Radicado: 15001-23-31-000-2004-00017-01 (60346) Demandante: Municipio de Tunja 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de repetición Radicación: 15001-23-31-000-2004-00017-01 (60346) Demandante: Municipio de Tunja Demandados: Teódulo Benítez Castelblanco y Darío Alfredo Morales Jaime Tema: Acción de repetición por hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 678 de 2001.
Se revoca la decisión de negar las pretensiones y, en su lugar, se declara la caducidad de la acción porque la demanda fue presentada por fuera del plazo legal. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.
La Sala es competente para proferir esta providencia de acuerdo con el artículo 7º de la Ley 678 de 2001 y el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 22 de noviembre de 2017 y se corrió traslado para alegar el 20 de septiembre de 2018. El demandado alegó de conclusión en segunda instancia y la entidad demandante guardó silencio.
El Ministerio Público rindió concepto. I.
ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 29 de diciembre de 2003 por el Municipio de Tunja, Boyacá. Se dirigió contra Teódulo Benítez Castelblanco y Darío Alfredo Morales Jaime para obtener el reintegro de lo pagado por la entidad el 16 de abril de 2002 y el 18 de octubre de 2002, como Radicado: 15001-23-31-000-2004-00017-01 (60346) Demandante: Municipio de Tunja 2 consecuencia de la condena impuesta en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 2 de diciembre de 1998. 2.- A partir de lo afirmado en la demanda y de las piezas procesales allegadas por la parte actora, se extrae que: 2.1.- El demandado Teódulo Benítez Castelblanco era el alcalde de Tunja y el demandado Darío Alfredo Morales Jaime era el personero municipal. 2.2.- El 1º de diciembre de 1992 el personero sancionó disciplinariamente a la funcionaria María Rubby Rangel Echeverry con <<solicitud de destitución>>, y pidió al alcalde ejecutarla por ser el nominador.
La funcionaria recurrió la sanción disciplinaria, que fue confirmada por el personero el 4 de marzo de 1993. 2.3.- El 2 de abril de 1993 la señora Rangel Echeverry demandó las decisiones del personero municipal, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La exfuncionaria pidió que la sanción no fuera ejecutada por el alcalde municipal y, en caso de que lo fuera, se ordenara su reintegro. 2.4.- El auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue notificado al demandado Benítez Castelblanco como alcalde municipal.
Sin embargo, el municipio no contestó la demanda ni intervino en la etapa probatoria; solo se pronunció en los alegatos de conclusión. 2.5.- La señora Rangel Echeverry renunció a su cargo en el Municipio de Tunja el 25 de febrero de 1994. 2.6.- El 2 de diciembre de 1998 el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la nulidad de las resoluciones que sancionaron disciplinariamente a la señora Rangel Echeverry porque fueron proferidas por el personero, sin tener competencia para ello.
El tribunal ordenó el reintegro de la exfuncionaria y el pago de los emolumentos dejados de percibir. 2.7.- El Ministerio Público apeló la sentencia condenatoria pero no sustentó el recurso, por lo que el 6 de diciembre de 1999 la Sección Segunda del Consejo de Estado lo declaró desierto. El municipio no apeló la condena. 2.8.- La señora Rangel Echeverry inició un proceso ejecutivo laboral contra el Municipio de Tunja para obtener el pago de la condena, y el 11 de marzo de 2002 el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja libró mandamiento de pago contra la entidad. 2.9.- El 27 de mayo de 2002 el juez ejecutivo laboral aprobó una transacción celebrada entre el municipio y la señora Rangel Echeverry, en virtud de la cual la entidad acordó pagarle la suma de doscientos millones de pesos ($200.000.000).
Radicado: 15001-23-31-000-2004-00017-01 (60346) Demandante: Municipio de Tunja 3 2.10.- La entidad pagó la condena así: (i) el 16 de abril de 2002 depositó ciento cincuenta millones de pesos ($150.000.000) a órdenes del juzgado laboral por un embargo en el proceso ejecutivo; y (ii) el 18 de octubre de 2002 pagó los cincuenta millones de pesos ($50.000.000) restantes. 3.- Según la entidad demandante, el demandado Darío Alfredo Morales Jaime obró con dolo porque profirió las resoluciones disciplinarias sin competencia, a pesar de que debía conocer las normas aplicables a su cargo de personero, por lo que actuó con <<desviación de poder>>.
Por su parte, el demandado Teódulo Benítez Castelblanco obró con culpa grave porque, al no contestar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el municipio no pudo probar que la señora Rangel Echeverry nunca fue destituida sino que renunció al cargo. B.- Posición de la parte demandada 4.- El demandado Darío Alfredo Morales Jaime se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló, entre otras, la excepción de caducidad de la acción. Sostuvo que el auto admisorio de la demanda le fue notificado más de dos (2) años después del último pago de la condena, por lo que, de acuerdo con el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil (CPC), no se interrumpió la caducidad. 5.- El demandado Teódulo Benítez Castelblanco también se opuso a las pretensiones.
Señaló que no incurrió en culpa grave porque constituyó apoderado para defender los intereses del municipio cuando fue notificado del auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. C.- Sentencia recurrida 6.- En la sentencia del 12 de septiembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Boyacá adoptó las siguientes decisiones: 6.1.- Negó la excepción de caducidad de la acción porque el artículo 90 del CPC no es aplicable a este proceso.
Además, la sentencia C-832 de 2001, mediante la cual la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad del artículo 136 del CCA en relación con la caducidad de la acción de repetición, solo es aplicable sobre las condenas ejecutoriadas después de esa fecha. 6.2.- Negó las pretensiones de la demanda porque no se probó el dolo o la culpa grave de los demandados, por las siguientes razones: (i) el demandado Darío Alfredo Morales Jaime sí tenía competencia para solicitar al alcalde la destitución de los funcionarios del municipio y, en todo caso, la vinculación de la señora Rangel Echeverry terminó por su renuncia; y (ii) el demandado Teódulo Benítez Castelblanco no era el encargado de contestar la demanda Radicado: 15001-23-31-000-2004-00017-01 (60346) Demandante: Municipio de Tunja 4 de nulidad y restablecimiento del derecho debido a que esa función correspondía al secretario jurídico del municipio, a quien le confirió poder.
D.- Recurso de apelación 7.- La entidad demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se condene a los demandados. Su inconformidad se centra en los siguientes puntos: 7.1.- La sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho demuestra que el demandado Darío Alfredo Morales Jaime obró sin diligencia y usurpó la competencia de sancionar disciplinariamente a la señora Rangel Echeverry. 7.2.- El municipio, que era representado legalmente por el demandado Teódulo Benítez Castelblanco, no se defendió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y esta omisión no tenía justificación alguna.
II. CONSIDERACIONES E.- Decisión a adoptar 8.- La Sala revocará la decisión de negar las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará probada la caducidad de la acción porque la demanda fue presentada por fuera del plazo previsto en la ley. 9.- El argumento del demandado Darío Alfredo Morales Jaime, acerca de que la caducidad debía contarse hasta la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda a los accionados, carece de fundamento legal.
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación1, el artículo 90 del CPC no es aplicable a los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en lo relativo a la caducidad de las acciones, porque esa materia fue regulada de forma integral en el CCA. 10.- Sin embargo, para el momento en que se presentó la demanda de repetición, la acción ya había caducado.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 136, 1 <<La Sección Tercera del Consejo de Estado ya tuvo la oportunidad de resolver un recurso de apelación dentro de una demanda de repetición, en la cual el demandado invocó el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, con el objeto de que se declarara la caducidad de la acción. En aquella oportunidad, la Sección Tercera precisó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo contaba con una regulación íntegra acerca de la figura de la caducidad, por lo que no era necesario acudir al procedimiento civil para llenar los vacíos normativos del tema, pues no existían>>.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de noviembre de 2017, Exp. 49937, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 10 de mayo de 2019, Radicado No. 11001-03-24-000-2012-00277-00, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Auto del 8 de agosto de 2018, Exp. 61041, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
Radicado: 15001-23-31-000-2004-00017-01 (60346) Demandante: Municipio de Tunja 5 numeral 9, del CCA y el artículo 11 de la Ley 678 de 20012, con su condicionamiento por la Corte Constitucional3, la demanda de repetición debe presentarse en el término de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la fecha en que se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de dieciocho (18) meses previsto en el artículo 177, inciso 4, del CCA. 11.- Esta Sala ha considerado que el condicionamiento establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001 es aplicable, incluso si la sentencia condenatoria objeto de la acción de repetición quedó ejecutoriada antes de esa fecha4.
La determinación del plazo de caducidad tuvo como base los artículos 136 y 177 del CCA, así como los artículos 345 y 346 de la C.P.5, todos los cuales estaban vigentes antes de proferirse la sentencia de la Corte Constitucional. Esta providencia solo precisó la interpretación de las normas legales que es compatible con la C.P., es decir, aquella que no implica una violación del derecho al debido proceso del demandado en repetición, por lo que sus consideraciones son aplicables al caso.
En palabras de la Corte: <<En síntesis, es viable afirmar que el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa.
Si esta fecha no fuera determinada, se estaría vulnerando el derecho al debido proceso, ya que esto implicaría una prerrogativa desproporcionada para la Administración, y las prerrogativas deben ser proporcionadas con la finalidad que persiguen. […] De acuerdo a lo señalado en el punto 4.1, si la entidad condenada, incumpliendo la normatividad anotada, desborda los límites de tiempo señalado para el pago de las citadas condenas, ello no puede afectar el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable, razón por la cual, la norma será declarada exequible bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo>>6 (resalta la Sala). 2 La Ley 678 de 2001 aplica a este trámite en los aspectos procesales porque la demanda fue presentada con posterioridad a su entrada en vigencia. Esta norma es aplicable en su redacción original, previa a la modificación introducida por el artículo 42 de la Ley 2195 de 2022, porque esta solo aplica para las condenas ejecutoriadas con posterioridad a la entrada en vigencia de esa ley. 3 Corte Constitucional.
Sentencias C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y C-394 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencias del 9 de julio de 2021, Exp. 59477; y del 26 de enero de 2022, Exp. 64673. 5 <<De lo anterior se infiere, que como en razón del principio de legalidad del gasto público (artículos 345 y 346 de la Constitución), el Estado no puede, a diferencia de los particulares, disponer inmediatamente de sus recursos para el cumplimiento de las condenas a su cargo, la ley razonablemente le ha otorgado un plazo de dieciocho meses para realizar los trámites para el pago de las mismas, so pena de sanciones disciplinarias a los funcionarios que no procedan de acuerdo con el trámite anteriormente explicado>>.
Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 6 Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Radicado: 15001-23-31-000-2004-00017-01 (60346) Demandante: Municipio de Tunja 6 12.- Esta Sala también ha advertido que el hecho de que se inicie un proceso ejecutivo con posterioridad a la sentencia de condena contra la entidad no interrumpe ni suspende el término de caducidad de la acción de repetición7.
En este caso, la beneficiaria de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho inició un proceso ejecutivo laboral contra el Municipio de Tunja, el cual terminó por transacción8. La condena cuya repetición se pretende fue definida en el proceso contencioso administrativo, mientras que el proceso ejecutivo únicamente versó acerca de su cumplimiento: el juez laboral no definió una nueva condena, sino que ordenó cumplir la que había proferido el Tribunal Administrativo de Boyacá, y en la transacción las partes arreglaron sus diferencias acerca de la falta de pago por parte del municipio. 13.- El término de caducidad transcurrió así: 13.1.- La sentencia condenatoria quedó ejecutoriada el 18 de enero de 20009.
El término de dieciocho (18) meses para pagar la condena, establecido por el artículo 177 del CCA, transcurrió hasta el 19 de julio de 2001. 13.2.- El último pago se realizó el 18 de octubre de 200210, es decir, después del vencimiento del plazo anterior, por lo que para determinar el término de caducidad debe tenerse en cuenta la fecha del vencimiento del plazo para pagar. 13.3.- El término de caducidad transcurrió entre el 20 de julio de 2001 y el 20 de julio de 2003.
En consecuencia, la demanda presentada el 29 de diciembre de 2003 fue radicada extemporáneamente11. F.- Costas 14.- En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 9 de julio de 2021, Exp. 59477. 8 Fl. 432-440 y 449-453 c. anexo 1. 9 Fl. 21 vuelto c. 1. 10 Fl. 35 c. 1. 11 Fl. 45 c. 1.
Radicado: 15001-23-31-000-2004-00017-01 (60346) Demandante: Municipio de Tunja 7
RESUELVE
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1.
SEGUNDO: DECLÁRASE probada la caducidad de la acción.
TERCERO: SIN CONDENA en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado