Radicación: 63001-23-33-000-2016-00077-01 (59250) Demandante: Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. ESP 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Fredy Ibarra Martínez Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 63001-23-33-000-2016-00077-01 (59250) Demandante: Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional del Quindío Tema: Acción de reparación directa iniciada por una empresa, cuya actividad fue suspendida en virtud del principio de precaución y del incumplimiento de la licencia ambiental.
El daño especial no requiere necesariamente que deba probarse la existencia de otros ciudadanos en igualdad de circunstancias y el principio de precaución permite adoptar medidas preventivas para evitar daños graves al medio ambiente. Aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz Estoy de acuerdo en la decisión mayoritaria de la sala que negó las pretensiones de la demanda por ausencia de daño antijurídico.
En este caso, la parte demandante alegó que la suspensión de actividades en el relleno sanitario Villa Karina, ordenada por la CAR del Quindío, generó un desequilibrio en la igualdad frente a las cargas públicas, y le causó perjuicios económicos y de afectación de su Good Will. Sin embargo, en el proceso quedó demostrado que la CAR adoptó las medidas preventivas con base en el principio de precaución, debido a los riesgos ambientales graves relacionados con la ubicación del relleno en una zona de recarga del acuífero y su cercanía a fallas geológicas.
Además, la parte demandante incumplió los términos de la licencia ambiental, lo que también justificó las medidas adoptadas. No obstante lo anterior, aclaro mi voto (i) porque no comparto las consideraciones de la sentencia frente a la noción de daño especial y (ii) para aportar algunos conceptos adicionales relacionados con el principio de precaución. 1.- Frente a la noción de daño especial, en la sentencia se señaló que su configuración requiere demostrar la existencia de un desequilibrio en las cargas públicas, y evidenciar que otras personas en situaciones comparables no han sido objeto de las mismas medidas restrictivas, así: “9) Ahora bien, la Sala no desconoce que la empresa Multipropósito SA presentó varios oficios y estudios, así como tampoco que realizó esfuerzos para dar cumplimiento con los requerimientos de la corporación, sin embargo, estos no fueron suficientes ni adecuados para que se levantara la suspensión de cara al riesgo ambiental encontrado, tal como lo explicó la geóloga Adriana Lucía Duque Velasco. 10) No se probó que otras empresas estuvieran en su misma situación y que no se les hubieran impuesto las mismas medidas de suspensión, para considerar que hay Radicación: 63001-23-33-000-2016-00077-01 (59250) Demandante: Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. ESP 2 un desequilibrio de la igualdad frente a las cargas pública, incluso la aludida testigo manifestó que si ello fuera así se le debían imponer las mismas medidas; los testigos solicitados por la parte actora expusieron argumentos tendientes a controvertir las decisiones, pero, nada relevante respecto del objeto del presente litigio”. 2.- No comparto esa posición porque, si bien es cierto que la comparación con otros sujetos puede ser un criterio para demostrar la desproporción de la carga, no constituye un requisito indispensable para configurar el daño especial.
Este se caracteriza por la imposición de una carga anómala que, por su naturaleza, desborda las cargas normales que los ciudadanos deben soportar en su relación con el Estado, incluso si no existen otras personas directamente afectadas en condiciones similares. 3.- Por otro lado, frente al principio de precaución, considero que este constituye un desarrollo normativo para la protección ambiental en situaciones donde no existe certeza científica absoluta sobre los riesgos de una actividad.
Según lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 99 de 1993, el principio de precaución exige que, en caso de peligro grave o irreversible, las autoridades adopten medidas eficaces para prevenir la degradación del medio ambiente, sin que la falta de certeza científica sea excusa para postergar dichas acciones. 3.1.- Estoy de acuerdo en que, como lo indicó la sentencia, las medidas de suspensión adoptadas por la CAR del Quindío se fundamentaron en este principio.
Sin embargo, es necesario destacar que el principio de precaución no solo faculta a las autoridades ambientales para intervenir frente a riesgos desconocidos en el momento de otorgar licencias ambientales, sino que también implica que las licencias y las decisiones regulatorias pueden ser revisadas y ajustadas a medida que se obtienen nuevos conocimientos científicos.
Esta flexibilidad es esencial en la gestión ambiental, ya que el conocimiento técnico y científico evoluciona, y revela riesgos que no eran evidentes inicialmente. 3.2.- En desarrollo de esta tesis, la doctrina ha puesto de presente que las agencias estatales pueden revocar las licencias para la comercialización de herbicidas o prohibir el desarrollo de la actividad que estas autorizan si los conocimientos científicos posteriores al otorgamiento del permiso demuestran la existencia de riesgos que no fueron previstos inicialmente: “Las medidas regulatorias que se adoptan sobre un herbicida se modulan en función del conocimiento científico que se tenga sobre sus riesgos.
Tal vez en un primer momento pudo autorizarse, como riesgo permitido, con los conocimientos de los que se disponía en el procedimiento en la fase de decisión sobre su aceptación o rechazo. Pero luego, en la fase de gestión del riesgo, durante la utilización controlada del herbicida, se amplía el conocimiento advirtiendo claramente un nivel de riesgo superior al que se conocía cuando se autorizó. No se habría aceptado como riesgo permitido de haberse conocido los riesgos reales que ahora se han hecho visibles en la fase de gestión. La media regulatoria que entonces procede es la retirada del herbicida o la fijación de un régimen de utilización confinada con determinadas cautelas.
Son medidas adoptadas en función del conocimiento y no en ejecución de determinaciones legales que no pueden producirse con esa concreción y mutabilidad. Es más, el conocimiento científico cierto se impone en estos casos sobre una eventual determinación legal o administrativa: el Radicación: 63001-23-33-000-2016-00077-01 (59250) Demandante: Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. ESP 3 conocimiento de la toxicidad de un producto que se autorizó por considerarlo inocuo requiere la inmediata prohibición del mismo, aun cuando esa prohibición pudiera contravenir los términos de la autorización y eventualmente de una norma jurídica que le diera cobertura”1. 3.3.- En forma similar, las licencias que otorgan las agencias para la comercialización de fármacos están sujetas a los nuevos conocimientos que se producen con respecto a los efectos de éstos.
De esta forma, si el regulador advierte que existen efectos negativos no previstos al momento de la expedición de la licencia, el permiso puede revocarse para evitar su comercialización, sin que se requiera una manifestación legal al respecto: “2) En ambos frentes la actividad de regulación, que ha de desenvolverse por supuesto en el marco legal, se atiene también a referencias extralegales; extrajurídicas, podría también decirse.
En la regulación de servicios de interés general, son las referencias económicas que ofrece el mercado del sector de que se trate. En la regulación de riesgos, las referencias, en constante evolución, son las que ofrece el conocimiento científico y técnico. Un fármaco se sujeta a un régimen de uso más estricto (por ejemplo, con receta médica que inicialmente no se exigía), o simplemente se prohíbe, cuando nuevos conocimientos sobre el mismo alertan sobre efectos negativos que no llegaron a conocerse cuando el fármaco se autorizó. Es evidente que esa importante decisión de retirar un medicamento del uso público no viene dada por la aplicación de la ley, sino por el nuevo conocimiento científico del que se dispone.
No sería admisible esperar a un pronunciamiento legal que diese cobertura a esa decisión: para la regulación de riesgos la referencia es el conocimiento científico, que ciertamente puede evolucionar y con él las medidas que pueden adoptarse”. 3.4.- Así, de acuerdo con la doctrina, las medidas regulatorias no son inmutables; deben adaptarse a los avances del conocimiento para garantizar la protección adecuada del medio ambiente.
Si un estudio posterior demuestra riesgos graves que no se consideraron al otorgar una licencia, la autoridad ambiental no solo está facultada, sino obligada, a adoptar medidas preventivas, incluso si estas afectan derechos económicos de los particulares. 3.5.- Por último, el principio de precaución también establece que la regulación de riesgos no es estática y debe incorporar medidas adicionales cuando se identifican nuevos riesgos.
En este caso, la ubicación del relleno sanitario en una zona de recarga de un acuífero y la existencia de fallas geológicas justificaron las medidas adoptadas por la CAR, que actuó en cumplimiento de su deber de prevenir daños ambientales irreparables, incluso frente a la falta de certeza absoluta sobre la magnitud de los riesgos. Fecha ut supra, Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado 1 Ibid. p.44.