28 de abril de 1956; y que su trayectoria en el servicio educativo oficial se acreditó mediante los actos administrativos y certificaciones aportadas, así: i) Desde el 13 de abril de 1977 hasta el 27 de abril de 1977, en la Escuela Urbana del municipio de Firavitoba (Boyacá), en calidad de docente de primaria con vinculación nacionalizada, conforme al Decreto 692 de 1977, por el cual se efectuó su nombramiento interino y se fijó la fecha de presentación e iniciación de labores. ii) Desde el 10 de octubre de 1977 hasta el 15 de noviembre de 1977, en la Escuela Urbana del municipio de Firavitoba (Boyacá), como docente de primaria con vinculación nacionalizada, según la Resolución 1324 de 1977, que dispuso su nombramiento interino por licencia de maternidad de la titular. iii) Desde el 21 de enero de 1981 hasta el 04 de marzo de 1981, en el plantel Concentración Alianza para el Progreso del municipio de Firavitoba (Boyacá), como docente de primaria nacionalizada, de acuerdo con la Resolución 448 de 1981, que registra la iniciación y terminación de labores. iv) Desde el 1° de febrero de 1982 hasta el 29 de marzo de 1982, en la Concentración Alianza para el Progreso de Firavitoba (Boyacá), desempeñándose como docente de primaria nacionalizada, según la Resolución 353 de 1982, que acredita su nombramiento interino durante esa vigencia. v) Desde el 31 de agosto de 1998 y hasta, por lo menos, el 1° de enero de 2018, en instituciones educativas del municipio de Firavitoba (Boyacá), en calidad de docente de primaria con vinculación municipal, conforme al Decreto 16 de 1998, que dispuso su ingreso al cargo y la continuidad del servicio. 5.
Señaló que, con base en dichos periodos, acreditó más de veinte (20) años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial y nacionalizado, así como su vinculación previa al 31 de diciembre de 1980. No obstante, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia al considerar que no se aportó certificación CETIL de los tiempos anteriores a 2003 que probara el tipo de vinculación. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación 5.
Indicó que la entidad demandada desconoció los artículos 2, 25, 53 y 58 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, y el Decreto 2277 de 1979. Sostuvo que la administración omitió valorar integralmente las pruebas aportadas, en contravía de los principios de igualdad, confianza legítima y aplicación uniforme de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, pues desconoció los actos de nombramiento y las certificaciones oficiales que acreditan su vinculación como docente Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 nacionalizada en los años 1977, 1981 y 1982.
Afirmó que esta actuación vulneró la presunción de validez de los documentos públicos y constituyó una errada interpretación de las normas que rigen la prestación. 6. Expuso que la negativa administrativa se fundamentó indebidamente en la ausencia de certificación CETIL para los periodos previos a 2003, pese a que dicha exigencia no hace parte del régimen especial de la pensión gracia ni constituye un requisito legal para acreditar el tiempo de servicio.
En su criterio, esta carga probatoria adicional desconoce la naturaleza excepcional de la prestación y configura violación directa de la ley y de los precedentes que reconocen validez probatoria a los actos de nombramiento, actas de posesión y certificaciones expedidas por autoridades competentes 1.4 Contestación de la demanda2 7.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que la demandante no reúne los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia, en tanto no allegó certificación electrónica de tiempos en formato CETIL sobre los periodos laborados antes del 1° de enero de 2003.
Indicó que, conforme al Decreto 726 de 2018, a partir del 1 de julio de 2019 las entidades certificadoras deben expedir dicha información únicamente a través del sistema CETIL, por lo que los certificados en otros formatos —como los aportados en la demanda— carecen de validez para fines pensionales. 8. Expuso que en el expediente administrativo obra únicamente la certificación CETIL No. 202104891800498900790024, que cubre el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2003 y el 19 de enero de 2020.
Señaló que los tiempos de 1977, 1981 y 1982 aparecen en la observación general de ese documento como interinidades no incluidas por ausencia de aportes a seguridad social, razón por la cual no pueden ser tenidos en cuenta para el estudio de la prestación. 9. Afirmó que la carga de la prueba recae en la demandante, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, y que no corresponde a la UGPP obtener o completar documentos que son indispensables para el reconocimiento del derecho pensional.
Así las cosas, sin acreditación válida del tiempo territorial antes de 1980, no es posible verificar el requisito transitorio previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 ni los 20 años de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913 y normas complementarias. 2 Visible en el archivo 13_MemorialWeb_CONTESTACIONDEDEMANDA-RAD.- MARIAOLGACAMARGODEGONZALEZ.pdf que reposa en el expediente digital.
La demanda se presentó el 14 de octubre de 2022, y fue admitida el 28 de agosto de 2019 Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.5 Sentencia de primera instancia3 10. El Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala de Decisión No. 2, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas. 11.
Para ello, determinó que la actora cumplió los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia, al acreditarse su vinculación como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, el cumplimiento del tiempo mínimo de veinte (20) años de servicio en el sector territorial, la obtención de la edad de cincuenta (50) años en el año 2006 y la inexistencia de sanciones que comprometieran su buena conducta. 12.
En desarrollo de la valoración probatoria, la Sala estableció que la demandante ejerció funciones docentes en establecimientos oficiales del departamento de Boyacá en varias oportunidades previas al límite temporal de 1980. Para el efecto, analizó individualmente los actos administrativos de nombramiento y sus respectivas actas de presentación —Decreto 692 de 1977, Resolución 1324 de 1977, Resolución 448 de 1981 y Resolución 353 de 1982—, verificando que fueron expedidos por la autoridad territorial competente y que la actora prestó sus servicios como docente de primaria en interinidad para cubrir licencias, modalidad que ha sido reconocida como válida para el cómputo del tiempo pensional. 13.
La certificación laboral consolidada emitida por la Secretaría de Educación de Boyacá confirmó estos extremos temporales y la naturaleza territorial/nacionalizada del vínculo, despejando cualquier duda respecto de la autenticidad, coherencia y continuidad de los registros. 14. Asimismo, se constató que a partir del 31 de agosto de 1998 la demandante fue nuevamente vinculada como docente municipal mediante el Decreto 016 de 1998, cargo que desempeñó de manera ininterrumpida hasta el año 2019, con lo cual se complementa el tiempo total necesario para satisfacer el requisito de los veinte (20) años de servicio territorial exigido por el régimen especial. 15.
Finalmente, el Tribunal descartó el argumento de la UGPP relativo a la exigencia de certificación en formato CETIL para los periodos anteriores a 2003. Precisó que dicho formato no sustituye ni invalida los actos de nombramiento ni puede desconocer la información fehaciente proveniente de la autoridad nominadora. De igual forma, indicó que las observaciones contenidas en el CETIL no desvirtúan los actos administrativos aportados ni permiten excluir los periodos interinos válidamente acreditados, máxime cuando la jurisprudencia ha reiterado su plena computabilidad para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 3 Visible en el archivo 05SentenciaFirmada.pdf que reposa en el expediente digital Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.6 Recurso de apelación4 16.
A manera de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderada judicial, solicitó revocar la sentencia al estimar que la actora no acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia, en particular la vinculación territorial, municipal o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980. 17.
Atribuyó al Tribunal una incorrecta valoración probatoria y una indebida interpretación del régimen jurídico de la pensión gracia. Insistió en que la demandante no demostró vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980 ni reunió los veinte (20) años de servicio en la modalidad exigida; y que los periodos de 1977, 1981 y 1982, aunque mencionados en certificaciones, no fueron incluidos en el CETIL por ausencia de aportes, motivo por el cual no pueden ser computados. 18.
Añadió que, conforme al Decreto 726 de 2018, las entidades reconocedoras deben fundamentar su actuación exclusivamente en la información certificada a través del sistema CETIL, quedando sin validez los antiguos certificados CLEBP a partir del 1° de julio de 2019. En consecuencia, reprochó que el Tribunal otorgara mérito a actos de nombramiento y certificaciones expedidas por fuera de dicho sistema, pues —según la UGPP— estos documentos no acreditan de manera válida el tiempo, la naturaleza del vínculo ni la idoneidad del servicio prestado. 19.
Finalmente, argumentó que la demandante desempeñó sus funciones bajo financiación del Situado Fiscal —hoy Sistema General de Participaciones— lo que, a su juicio, determina una vinculación de carácter nacional incompatible con la pensión gracia, toda vez que esta solo permite computar tiempos servidos bajo vinculación departamental, distrital, municipal o nacionalizada. 1.7 Trámite correspondiente a segunda instancia 20.
Mediante auto de 14 de febrero de 2025, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 21. En esta instancia, el Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia al considerar demostrado que la actora cumple los requisitos legales y jurisprudenciales para acceder a la pensión gracia, al haber acreditado más de veinte años de servicio en el sector educativo territorial y nacionalizado — incluyendo periodos válidos en interinidad—, así como su vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, según los actos de nombramiento obrantes en el expediente.
Destacó que la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado reconoce la computabilidad de estos tiempos y la prevalencia de la naturaleza 4 Visible en el archivo 036_MemorialWeb_RECURSODEAPELACION-RAD.- MARIAOLGACAMARGODEGONZALEZ.pdf que reposa en el expediente digital Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 territorial de la plaza sobre el origen de los recursos.
Señaló que la edad y la buena conducta también se encuentran acreditadas, y que la aplicación de la sentencia de unificación de 2022 conduce a ratificar el fallo. Finalmente, advirtió que, las mesadas anteriores al 15 de diciembre de 2017 se encuentran prescritas. 22. Por su parte, la actora y la UGPP, guardaron silencio. 23. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 24. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 25. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.
Problema jurídico 26. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora María Olga Camargo González, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1 La pensión gracia 27. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 28. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Y con Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 29.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; y en el numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley se limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 30. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997.7 7 «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó entre otras, las siguientes pautas jurisprudenciales: vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) 31.
Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 20229 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 32.
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 33. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumple con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa 34.
La demandante, actuando por intermedio de apoderado, presentó el 08 de febrero de 2021, ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución RDP 15429 del 22 de junio de 202110, por considerar que no obra dentro del expediente certificación electrónica de tiempos laborados en formato CETIL del tiempo de servicio anterior a 1980. 35.
Inconforme con dicha respuesta interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron desatados a través de las Resoluciones RDP 019403 del 02 de agosto de 2021 y RDP 022291 del 30 de agosto de 2021 confirmando la negativa. 2.5 Caso concreto 36. El problema jurídico se centra en determinar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos 37.
Edad. Se encuentra acreditado dado que la actora cumplió el 28 de abril de 2006 los 50 años de edad; requisito este frente al cual no existe discusión. 38. Buena conducta. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. 39.
Vinculación de la demandante y tiempo de servicios. Se observan las siguientes novedades laborales de la actora como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980. 40. Con relación a este periodo de servicios, reposan en el plenario los actos de nombramientos en interinidad correspondientes a la señora María Olga Camargo González, y certificaciones de historia laboral del 11 de octubre de 2019, en los cuales se relacionan los siguientes tiempos de servicio prestados por la docente demandante: 10 Pg 2 a la 4 del archivo 02Anexos.pdf que reposa en el expediente digital Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 i) Desde el 13 de abril hasta el 27 de abril de 1977 como maestra de un curso en la Concentración Urbana en el municipio de Firavitoba, en reemplazo de otra docente a quien se le concedió una licencia por enfermedad.
Dicho nombramiento fue efectuado a través del Decreto 692 del 14 de julio de 1977, por el gobernador del departamento de Boyacá. Cabe destacar que, si bien el acto fue expedido con posterioridad, obran en el plenario Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, que da cuenta del ejercicio de la labora durante el interregno mencionado por un total de 15 días. ii) Desde el 10 de octubre hasta el 15 noviembre 1977, como maestra en la Escuela Urbana en el municipio de Firavitoba, para cubrir una licencia por maternidad; cabe destacar que si bien en la Resolución 001324 de 02 de noviembre de 1977, suscrito por el secretario de educación del departamento de Boyacá, que designó a la actora se indicó que la licencia era por el término de 56 días; en Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, se precisa que solo ejerció por un total de un (1) mes y seis (6) días, por lo que será este el tiempo de labor a contabilizar.
En el acto de designación cabe destacar que intervino el delegado regional del Ministerio de Educación. iii) Desde el 21 de enero hasta el 04 de marzo de 1981 como maestra en la Concentración Urbana Alianza del municipio de Firavitoba, en reemplazo de otra docente a quien se le concedió una licencia por maternidad. Igual que frente al periodo anterior, es menester precisar que si bien en la Resolución 000448 de 27 de marzo de 1981, emitida por el secretario de educación de Boyacá, y suscrita por el delegado regional de Boyacá ante el Ministerio de Educación, que designó en interinidad a la aquí demandante, se expuso que la licencia era por el termino de 56 días; el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, da cuenta que solo ejerció el cargo por un total de un (1) mes y doce (12) días, por lo que será este el tiempo de labor a contabilizar. iv) Y desde el 1° de febrero hasta el 29 de marzo de 1982, como maestra en la sede Concentración Alianza para el Progreso del municipio de Firavitoba, también en interinidad, por un tiempo total de un (1) mes y veintinueve (29) días, conforme al certificado de tiempos de servicios allegado. 41.
Ahora bien, la Sala advierte que los actos administrativos que acreditan los periodos laborados entre 1977 y 1982 presentan dos modalidades diferenciadas de vinculación: (i) un primer nombramiento netamente territorial, y (ii) tres nombramientos suscritos con participación del delegado del Fondo Educativo Regional –FER–, lo cual corresponde a la categoría de docente nacionalizado, según la definición prevista en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 y la interpretación unificada efectuada por la Sección Segunda en la sentencia CE-SUJ2-011-2018.
Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 42. En efecto, el nombramiento desde el 13 hasta el 27 de abril de 1977, efectuado mediante Decreto 692 de 1977 por el Gobernador de Boyacá, fue expedido sin intervención del delegado del Ministerio de Educación o del FER, lo cual permite concluir que se trata de un vínculo territorial, en tanto la plaza fue provista exclusivamente por la autoridad nominadora departamental. 43.
De otro lado, los periodos acreditados mediante la Resolución 1324 de 1977, la Resolución 448 de 1981 y la Resolución 353 de 1982, aunque igualmente expedidos por el secretario de educación departamental, fueron también suscritos por el delegado del FER, circunstancia que, conforme a la jurisprudencia consolidada, ubica a la docente en la categoría de personal nacionalizado.
Ahora, se estima que la participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional se encaminó a garantizar la disponibilidad de los recursos para el pago de los salarios de la docente, más ello no implica en modo alguno, que la demandante tuvo la condición de docente nacional. A lo anterior se suma que, en el acto de nombramiento no se afirmó que se actuará por instrucciones de dicho ministerio, o que la plaza fuera de aquéllas del orden nacional. 44.
En ese orden, para la Sala, la vinculación de la docente en dichos períodos fue como nacionalizada, pues, su nombramiento lo efectuó una autoridad territorial, en una fecha posterior al 1° de enero de 1976, es decir, en el marco del proceso de nacionalización contenido en la Ley 43 de 1975 y contó con el aval de las autoridades pertinentes; lo cual encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, que dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 45.
En consecuencia, es claro para la Sala que la docente María Olga Camargo González se desempeñó como docente en el municipio de Firavitoba, y si bien, el servicio docente se ejecutó en modalidad de interinidad, ello no impide que ese tiempo de ejercicio en la enseñanza municipal sea tenido en cuenta para el cómputo de la pensión gracia, toda vez que independientemente de la fuente de la vinculación, como anteriormente lo ha señalado esta Corporación, lo que se debe tener en cuenta es la naturaleza jurídica del vínculo, es decir, que sea del orden nacionalizado o territorial.
Conforme a lo anterior, no prospera el cargo de apelación formulado por la entidad. 46. Tampoco le asiste razón a la UGPP, respecto a que estos periodos de servicios no puedan ser valorados por no certificarse en formato CETIL. Al respecto cabe mencionar que, en primer lugar, dicho sistema corresponde a una herramienta de registro y sistematización de la información laboral, pero no ha sido definido por el legislador ni la jurisprudencia como único medio de prueba ni como requisito de existencia o validez del tiempo de servicio.
En segundo lugar, porque los lapsos en discusión se encuentran acreditados mediante actos de Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 nombramiento, actas de presentación y certificaciones expedidas por la autoridad territorial competente, documentos que, por su naturaleza, conservan plena eficacia probatoria mientras no sean desvirtuados.
En ese contexto, la sola omisión de ciertas interinidades en el CETIL no puede traducirse en su exclusión del cómputo, máxime cuando obran en el expediente pruebas documentales idóneas que dan cuenta de la efectiva prestación del servicio docente en las fechas discutidas. 47. En consecuencia, esta Sala considera que los tiempos de labor docente en interinidad que prestó María Olga Camargo González tanto el territorial como los nacionalizados, para un total de 5 meses y 2 días, son válidos y plenamente computables para efectos de completar el requisito de los veinte (20) años de servicios exigido por la Ley 114 de 1913. - Desde el 31 de agosto de 1998 hasta el 08 de febrero de 2021 -fecha de reclamación administrativa-. 48.
Se observa que a través del Decreto 016 de 31 de agosto de 1998, el alcalde de Firavitoba en uso de sus atribuciones legales nombró a la señora María Olga Camargo González como profesora de tiempo. En las consideraciones se expuso que el municipio en cita creó la planta de personal docente, en la que figuraba una plaza en la Escuela San Carlos, la cual sería pagada con recursos del presupuesto de dicho ente territorial, y en la que se designó a la actora.
Dicho acto que fue suscrito por el alcalde. 49. Además, figura en el plenario certificado de historia laboral de fecha 11 de octubre de 2019, expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá, que da cuenta que la señora Camargo González ocupó un cargo docente en propiedad, en el periodo comprendido desde el 31 de agosto de 1998 hasta la fecha de expedición del mismo -11 de octubre de 2019-. 50.
Teniendo en cuenta el material probatorio referenciado, estima la Sala que existe certeza respecto al tiempo de servicio prestado por la señora María Olga Camargo González, por un total de 21 años, 1 mes y 12 días -tiempo acreditado conforme le mentado certificado laboral-, el cual resulta computable a fin de obtener la pensión gracia, pues se trató de un vínculo como docente territorial; ello en tanto, la designación se realizó por parte de la autoridad territorial sin intervención de la Nación - Ministerio de Educación. 51.
Cabe destacar que, aunque el nombramiento se efectuó el 31 de agosto de 1998, esto es, con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, que ocurrió el 11 de diciembre de dicha anualidad y por medio de la cual se adelantó la nacionalización de la educación, no se advierte, a partir del acto de nombramiento, la intervención o delegación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional para efectuar el nombramiento antes señalado, en los Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 términos del procedimiento de la referida norma, y tampoco se hizo referencia a que la plaza ocupada por el hoy demandante hubiese sido parte de aquellas que fueron modificadas en el proceso de nacionalización; observándose además que el acto fue suscrito por el alcalde de Firavitoba, y sin que se haga mención a la participación del FER. 52.
En todo caso, siendo el vínculo nacionalizado o territorial, resulta computable para efectos de pensión gracia; a lo que se suma que este tiempo de servicio no fue objeto de cuestionamiento por la entidad en sede administrativa y tampoco en sede judicial. 53. Así entonces, se itera que la naturaleza de la designación en este caso, es del orden territorial, lo cual encuentra respaldo en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, así como en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, en la que se concluyó: “Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» 54.
En ese orden de ideas, contrario a lo expuesto por la entidad recurrente, para la Sala, la señora María Olga Camargo González, acredita los requisitos para obtener la prestación en comento, entre estos, el de 20 años de servicios algunos periodos como docente territorial y otros del orden nacionalizado, con una vinculación de dicha naturaleza antes del 31 de diciembre de 1980.
Por ende, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. 55. Importante destacar que, tal como se sostuvo por esta Sección en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 no puede interpretarse que el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- […] hoy sistema general de participaciones.», genere que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el profesor oficial ostenta.
Máxime cuando en el presente asunto, las pruebas documentales aportadas, esto es, actos de designación y certificados de tiempos de servicios, evidencian que la plaza no era nacional. 56. Así entonces, cumplidos los requisitos de ley, se tiene que la actora adquirió el estatus pensional el 28 de marzo de 2018. distinto a como lo determinó el tribunal el 4 de mayo de 2018.
No obstante, si bien habría lugar a modificar esto último, lo cierto es que tal aspecto no fue objeto de apelación, y siendo la Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 entidad demandada apelante único, una modificación en este último sentido lesionaría sus intereses, quebrantando el principio de la no reformatio in pejus. 57.
En punto a la excepción de prescripción, se advierte que como lo sostuvo el tribunal de instancia, dicho fenómeno no operó, en tanto, siendo exigible el derecho a partir del 4 de mayo de 2018 –con la precisión hecha anteriormente- la reclamación se hizo el 08 de febrero de 202111, esto es, sin que se hubiera superado el término de 3 años, y la demanda la presentó el 14 de octubre de 2022. 58.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia objeto de apelación. 2.6 Conclusión 59. La señora María Olga Camargo González cumplió con el requisito mínimo de haber servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, con una vinculación como docente del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como los demás requisitos para ser acreedora de la pensión gracia, por tanto, esta Sala confirmará en ese sentido la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala de Decisión No. 2, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. 2.7 Condena en costas 60.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 61.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 11 Según consta en los actos acusados Radicado: 15001 23 33 000 2022 00623 01 (6840-2024) Demandante: María Olga Camargo González Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 62.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 63. En consecuencia, se impondrán costas a la entidad -parte vencida-, por cuanto el recurso de apelación no tiene prosperidad.
Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala de Decisión No. 2. 64. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se accedió a las pretensiones, de conformidad con las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia a la entidad demandada. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA