Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C, dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) Demandante: Constanza Triana Serpa Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación (PGN) Temas: Reintegro.

Nombramiento en provisionalidad. Finalización de vínculo laboral por concurso de méritos. Empleos temporales. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintidós (22) de agosto de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES La señora Constanza Triana Serpa instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se inapliquen por inconstitucionales las expresiones «de carácter permanente», contenida en el artículo 1.°; «de la planta de personal globalizada» y «la estructura interna de la entidad» del artículo 2.°, del Decreto Ley 2247 de 2011.

Igualmente, la Resolución 40 del 2015, que incluyó los empleos de procurador judicial I y II al servicio de la Procuraduría Delegada para la Restitución de Tierras en los procedimientos de selección para la provisión de los cargos vacantes. Que se declare la nulidad del Decreto 3381 del 8 de agosto de 2016, por medio del Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual el procurador General de la Nación designó en propiedad al señor Manuel Alejandro Correa Tovar en el cargo de procurador 27 judicial I para la restitución de tierras, código 3PJ, grado EG y desvinculó tácitamente a la señora Constanza Triana Serpa.

Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene su reintegro sin solución de continuidad al cargo que venía desempeñando o en otro similar o equivalente; se condene a reconocer y pagar indexados los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones y demás prestaciones o emolumentos dejados de percibir desde la fecha de retiro y hasta el reintegro, así como los respectivos intereses moratorios y que se condene en costas.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que se desempeñó como procuradora 27 judicial I para la restitución de tierras, código 3PJ, grado EG, desde el 3 de septiembre de 2012 hasta el 1 de septiembre de 2016. Que el artículo 10 de la Ley 1424 del 29 de diciembre de 2010 revistió al presidente de facultades para modificar la estructura de la Procuraduría General de la Nación (PGN).

Al año siguiente se expidió la Ley 1448 de 2011 «por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones», que previó en su artículo 208 una vigencia de 10 años. Que, en virtud de estas normas, el presidente profirió el Decreto 2247 de 2011, a través del cual creó una planta de cargos permanente que podrían ser adscritos a proyectos especiales, como intervenir en procesos de restitución de tierras.

Expresó que la Corte Constitucional ordenó a la PGN que convocara a concurso público de méritos para proveer los cargos de procurador judicial en la sentencia C- 101 de 2013. Así procedió la entidad mediante Convocatoria 1 de 2015, donde ofertó, entre otros, el cargo de la demandante. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Sostuvo que los actos demandados vulneran el preámbulo y los artículos 13, 25, 29, 53, 125, 150, 279 y 280 de la Constitución Política; 10 de la Ley 1424 de 2010; 119 de la Ley 1448 de 2011; 1 (literal d), 3 (núm. 2) y 21 de la Ley 909 de 2004; 194 y 203 del Decreto 262 del 2000; 20 del Decreto 263 del 2000; 4 y 7 del Decreto 264 del 2000;

Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en adelante LEAJ; la Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 253 del 9 de agosto de 2012 de la PGN y lo dispuesto en la sentencia C-101 de 2013. Argumentó que, con fundamento en el artículo 10 de la Ley 1424 de 2010 en concordancia con el parágrafo 2.° del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, se profirió el Decreto 2247 de 2011, por el cual creó una planta de empleos permanente para atender e intervenir en los procesos de restitución de tierras; sin embargo, esta debía ser transitoria y temporal.

De allí que el gobierno se arrogó la facultad de adscribir cargos destinados para un proyecto especial como la intervención en los procesos de restitución de tierras y después adscribirlos a la planta de personal globalizada. Que los cargos de la PGN destinados a garantizar la intervención en procesos de restitución de tierras tienen carácter transitorio o temporal y, por lo tanto, materialmente el presidente modificó la planta global de la entidad, desconociendo la competencia del legislador.

Enfatizó que el gobierno no estaba facultado para adicionar la planta de personal con carácter permanente. Adujo que la Resolución 40 del 2015 era inaplicable, porque debió abstenerse de incluir los cargos de procuradores judiciales adscritos al proceso de justicia transicional en la Convocatoria 1 de 2015. Lo anterior porque eran empleos temporales que disponían de un mecanismo autónomo de provisión en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 y, además, que gozan un fuero de permanencia por el término del nombramiento.

Que aquella Resolución regló aspectos competencia exclusiva del legislador: ordenó limitaciones y restricciones para poder acceder a los empleos y, por lo tanto, debe inaplicarse. Por último, que los artículos 279 y 280 de la Constitución Política equiparan procuradores a magistrados y jueces, por lo que debieron aplicarse normas de la LEAJ para efectos de la calificación y el curso de formación. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El 16 de junio de 2017 se admitió la demanda.

La entidad expresó que la Corte Constitucional le ordenó (sin restricción o condición de ningún tipo) la realización de un concurso público para proveer en carrera administrativa todos los empleos de procurador judicial (I y II) en la sentencia C-101 de 2013; por lo que el cargo de la demandante fue ofertado en la Convocatoria 1-2015.

Precisó que el sistema de ingreso a la carrera del Ministerio Público se rige por normas distintas al de la Rama Judicial, por lo que no era preciso realizar un «curso concurso». Argumentó que el empleo de la demandante tenía carácter permanente y no temporal y que el Decreto Ley 2247 de 2011 dispuso expresamente la facultad del Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procurador General de la Nación para distribuir los cargos creados en la planta de personal globalizada, según las necesidades del servicio.

En consecuencia, la PGN ofertó el cargo en cumplimiento del mandato judicial. El 6 de agosto de 2020 se impartió el trámite de sentencia anticipada y se corrió traslado para alegar de conclusión. El 13 de mayo de 2021 se suspendió el proceso porque se constató la existencia de un proceso de nulidad en contra de la Resolución 40 del 20 de enero de 2015 ante esta Corporación, consolidando un escenario de prejudicialidad.

Una vez se profirió sentencia1, el 25 de noviembre de 2021 se levantó la suspensión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN En sentencia del 22 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. Luego de diferenciar entre los regímenes de carrera de la PGN y la Rama Judicial, así como exponer la transformación de la naturaleza jurídica del empleo de «procurador judicial», las órdenes impartidas a la PGN en la sentencia C-101 de 2013 y la correlativa expedición de la Resolución 40 de 2015, se pronunció sobre el caso en concreto.

En relación con la solicitud de inaplicar ciertos fragmentos del Decreto 2247 de 2011, consideró que era oportuno estarse a lo resuelto en la sentencia C-172 de 2017, según la cual, la modificación de la planta de personal de la PGN y la creación de cargos en el Decreto 2247 de 2011 es por el término de 10 años, sin perjuicio de lo que determine el legislador.

Sostuvo que la Resolución 40 de 2015 no excedió la orden de la sentencia C-101 de 2013 y, contrario a lo alegado, explicó que el Decreto 262 del 2000 sí es aplicable a los cargos de procuradores judiciales I y II porque este determinó la estructura funcional de los empleos de la PGN y reguló la carrera administrativa especial de la entidad.

Que no es cierto que la demandante contaba con estabilidad laboral por tratarse de un empleo temporal. Que no era oportuno pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 747 de 2014 mediante la cual se ordenó la apertura de la licitación pública para el concurso de méritos. En cuanto a los vicios de la Resolución 40 de 2015, estuvo a lo resuelto en la sentencia de 30 de julio de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Concluyó que el retiro de la demandante correspondió a una de las causales para empleos en provisionalidad, su provisión definitiva en concurso de méritos. 1 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 30 de julio de 2021. Rad. 11001-03-25- 000-2015-00366-000 (0740-2015). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación. Expresó que los cargos de procurador judicial I y II para la restitución de tierras no debieron ofertarse en el concurso público de méritos, pues tienen una función específica y transitoria, como es la intervención en los procesos de restitución de tierras.

De allí que son empleos temporales en los términos del literal d) del artículo 1 de la Ley 909 de 2004, legislación aplicable ante el vacío del Decreto 262 del 2000 sobre lo relacionado con las formas de ingreso, provisión y permanencia en carrera. Que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los empleados temporales tienen un fuero de permanencia hasta la terminación del período.

Adujo que para cumplir la orden de la sentencia C-101 de 2013, la PGN estaba obligada a realizar una convocatoria distinta, según lo previsto en la Ley para estos empleos. Expresó que la desvinculación violó estas normas y, en consecuencia, desconoció el principio de confianza legítima, seguridad jurídica y respeto del acto propio. Insistió en que el presidente vulneró el artículo 150 de la Constitución al expedir el Decreto 2247 de 2011 porque creó una planta de cargos permanente para la intervención en procesos de restitución de tierras, que tienen un eminente carácter temporal y transitorio.

Adujo que: «[…] con base en las facultades otorgadas para cubrir las necesidades de personal derivadas de la atención de la justicia transicional, modificó la estructura de la entidad para dirigir al giro ordinario de las funciones de la Procuraduría un personal que debía ser destinado a un fin específico». Que, precisamente con los argumentos de la demanda, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión «[…] de carácter permanente» del artículo 1 del Decreto 2247 y se sustituyó por la frase «por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador» en la sentencia C-172 de 2017.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 17 de agosto de 2024 y se dispuso que una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia, sin necesidad de traslados. El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia. Argumentó que los cargos creados por el Decreto 2247 de 2011 no son temporales, ni adquieren esta naturaleza por el hecho de que tengan una duración temporal, de allí que la PGN estaba obligada a ofertarlos en concurso público.

En consecuencia, la terminación del nombramiento en provisionalidad no fue arbitraria o ilegal, pues Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus sustentó en una causal válida de retiro: el nombramiento en período de prueba de quien superó satisfactoriamente el concurso de méritos.

Las partes guardaron silencio. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la PGN podía convocar a concurso de méritos para proveer el cargo que ocupaba la demandante, teniendo en cuenta su naturaleza, finalidad y los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Igualmente, si el acto administrativo demandado desconoció los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y respeto del acto propio, por desconocer el derecho a permanecer en el empleo de la actora. Marco normativo y jurisprudencial El artículo 125 de la Constitución Política dispuso que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

Además, dispuso que el ingreso y ascenso en el sistema de carrera está determinado por el mérito y las calidades de los aspirantes. Por su parte, los artículos 278 y 279, disponen que el procurador General ejerce directamente la función de «Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia», y que la ley determinará la estructura y funcionamiento de la PGN, así como «[…] lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio, a las inhabilidades, denominación, calidades, remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo».

En consecuencia, la PGN goza de un régimen especial, regulado por el Decreto Ley 262 de 2000, que implementó el sistema de carrera administrativa con el fin de garantizar que las personas más idóneas ingresen a la función pública, así como otorgar estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público. El artículo 182 del aludido decreto clasificó los cargos de la entidad en (i) de carrera administrativa;

(ii) de libre nombramiento y remoción; y (iii) de periodo fijo. Entre aquellos de libre nombramiento y remoción incluyó el de procurador judicial. Sin embargo, en la sentencia C-101 de 2013 la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la expresión «procurador judicial» contenida en el numeral 2º del Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 182.

Sostuvo que esta disposición vulneraba el artículo 280 de la Constitución2. Así, su naturaleza de libre nombramiento y remoción mutó a ser de carrera especial de la entidad, por lo cual, en la misma sentencia de constitucionalidad se ordenó a la entidad convocar a concurso de méritos para la provisión en propiedad de los cargos de procurador judicial.

En relación con la competencia del procurador General de la Nación, al estudiar la legalidad de la Resolución 40 del 20 de enero de 2015, esta Corporación indicó: «El aludido numeral 45 le atribuyó al Procurador la competencia para definir las políticas para la elaboración y aplicación de las pruebas que se utilizarán en los concursos y determinar los parámetros para su calificación; adoptar los instrumentos necesarios para el cumplimiento de los fines de cada una de las etapas del proceso de selección; designar a las personas que integrarán el jurado encargado de elaborar y calificar las pruebas de pregunta abierta y la entrevista y de resolver las reclamaciones relacionadas con estas pruebas y definir las condiciones de las convocatorias para los concursos de méritos y suscribirlas.

Lo expuesto hasta aquí, permite inferir que era totalmente innecesaria la expedición de una nueva ley de carrera para ser aplicada a los concursos públicos de mérito dirigidos a la provisión de los cargos de procurador judicial, pues estando en vigencia el Decreto Ley 262 de 2000, ello llevaría al absurdo de permitir la coexistencia de dos sistemas de carrera administrativa distintos en el seno de la Procuraduría General de la Nación, uno de los cuales sería aplicable a los concursos para la selección por mérito de los procuradores judiciales y otro para los demás concursos que deba adelantar ese organismo de control»3 (énfasis fuera de texto).

Respecto a los servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como la del Consejo de Estado, ha sostenido que gozan de una estabilidad laboral relativa o intermedia, lo que implica que su retiro debe fundarse en una causa legal, la cual debe señalarse en el acto administrativo de desvinculación, es decir, debe ser motivado.

Una de estas es la provisión del cargo por el nombramiento de la persona que superó el concurso de méritos y que se encuentra en la lista de elegibles. En este caso, la estabilidad del funcionario en provisionalidad cede al mejor derecho que tiene la persona que ganó el concurso4. En suma, la jurisprudencia de esta Sección ha sido clara en sostener que la modificación de la naturaleza del cargo de procurador judicial, de libre nombramiento y remoción a de carrera administrativa, y la convocatoria a concurso 2 Corte Constitucional.

Sentencia C-101 del 28 de febrero de 2013. M.P. Mauricio Gonzáles Cuervo. 3 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 30 de julio de 2021. Rad. 11001-03-25-000-2015-00366- 00 (0740-2015). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 4 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 20 de octubre de 2022. Rad. 05001-23- 33-000-2017-02209-01 (6576-2019).

C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de mérito para proveer la totalidad de dichos cargos con ocasión de la orden de la Corte Constitucional en sentencia C-101 de 2013 no era un asunto privativo del legislador, pues dicha autoridad judicial, en uso de sus facultades constitucionales y legales, podía disponerlo así. Resolución al caso concreto En el presente asunto, se demostró que la demandante fue nombrada en el cargo de procuradora 27 judicial I de restitución de tierras de Bogotá, código 3PJ, grado EG, a través del Decreto 3189 del 3 de septiembre de 2012, del cual tomó posesión el 10 de septiembre de la misma anualidad5.

Pero, en virtud del Decreto 3381 del 8 de agosto de 2016, que nombró en período de prueba al señor Manuel Alejandro Correa Tovar en el mismo empleo, culminó su vinculación con la entidad6. En el recurso, la demandante argumenta que los empleos de procurador judicial I y II para la restitución de tierras no podrían ser ofertados en el concurso público convocado por la Resolución 40 de 2015, especialmente, porque estos tienen la naturaleza «temporal» de la clasificación prevista en el literal d) del artículo 1 de la Ley 909 de 2004 y suponen un fuero de permanencia hasta la terminación del período para los empleados que los ocupan.

Además, que su provisión está reglada por normas especiales. Para respaldar esta posición enfatizó en que, si bien solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad de apartados del Decreto 2247 de 2011 alegando que los empleos creados para que el Ministerio Público interviniera en los procesos de restitución de tierras no podían ser permanentes, en atención al carácter transitorio o finito de la Ley 1448 de 2011; durante el trámite de la primera instancia la Corte Constitucional profirió la sentencia C-172 de 2017, que acogió esta tesis, declaró la inexequibilidad de la expresión «[…] de carácter permanente» del artículo 1 del Decreto 2247 y la sustituyó por la frase «por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador».

Previo a la reforma del artículo 2 del Decreto 1851 de 2021, el numeral 45 del artículo 7 del Decreto Ley 262 del 2000 le asignó al procurador General de la Nación la competencia para ejercer la suprema dirección y administración del sistema de carrera de la entidad7. 5 Fls. 48-49. 6 Tomo posesión del cargo el 1 de septiembre de 2016 (Fls. 3, 4 y 50). 7 En tal sentido, le atribuyó la competencia para definir las políticas para la elaboración y aplicación de las pruebas que se utilizarán en los concursos y determinar los parámetros para su calificación; adoptar los instrumentos necesarios para el cumplimiento de los fines de cada una de las etapas del proceso de selección; designar a las personas que integrarán el jurado encargado de elaborar y calificar las pruebas de pregunta abierta y la entrevista y de resolver las reclamaciones relacionadas con estas pruebas y definir las condiciones de las convocatorias para los concursos de méritos y suscribirlas.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, el artículo 10 de la Ley 1424 de 2010 revistió de facultades extraordinarias al presidente de la República para modificar la estructura orgánica o planta de personal de la PGN con el ánimo de implementar la justicia transicional y garantizar el cumplimiento de las funciones que a esta entidad le corresponden en el marco de aquella.

Por su parte, la Ley 1448 de 2011 «por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones» dispuso un amplio componente de restitución de tierras y, para tal fin, el parágrafo 2.° del artículo 119 ordenó: «Parágrafo 2°. La Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación deberán asignar un número suficiente e idóneo de personal que el Gobierno Nacional proveerá conforme a las facultades extraordinarias previstas en el numeral 2º del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010, para cumplir con sus deberes constitucionales y legales, principalmente para atender e intervenir en los procesos de restitución de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial» (énfasis fuera de texto).

Debe precisarse que el artículo 208 de la misma legislación previó una vigencia de diez años que, según la modificación introducida por el artículo 2 de la Ley 2078 de 2021, se extendió hasta el 10 de junio de 2031. Aquellos mandatos de ampliación orgánica se concretaron en el Decreto Ley 2247 de 2011, que modificó la planta de personal de la PGN y creó, con carácter permanente, los cargos de Procurador Judicial I y II, código 3PJ, grado EG y EC, respectivamente8.

Ahora bien, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la expresión «Procurador Judicial» del numeral 2 del artículo 182 del Decreto Ley 262 del 2000 en la sentencia C-101 de 2013, por vulneración del artículo 280 de la Constitución Política. A partir de ese momento, estos empleos dejaron de ser de libre nombramiento y remoción, razón por la cual, en la misma sentencia se ordenó a la PGN convocar a un concurso de méritos para su provisión, sin hacer distinción alguna a la naturaleza particular de cada cargo en razón de sus funciones y/o dependencia. Los efectos de este pronunciamiento se extendieron a los cargos de «Procurador Judicial» creados en el Decreto Ley 2247 de 2011.

Por lo anterior, es claro que cuando la entidad ofertó en concurso los cargos de procuradores judiciales de restitución de tierras, lo hizo en estricto cumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional, en la medida, en que como se anunció, todos los cargos de procuradores judiciales I y II pasaron a conformar la planta global de la entidad y cambiaron su naturaleza de libre nombramiento y remoción a de carrera administrativa.

De allí que la demandante quedó ejerciendo el que ocupaba en situación de provisionalidad, en la que finalmente fue retirada. 8 El artículo 2 dispuso: «El Procurador General de la Nación podrá distribuir mediante acto administrativo motivado, los empleos de la planta de personal globalizada creados por el presente decreto, teniendo en cuenta la estructura interna de la entidad y las necesidades del servicio».

Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la clasificación, la Corte Constitucional especificó en sentencia de unificación posterior: «Para efecto de aclarar el tipo de estabilidad laboral con la que cuentan los accionantes, es pertinente traer al caso lo dispuesto en la sentencia C-101 del 28 de febrero de 2013, en la cual, la Corte Constitucional determinó que los cargos de procuradores judiciales de la Procuraduría General de la Nación son empleos de carrera especial. […] Más adelante, en la sentencia T-716 de 2013, la Corte reiteró que en virtud de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 186 del Decreto 262 de 20002 los cargos de procuradores judiciales “se han convertido de cargos de libre nombramiento y remoción en cargos de carrera administrativa, y en consecuencia, los servidores que desempeñan esos cargos sin haberse realizado el correspondiente concurso de méritos se encuentran en situación de provisionalidad.

Lo anterior implica que las personas en dichas circunstancias están cobijadas por la estabilidad laboral intermedia que significa ocupar dichos empleos en provisionalidad”. Para la Sala Plena de la Corte Constitucional, resulta relevante el hecho de que los cargos que ocupaban los accionantes estaban asignados en provisionalidad. En este sentido, la Corte ha reiterado que la desvinculación de los funcionarios que ocupan cargos de carrera en provisionalidad debía estar motivada “en una justa causa que tenga como fundamento (i) la calificación de desempeño, (ii) la comisión de faltas disciplinarias o (iii) la provisión del cargo por concurso de méritos”.

En tal virtud, los accionantes teniendo conocimiento de la decisión adoptada por la Corte Constitucional mediante fallo C-101 del 28 de febrero de 2013, han debido prever su posible desvinculación»9 (cursiva original, negrilla añadida). Nótese que la Corte no distingue o clasifica entre las áreas funcionales de los procuradores judiciales I y II.

Por su parte, la sentencia del 30 de julio de 2021 proferida por esta Sección, concluyó que: «[…] el proceso de selección convocado a través de la Resolución 040 de 20 de enero de 2015, fue realizado dentro de los parámetros de la legalidad preexistente y en cumplimiento de una orden judicial que ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y que, por lo mismo, obliga a todas las autoridades y a los particulares, tal como lo disponen los arts. 21 del Decreto 2067 de 1991 y 48 de la Ley 270 de 1997»10.

Tratándose de una providencia de nulidad, tiene efectos erga omnes y, en consecuencia, es improcedente recurrir a una inaplicación por ilegalidad sin desconocer los efectos de cosa juzgada que la misma produce. En suma, no le asiste razón a la recurrente cuando afirma que su cargo por ser temporal no podía ser convocado a concurso porque la naturaleza de este es de carrera administrativa. 9 Corte Constitucional.

Sentencia SU-691 del 23 de noviembre de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 10 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 30 de julio de 2021. Rad. 11001-03-25- 000-2015-00366-000 (0740-2015). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con los efectos de la sentencia C-172 de 2017, es cierto que la Corte Constitucional decidió que las expresiones demandadas del Decreto Ley 2247 de 2011, que inicialmente se solicitaron inaplicar en el presente asunto, eran inconstitucionales «[…] porque determinan permanencia de los cambios en la planta de personal de la Procuraduría a pesar de que la norma habilitante no fijaba un límite, pero por la naturaleza de las medidas, deberían tener vigencia temporal»11.

De allí que reemplazó el «carácter permanente» por la frase «por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador». Sin embargo, de la razón de la decisión de aquella providencia no se desprende que la naturaleza de los empleos de procurador judicial I y II para asuntos de restitución de tierras sean de naturaleza temporal.

Lo anterior evidencia una confusión, pues no es admisible equiparar los empleos de «duración temporal» creados en el marco de las facultades extraordinarias conferidas al presidente y estudiadas en la sentencia C-172 de 2017 y los empleos «temporales» dispuestos en la Ley 909 de 2004. En otras palabras, la disposición constitucional de un carácter finito en el tiempo previsto en la providencia antecitada, no implica que la naturaleza del empleo se identifique con los «empleos temporales» de la ley general de empleo.

Así lo ha sostenido la Subsección B de la Sección Segunda: «Así las cosas, no existe duda acerca de que los mencionados cargos de duración temporal que, en términos de la sentencia C-197 de 2017, iban hasta el 2021, ahora su permanencia se extendió hasta el 2031, de conformidad con el artículo 1º. de la Ley 2078 de 2021, pero, se insiste, su temporalidad no los convierte, per se, en empleos temporales, porque, conforme se explicó, por un lado, no satisfacen los requisitos para su creación y, por otro, fue propósito del legislador incorporarlos a la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación. Sumado a ello, dicha transitoriedad no puede desconocer la obligatoriedad de la meritocracia como parámetro de ingreso a la carrera administrativa, lo que de ningún modo riñe con las reglas propias de la administración del empleo en el servicio público, al no ser excluyentes»12 (énfasis fuera de texto).

A todo lo anterior se suma que, al momento en que la demandante ingresó al servicio, lo hizo mientras se percibía el empleo de procurador judicial como uno de libre nombramiento y remoción (nombramiento ordinario). Lo cual ocurrió hasta la sentencia C-101 de 2013 que pasaron a proveerse a través del sistema especial de carrera administrativa.

De allí que, en ningún momento ingresó al empleo por los mecanismos legales para la provisión de empleos temporales, por lo que esta naturaleza no podía simplemente «presumirse» en virtud de la advertida inconstitucionalidad del Decreto Ley 2247 de 2011. 11 Corte Constitucional. Sentencia C-172 del 22 de marzo de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de noviembre de 2023. Rad. 25000- 23-42-000-2017-01256-01 (1239-2023). C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nótese que, para la época, el nombramiento en un empleo temporal demandaba, en los términos del artículo 21 de la Ley 909 de 2004, que este se efectuara con fundamento en las listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente o, de no poder acudir a estas, mediante un proceso de evaluación de capacidades y competencias de los candidatos.

Igualmente, el acto administrativo debía indicar el término de duración que, al fenecer, supone el retiro automático del empleado. No obstante, su nombramiento no se efectuó en desarrollo de estas normas, precisamente, porque no tenía naturaleza temporal. La Sala no identifica una vulneración a los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y respeto del acto propio por desconocer su derecho a permanecer en el empleo, porque que la vinculación de la demandante en provisionalidad era precaria y no le garantizaba su permanencia por el término en que se desarrollen procesos de restitución de tierras.

Tampoco se comparte el móvil del disenso: que la naturaleza del empleo era temporal, en los términos de la Ley 909 de 2004. De allí que era susceptible de ser ofertado en el concurso público de méritos. Por lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia. Condena en costas La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad Radicación: 25000-23-42-000-2017-01255-01 (0612-2023) 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veintidós (22) de agosto de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

Segundo. CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandante. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUITÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente